文 / 萬寶瑞（農業部原常務副部長）
1978年，黨的十一屆三中全會勝利召開，吹響了改革開放的號角。四十年來，我國先後發佈了20個“中央一號文件”，在一系列農業政策指導和推動下，農業生產、農村面貌、農民收入都發生了翻天覆地的變化，“三農”發展取得可喜成績，離不開政策保障、科技支撐、資金投入等。其中，政策保障是根本。
一、農業政策的演變與成就
黨的十一屆三中全會以來，我國農業政策的演變與成就大致可分四個階段。
第一階段：1978-1991年。
中國農村改革發端於1978年末安徽鳳陽小崗村的“大包乾”，隨後，農村家庭聯產承包制猶如星星之火，短短几年時間就擴展至全國。1982-1986年，連續發佈了5箇中央一號文件，肯定了農村創造的經驗，排除了阻礙生產力發展的思想和體制障礙，為農村改革順利發展奠定了政策基礎。其中，1982年1月1日，中國共產黨歷史上第一個關於農村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產到戶、包乾到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制，建立了以家庭聯產承包責任制為主要形式的農業生產方式，開啟了以公有制為主體的多種經濟成分並存的發展格局。家庭聯產承包責任制的普遍推行，宣告了人民公社體制的解體，農戶成為從事商品生產經營活動的主體。1985年，國家將糧棉油蔬菜等主要農副產品的統購統派制度逐步改革為以計劃為主與市場調節為輔的制度。政府對農產品大幅度提價，調動了廣大農戶的積極性，糧食產量由1978年的30476萬噸增長到1991年的43529萬噸，農民人均純收入由133.6元增長到1991年的708.6元。同時，開始將市場機制引入到農業和農村經濟發展中，鼓勵農民從事工商業等非農產業活動和發展鄉鎮企業，農業生產結構、農村經濟結構趨於多元化，鄉鎮企業也得到蓬勃發展。1988年鄉鎮企業總數已發展到1888.2萬個，總產值達到4764.3億元，職工總數達到9545.5萬人。
第二階段：1992-1998年。
1992年鄧小平同志發表南方談話，農村改革開始向社會主義市場經濟轉變。通過立法穩定了農村基本經營制度，將土地承包期繼續延長30年，保持農村土地制度的穩定。逐步取消農產品統派購制度，相繼建立了農產品收購保護價政策，擴大了農產品市場調節範圍，初步建立了農產品市場體系。外向型農業得到發展，貿工農、產加銷農業產業化經營形成共識。自1992年開始，加快了鄉鎮企業產權制度改革，鄉鎮企業迎來了第二個高速增長時期，出現了農村勞動力大規模流動的“民工潮”，鄉鎮企業就業人數由1992年1.06億增加到1996年的1.35億。儘管1997-1998年，受東南亞金融危機影響，鄉鎮企業增長速度一度出現回落。但總體來說，這一階段，我國農業綜合生產能力仍然全面提高，農產品供給實現了由短缺向供求基本平衡、豐年有餘的歷史性轉變，為我國農業和農村經濟發展步入新階段奠定了堅實的基礎。
第三個階段：1999-2012年。
這一時期是農村改革的深化期，農村改革面臨著農業和農村發展的深層次矛盾，農業政策以保護農業生產、支持農民增收、減輕農民負擔和促進農業發展為主要特徵。2000年開始實行農村稅費改革，2002年頒佈《農村土地承包法》，用法律形式“賦予農民長期而有保障的土地使用權”。同年，黨的十六大指出，中國已經進入“工業反哺農業，城市支持農村”的新階段，實行“多予少取放活”的方針。2004年，中央發佈“三農”的一號文件，實行以“取消農業稅、工業反哺農業”為主要內容的農業新政，將“三農”工作作為全黨工作的重中之重。2005年，提出建設社會主義新農村，農業政策面向促進農村全面發展，2006年在全國範圍內全面取消農業稅。自2000-2006年，通過減免農業稅，農民人均減負1250元。同時，農村合作醫療制度從2003年起先在全國部分縣(市)試點，然後逐步推行，到2010年基本覆蓋全國農村居民。新型農村社會養老保險自2009年建立，並逐步覆蓋全國農村。黨的十七大提出“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”的總體思路，十七屆三中全會出臺了《中共中央關於推進農村改革發展的若干重大問題的決定》，提出穩定土地承包關係，鼓勵土地合法流轉。通過上述改革，農業產業結構得到進一步優化，農村社會保持穩定，農民收入比第一階段翻了兩番，農產品供給充足，為全面建成小康社會奠定了基礎。
