作者簡介：吳沁喆，龍元明城投資管理（上海）有限公司，投資發展部研究員

季闖，龍元明城投資管理（上海）有限公司，投資發展部項目總監

一、背景

近期，財政部發布了《築牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力彙總分析報告》文件，對入庫項目財承報告總體情況和突出問題進行分析總結，並提出從財承論證制度、支出責任檢測預警和加大監管力度等三個方面，嚴控10%“紅線”的具體思路，表明了財政部對加強地方債務管理、防控財政風險，規範化、精細化發展PPP的決心。

2015年4月財政部發布財金[2015]21號文《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》在第四章“能力評估”中的第二十五條指出“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%”，首次明確提出10%這一紅線。近年來，財政部相關負責人在有關會議上也多次強調，財政承受能力10%是一條硬性約束的紅線，監管部門要堅決制止觸碰底線的違法違規行為，防範化解PPP不規範發展引發的隱性債務風險[1]。然而，10%的紅線受一般公共預算支出預測影響較大，但是由於並沒有相關政策文件明確給出一般公共預算支出的預測方法，因此在實踐過程中也存在較大差異。

二、一般公共預算支出預測的政策要求

從政策層面來看，目前對於政府財政承受能力論證中的政府一般公共預算支出預測並未給出統一的具體計算方法，只有少數政策文件中給出預測方法，然而也較為模糊。例如，財金[2015]21號文中第四章“能力評估”第二十七條給出“在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，並根據實際情況進行適當調整”；四川省財政廳於2017年印發的川財金〔2017〕91號文《四川省政府與社會資本合作（PPP）項目財政承受能力論證辦法》中第四章“支出規模預測”第十四條指出“未來年度一般公共預算支出規模參照前五年平均增幅測算，剔除一次性重大增支政策影響因素，結合中長期財政規劃和重大項目稅收增長等因素予以確定”。

三、案例分析

財政部PPP示範項目具有引導規範運作和推廣經驗模式的作用，我們選取PPP項目管理庫中入庫數量較多的5個地區的共25個示範項目，進行財承論證報告中一般公共預算支出預測方法的分析與比較（詳見附件）。我們的分析發現，上述項目除了直接採用近五年平均增長率進行預測之外，較多的項目依據“

實際情況進行適當調整”。幾種典型的預測方法歸納如下：

方法一：參照近5、6年的平均增長率，根據“實際情況”進行適當調整，選取某一增長率進行預測。如湖南省某示範項目近5年該地方政府的一般公共預算支出平均增長率為10.84%，未來年一般公共預算支出預測選取7%作為每年支出預測的增長率。而浙江省某示範項目前6年該地方政府的一般公共預算支出平均增長率為21.12%，未來年一般公共預算支出預測選取10%作為每年支出預測的增長率。

方法二：參照近5年的平均增長率，考慮現行經濟增長放緩，選取低於前5年的平均增長率的某一增長率進行預測。如浙江省某示範項目前5年該地方政府的一般公共預算支出平均增長率為19.42%，未來年一般公共預算支出預測選取10%作為每年支出預測的增長率。

方法三：參照前5年的平均增長率與增長率變化趨勢，採取保守原則，選取某一增長率進行預測。如浙江省某項目前5年該地方政府的一般公共預算支出平均增長率為14.25%，且逐年下滑，未來年一般公共預算支出預測選取9%作為每年的增長率。

方法四：參照地區財政局預測數據，對未來年分階段選取不同增長率進行預測，通常以五年為一階段，若干年後選用其他同一增長率。如山東省某項目參照地區財政局預測數據，選取8%為2016年-2020年一般公共預算支出預測的增長率，選取7%為2021年-2025年一般公共預算支出預測的增長率，選取6%為2025年以後一般公共預算支出預測的增長率。

方法五：參照近年增長率的最高值與最低值，及其呈現的波動趨勢，並基於經濟發展目標與地方政府責任發展態勢，選取某一增長率進行預測。如浙江省某項目近年一般公共預算支出增長率最高為25%，最低為10%，且呈現波動向下趨勢，增長率總體保持在10%以上，基於經濟發展目標與地方政府責任發展態勢，選取10%作為未來年一般公共預算支出預測每年的增長率。

另外，有些項目財承報告中未給出任何測算方法或依據，直接選取某一增長率進行預測。如浙江省A市某示範項目直接選取10%作為未來年一般公共預算支出預測每年的增長率，而浙江省B市某示範項目則直接選取6%作為未來年一般公共預算支出預測每年的增長率。還有些項目財承報告，在沒有任何依據的情況下，對未來年分階段選取不同增長率進行預測。如河南省某示範項目在對未來15年的一般公共預算支出做預測時，直接選取3%作為前11年的預測增長率，而選取5%作為後4年的預測增長率。

四、總結與建議

通過示範項目財承報告對比分析，發現部分項目中存在同一地區同級政府的在不同項目中關於財政支出增長預測方法不統一，或方法相同者其最終所取增長率值也有不一致的，甚至存在增長率取值相同者預測結果不同的現象（通過對案例項目的數據分析得出，此現象由某些項目的預測並未按照其所述依據開展而導致）。從上述分析可以看出，一般公共支出預測方法缺乏統一性和規範性。對於一般公共預算支出預測方法缺乏政策指導，目前所用的預測方法多為選取固定增長率或分階段增長率，但增長率選取方法各異，且多種方法所選取的增長率取值隨意性皆較大。正如財承“紅線”專報中提出的為提高財承報告的準確性與合理性，需要“完善財政承受能力論證制度，優化支出測算公式，細化參數取值方法，確保支出責任統計範圍全覆蓋”。

影響一般公共預算支出的宏觀因素主要包括：經濟發展水平、經濟體制選擇、政府經濟干預政策等經濟性因素；人口規模、文化背景等社會性因素；政局穩定性、政體結構、行政效率等政治性因素。另外，公共物品需求、公共物品成本、公共物品質量、財政管理體制等微觀因素也在一定程度上影響了一般公共預算的支出。因此，在進行一般公共預算支出預測時，除了參照近幾年的歷史數據外，必須根據實際情況進行適當調整。因此，我們建議參考以下步驟進行一般公共預算支出預測模型：（1）根據歷史數據的樣本量、變化及波動特徵選擇合理的基本預測模型，判斷基本發展趨勢；（2）充分結合當地條件，對影響一般公共預算支出的上述宏觀與微觀因素進行深入調查，形成調研報告，做為一般公共預算支出預測的主要依據，並應在區域和時間範疇內保持一致性，在不同項目之間不應存在差異；（3）根據調查報告，確定不同情景下分階段的一般公共預算支出預測調整係數；（4）形成預測模型，預測未來每年一般公共預算支出區間，形成年度統一的機制；（5）根據每年新增的一般公共預算支出實際數據，合理調整未來預測結果。

注：[1] 張雨馨,《PPP項目財政承受能力專報落地“有聲”》，中國財經報2018.05.10

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