中國經濟導報 中國發展網記者 | 潘曉娟 尹明波
政府和社會資本合作（PPP）是深化基礎設施和公共服務領域市場化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。
近年來，山東省PPP工作按照省委省政府部署要求，堅持“抓改革、促發展、強規範”並重，不斷完善政策措施，嚴格規範項目管理，多項工作走在全國前列。
PPP帶來治理理念的創新
據瞭解，截至2019年12月底，山東省按照政策要求審核通過納入PPP綜合信息平臺管理並信息公開的項目累計1036個，概算總投資額1.11萬億元，覆蓋山東省16個市。其中，儲備清單項目273個，投資額2917億元；管理庫項目763個，投資額8182億元。管理庫項目主要覆蓋能源、交通運輸、市政工程、教育、養老等18個行業領域。管理庫項目中，已簽約落地項目539個，落地率70.6%，投資額5583億元；已開工項目413個，開工率76.6%，投資額4277億元；國家示範項目79個，投資額1123億元。其中，已簽約落地國家示範項目76個，落地率96.2%，投資額1090億元。據財政部最新發布的月報統計，山東省管理庫項目、簽約落地項目、已開工項目、國家示範簽約落地項目數量四項指標在全國均位列第一。
山東PPP四項指標位列全國第一的秘訣在哪裡？“PPP帶給山東的不僅是投融資模式的變革，更是資源配置機制和政府治理理念的創新與轉變。”山東省財政廳二級巡視員李學春日前在京接受中國經濟導報記者採訪時表示，在全國經濟下行壓力加大的情況下，2019年山東省審核入管理庫項目72個，投資額704億元。政府擬出資13億元，引入社會資本691億元，撬動比例超53倍。經對比統計，這72個項目在產出績效相同的前提下，採用PPP模式要比政府傳統投資方式節省投入139億元。
全力發揮PPP的重要作用
據李學春介紹，近幾年來，山東省始終堅持“規範運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約”的原則，全力發揮PPP改革在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險方面的重要作用，取得了明顯成效。實踐證明，PPP模式有效節省了政府投資，提高了公共服務供給質量和效率，解決了部分財力困難地區長期想解決而沒有解決的民生難題，民生短板得以補齊，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。
一是完善管理機制，持續推進PPP改革。在省級層面明確分工，發展改革部門負責項目立項批覆，財政部門負責項目識別準備、採購、執行移交等工作，人民銀行負責協調金融機構提供融資支持，各部門密切合作，凝聚改革合力。全省15市已有13個市96個縣（市、區）設立了專門管理機構，專職從事PPP政策研究、項目管理、宣傳培訓等工作，加快PPP改革向縱深推進。
二是加強多方共治，提升公共服務水平。大力拓展社會資本特別是民營資本發展空間，截至2019年12月底，山東省民營資本投資項目251個，佔落地項目的46.6%，總投資額1803億元，顯著提升了社會公眾的獲得感和幸福感。比如，菏澤市曹縣利用807個行政村的閒置地塊，採取使用者付費方式，實施了總規模10.91億元的光伏發電扶貧項目。初步測算，該項目的實施能夠實現2萬貧困戶“摘帽”，“三無”貧困戶全部託底，實現多方“共贏”局面。又如，德州禹城市城鄉教育綜合發展項目採用PPP模式實施，僅1年時間就解決了10所鄉鎮學校和4所城區學校的大班額問題，讓3萬名城鄉學生享受到優良的學習環境，實現了城鄉教育均等化。
三是大力引資引智，著力優化發展環境。山東省在全國率先開展PPP項目推介及融資推介會，通過聯合濟寧、菏澤、濰坊、萊蕪等地舉辦PPP項目融資推介會，聯合山東省財金政企合作基金管理有限公司舉辦項目融資對接會，著力搭建多方合作平臺。累計舉辦各類業務培訓班近60期，培訓範圍覆蓋政府、社會資本、SPV、金融機構及諮詢機構等PPP各參與方，培訓超萬人次，山東省PPP管理水平進一步提高，為提供高質量服務奠定了基礎。
四是堅持規範發展，全面嚴格加強管理。引導各方面樹立“做真PPP、真做PPP”的科學理念，嚴守PPP模式適用範圍和實施邊界。藉助“互聯網+大數據”手段，嚴把項目入庫關、過程關、更新關、績效關，實現項目全生命週期動態監管，促進了山東PPP市場規範有序發展。
五是明確支出責任，有效防範財政風險。例如，煙臺萊州市市民之家項目，通過TOT模式轉讓特許經營權盤活化解政府債務5.5億元，並使用轉讓費投資建設了政務服務中心、汙水處理廠等7個PPP項目，形成良性循環的發展機制。截至目前，山東省共10個政府存量基礎設施項目運用TOT、ROT等PPP模式盤活資產55.4億元，實際化解政府債務25.12億元。
明確頂層設計保障PPP行穩致遠
李學春告訴中國經濟導報記者，當前，隨著PPP改革進入深水區，一些影響規範發展、持續發展的問題也逐漸浮出水面，比如，制度體系不完善、配套政策不健全，能力建設不到位等，無論業界還是公眾，都曾一度質疑、觀望甚至迷茫。但始終堅信，“千淘萬漉雖辛苦，吹盡狂沙始到金”，PPP有顯著的優勢，蓬勃的活力，堅實的根基，可以為公共服務建設添磚加瓦。
在李學春看來，為了PPP改革行穩致遠，也有必要針對法律熱點提出幾方面的建議：
一是呼籲儘快出臺PPP條例。雖然PPP在中國推行多年，但至今未出臺上位法，相關政策均以國務院或部門規範性文件的形式出臺。在《政府投資條例》出臺後，PPP和政府投資的關係，如何在《政府投資條例》的框架下推行PPP，都是亟需解決的問題。呼籲儘快出臺PPP條例，以明確的法律頂層設計來保障PPP行穩致遠。
二是加強頂層設計，進一步完善政策體系。建議儘快修訂PPP操作指南、物有所值評價指引和財政承受能力論證指引,出臺PPP項目績效管理指引，制定分行業分領域的實施意見。加強存量PPP項目與國有資產管理制度的銜接與合併優化。推動土地、稅收等專項配套政策落地，著力攻克PPP項目的實操難點。
三是行政協議司法解釋的出臺引起業界強烈反響。2019年12月10日，最高人民法院發佈《關於審理行政協議案件若干問題的規定》，根據該規定，PPP項目合同被認定為行政協議。多位學者就此認為如此“將顛覆PPP的創新根基”，讓“PPP市場面臨法律危機”，這個司法解釋對PPP市場最終有什麼影響還需要等待實踐檢驗。當下要做的是如何在法律性質明確、糾紛解決明晰的情況下，保障PPP繼續穩定推行和實施，保障實現PPP宗旨，保障相關各方的合法權益。
“對於PPP模式來說，關鍵在於如何有效規範利用好它。”李學春分析認為，PPP改革同樣還有很長的路要走，希望業界繼續齊心協力，推動PPP事業行穩致遠，共同譜寫更加燦爛輝煌的未來。
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