第四個階段：黨的十八大以來至今。
黨的十八大以來，面對錯綜複雜的國內外發展環境，黨中央、國務院始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，出臺了包括農村經濟、文化、治理、民生、生態等“三農”發展的系列政策措施。先後調整了農業補貼政策，轉變了農業投入機制與方式，構建了新形勢下的國家糧食安全戰略，建立了以市場為導向的農產品價格形成機制，探索了農村產權制度改革，實行農村承包地“三權分置”，提高了扶貧精準性、有效性、持續性。在這一系列的改革推動下，諸多“三農”問題得到有效破解，開創了農業生產連年豐收、農民生活顯著改善、農村社會和諧穩定的新局面，為全面推進農業農村現代化和新農村建設奠定了基礎。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，鄉村振興的總要求包括20個字5個方面，對統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，都作出了全面部署。2018年中央一號文件按照黨的十九大提出的戰略部署，按照“遠粗近細”的原則，對實施鄉村振興戰略的三個階段目標任務作了重要佈局。到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現;到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。
實踐表明，我國農業政策四十年的演變過程，就是我國“三農”理論不斷髮展和創新的過程，農業政策是引領我國農業農村和經濟社會發展的根本保障。
二、農業政策主要特點
改革開放以來，中央先後發佈20個“一號文件”，為“三農”全面發展立下汗馬功勞。“三農”政策既有政策的共性，又有農業的特殊性，主要有以下特點：
(一)具有公共導向性。農業政策是根據黨中央大政方針和農業實際情況制定的。農業政策支持什麼、限制什麼、禁止什麼都很明確。由於農業是具有公共品性質的特殊行業，現代農業不僅能夠提供農產品，還能提供清新空氣、廣闊田野、農莊山村、特殊景觀等生態環境產品。農業政策具有顯著的公共導向性，政府制定農業政策不僅要針對農業產業部門，更應從農業多功能性出發，健全農業服務組織，為農民提供生產、技術、銷售服務以及建設現代農業制度等。不僅要發揮市場在農業資源配置中的決定作用，還要發揮政策的導向作用。
(二)具有歷史時效性。農業不同發展階段，其任務是不同的，當條件和環境變化時，原有的農業政策就需要適時調整和完善。例如，自2004年以來，政府採取了一系列措施鼓勵糧食增產，極大地調動了農民種糧積極性，但是隨著糧食產量增長，帶來了庫存持續攀升，玉米臨時儲備量一度接近3億噸。2016年，政府實行了玉米收儲制度的改革，取消了玉米臨時收儲政策，實行“市場定價、價補分離”政策，重新激活了市場。鄧小平同志曾提出“兩個飛躍”：第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是一個很大的前進，也是很長的過程。傳統分散的小農經營，要適應第二個飛躍階段的要求，探索農業社會化服務，發展適度規模經營勢在必行。目前全國承包地流轉比例已超過1/3，特別是東南沿海等地區，正按照小平同志所闡述的路子大力推進適度規模經營。
(三)具有區域差異性。我國區域遼闊，各地情況千差萬別，中央不可能制定一個適合眾多地區的農業政策。因此，應根據中央政策精神，結合本地實際，鼓勵制定相應的地方政策。例如，東南沿海發達地區家庭經營實力很強，制定政策時，應重點扶持和培育以家庭農場為主要形式的新型農業經營主體。中西部地區土地破碎化比較嚴重，家庭經營實力不強，適合農業共營制等合作經濟，制定政策時應重點扶持社會化服務組織和合作社發展。東北地區，人均土地面積較大，適合搞規模經營，制定政策時應重點扶持種糧大戶、土地股份合作社等經營主體。同時，在調整農業產業結構和制定產業發展政策時，也應充分考慮地方農業的特點。
(四)具有長期穩定性。有的農業政策核心內容是長期穩定的，只是根據實際情況不斷完善和發展，使核心內容釋放更大潛力。如“家庭聯產承包責任制”，經過多次改革，都是圍繞“家庭承包”這個核心，根據不同時期的實際情況制定不同政策。如1982年的中央一號文件中提出“聯產到勞、包產到戶”，1984年的中央一號文件提出“鼓勵農村土地向種田能手集中”，意味著允許經營權與承包權分離的探索。習近平總書記提出“對農村土地實行‘三權分置’並行的制度”。對於農民的土地承包經營權問題，先是在1984年制定的承包期15年不變，後來在第一輪承包期滿後，延長30年。在2008年的十七屆三中全會提出“農村土地承包關係要保持穩定並長久不變”，在最近黨的十九大提出“再延長30年”。這些政策表明，有的農業政策具有長期性和可持續性。
(五)具有靈活協調性。農業政策的出發點和落腳點都是為絕大多數農民利益服務的，為農業發展和農村振興服務的。因此制定農業政策，既要遵循黨對“三農”發展的大政方針，又要考慮廣大農民的利益，不能以犧牲多數人利益換取少數人的發展。隨著農民階層分化，不同階層的農民訴求是多樣的，農民與城鎮居民之間訴求是不同的，農業與其他產業發展要求也不一致，這些複雜交織的訴求，對政府社會治理提出了更高要求。因此，出臺政策必須靈活協調各利益相關方，尋求社會最大公約數。比如2017年出臺了《關於加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》，在環保壓力下，我國生豬養殖市場集中度迅速提高，糞汙得到有效處理，儘管畜禽糞汙處理改善了農村髒亂散差等現象，但出現了消費者反映豬肉漲價過快，養豬戶反映收入減少，對民生和農民增收造成負面影響等，綠色發展與農民生計出現矛盾。從社會發展全局看，推動畜禽養殖廢棄物資源化利用勢在必行，但是，對於出現的負面影響，也需要出臺配套措施予以解決。
三、農業政策主要功能
農業政策是支撐農業健康、可持續發展的具體措施。對於我國而言，農業政策主要具有以下作用：
(一)農業政策是落實農業發展戰略目標的壓艙石。“三農”發展戰略目標是黨中央為了實現絕大多數人民的利益與意志，以權威形式表明了在一定的歷史時期內，應達到的奮鬥目標。而農業政策是完成這一戰略目標的重要戰術，通過一系列農業政策，明確實現這一戰略目標所需要遵循的原則、重點以及採取的步驟 。
(二)農業政策是農業資源配置的調節器。我國地域廣闊，農業自然資源、農村社會資源差異很大，各地經濟、社會發展很不平衡。推進農業農村發展首要任務是根據各地實際情況制定相應的農業規劃和農業開發規劃，有的地區和產業適宜優先發展、有的適度發展、有的限制發展，實現這些不同發展重點，都是通過農業政策指導，進行合理配置農業資源和合理投入資金來實現，把更多的資源投入到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，發揮農業政策配置資源的調節器作用。
(三)農業政策是推動農村經濟社會發展的催化劑。實踐證明，農村經濟社會快速發展，離不開農業政策的推動和引領。我國糧食生產實現“十二連增”、農民收入實現“十二連快”，以及農村的醫療、養老、產權制度、新農村建設等取得顯著成績，都是各類宏觀政策、微觀政策、產業政策和社會政策的積極助推的結果。推動農村“雙創”，發展新產業新業態，培育農村新動能，都離不開政策的扶持與引導。
(四)農業政策是調動農業經營主體積極性的指揮棒。由於農業具有公共品特性，一些農業生產在市場競爭的條件下難以發展，需要政策支持。調動財政資金，使農業政策具有調整農業資源配置、撬動社會資本投入、引導社會預期和共識等作用。在政策紅利吸引下，農業經營主體和社會各經濟主體基於利益驅動，開展一系列經濟活動。
(五)農業政策是推動“三農”遞進發展的方向盤。“三農”發展處於不同階段，其發展目標不一樣，制定的農業政策也不一樣。改革開放初期，主要目標是要吃得飽、保住“米袋子”，採取了家庭聯產承包責任制和農副產品的統購統派制度政策。第二個階段，主要目標是讓農民“錢袋子”鼓起來，採取了鼓勵鄉鎮企業發展和減輕農民負擔等政策。第三個階段，重點是開展新農村建設，出臺了統籌城鄉發展、加快改善人居環境、提高農民素質等政策。第四個階段，在新時代背景下，“三農”發展主要目標更具有綜合性，為了實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，實施了鄉村振興戰略，出臺促進農業農村現代化系列政策。因此，農業政策是指導農業遞進發展的方向盤。
四、制定農業政策要處理好幾個關係
“三農”政策是指導我國農業生產和農村經濟社會發展的行動準則，是我黨長期領導農業實踐的主要抓手，是保證我國農業沿著社會主義現代化方向發展的根本保障。縱觀我國近40年的農業發展歷程，對於“三農”政策的制定和貫徹，有以下幾點體會：
(一)要處理好農業政策與發展環境的關係。農業政策產生於環境變化，也消失於環境變化，關鍵要掌握農業政策消失的臨界點，要處理好臨界點變化使農民利益少受或不受損失。比如，多年來，為了保護農民利益，對農產品收購採取最低保護價政策，對農業生產採取一系列補貼政策，調動了農民生產積極性，但實行這些政策，由於長期積累下來，卻使農業生產成本不斷提高。由於國內外經濟一體化，消除了農產品貿易壁壘，特別是我國加入WTO配額門檻很低，國內農業生產高成本就為國外低價優質農產品進入國內創造條件，形成農產品價格倒掛，造成“洋貨入市、國貨入庫”。為應對國內外發展環境的變化，必須改革農產品價格形成制度，實行“價補分離”。不管怎樣制定和完善農業政策，都要遵循既要按照市場規律辦事，又要兼顧農民的利益。隨著我國進入社會主義新時代，推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今後一個時期我國農業政策制定和完善的主要方向。
(二)處理好農業政策與市場主導的關係。近30年來，我國農村改革帶來了農業快速發展和農民收入大幅度提高，其中市場主導和政策引導都起了重要作用。需要注意的是，政府在制定“三農”政策時，應當建立在充分調研和試點基礎上，政策要符合以價格機制為基礎的市場經濟規律。當前正在深化供給側結構性改革，關鍵要處理好政府和市場的關係，實質上要處理好政策與市場關係。制定農業政策既要充分利用好“兩個市場、兩種資源”，又要遵循經濟發展規律，做到“有所為、有所不為”。
(三)處理好農業政策與地方實際的關係。中央制定的“三農”政策，是根據全國各地實際情況的共性、普遍性和代表性制定的，具有宏觀指導和統一共性的特點。但由於我國地域廣闊，經濟社會文化歷史差異較大，中央政策不可能原原本本地符合各地的實際情況。因此，在制定和落實中央“三農”政策時，一定要因地制宜，分類指導，不搞一刀切，各地應把中央文件精神和當地實際結合起來，制定可操作的落實政策細則。
(四)處理好農業政策穩定性與週期性的關係。多數農業政策都具有長期穩定性，但一些支農惠農政策是為解決特定問題而制定的，在執行中系統性不強。如農業部實施的“能繁母豬”補貼項目，由於缺乏統計手段，“能繁母豬”的界定與數量核實比較困難，特別是政策公佈到實施時間較長，而生豬市場波動頻繁，多數在“豬週期”低谷時出臺政策，但落實到農戶時，生豬市場已經走出低谷。這種“順週期”制定政策模式，往往導致市場價格更為劇烈的波動。我國惠農政策種類較多，有的政策具有連續性、有的具有周期性。應對各項政策實施的效果進行績效管理評價，對不合時宜的政策要及時調整。
(五)處理好農業政策對多數人與少數人的利益關係。公共政策是對社會利益進行的公平權威分配，而公平是“三農”政策的核心價值取向，不能為了滿足大多數人利益需求而犧牲少數人的利益，也不能為了滿足少數人利益而損害多數人權益，更要防止平均數據掩蓋大多數的現象。出臺政策應當尋求社會最大公約數，使群體利益最大化，只有這樣，才能調動大多數人的積極性。同時，還要通過政策協調，使少數人群的權益不受損害。
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