03.14 “三層+雙峰”是未來中國金融監管框架的方向

尹振濤

中國社科院金融所法與金融室副主任

中國社科院金融法律與金融監管研究基地秘書長

根據最新發布的國務院機構改革方案議案顯示，就金融監管框架而言，計劃撤銷目前的中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會，將兩家合併成一家，即中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。同時，方案還顯示，將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。從目前公佈的信息看，可以說，我們正朝著目前全球最流行的“雙峰”監管模式更近了一步，同時，也基本確立了“三層”的監管體系。

事實上，我們中國社科院金融所研究團隊早在2016年，便在國內首次提出了一種新的監管框架改革思路——“三層+雙峰”（詳見胡濱、尹振濤、鄭聯盛：《中國金融監管報告（2016）》，社會科學文獻出版社，

我們提出，針對金融監管框架的調整，理論界和學術界有多種不同的觀點和方案，而這些方案並不是捨我其誰的關係，而應該進行一定的綜合。考慮到金融監管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發展情況，我們認為“三層+雙峰”是未來中國金融監管框架的方向。“三層”是指頂層為國家金融穩定委員會，中間層為具體的金融監管機構，底層為相應的地方監管部門；“雙峰”則是指在中間層內部，將具體的監管職能分為審慎監管機構和行為監管機構。

我們提出，鑑於當前我國經濟金融形勢及所處發展階段的特點，採取更加保守和循序漸進的方式推進監管框架的調整，不宜動作過大，改革的次序實施三步走方案。第一步，依託現有的金融監管協調部際聯席會議制度建立“國家金融穩定委員會”，明確其為統籌我國金融監管工作的最高權力部門，且為有常駐辦工地點和人員的實體部門，並逐步建立一套系統的工作機制和體系。第二步，授權“國家金融穩定委員會”統籌中國金融監管組織框架調整。在堅持分業監管體制的前提下，對監管機構之間的監管真空進行彌補，監管重疊進行理順，並適當合併或取消部分重疊部門。對部分重要的混業業務或產品採取聯合監管或監管事業部的方式，成立跨部門的監管窗口。第三步，進一步理順宏觀審慎和微觀審慎之間的邊界，由央行負責貨幣政策、宏觀審慎管理、系統重要性機構及統計和金融基礎設施建設，以“三會”為班底組建一個或兩個新的監管部門，負責微觀審慎監管和行為監管工作，並逐步明確地方政府部門的責任，最終實現“三層+雙峰”的監管框架。

這一在當時看來十分大膽的設想，目前回過頭來看，事實上與近年來中國金融監管框架體系調整的路徑不謀而合。第一，2017年7月全國金融工作會議上，國務院金融穩定發展委員會的批准設立，構築了“三層”中的“頂層”，其辦公室及職能的逐步落實和有效推進，完成了改革的第一步。第二，近期有關“大資管”等一些了金融監管部門協調政策的出臺，顯示出“金穩會”的政策協調力度。通過逐步梳理各監管機構之間的衝突、重疊和真空地帶。為進一步調整和理順“三層”中的“中間層”做好基礎。第三，各地金融辦公室紛紛掛牌金融監管局，在進一步加強監管統籌、杜絕監管真空的基礎上，補齊了“三層”中的“底層”。第四，在最新的國務院機構改革方案中，將銀監會與保監會合並，並將部分宏觀審慎職能提交央行負責，進一步理順宏觀審慎和微觀審慎之間的邊界，朝著“雙峰”模式更進一步。

新的中國金融監管框架及其職能

從目前改革方案看，今後我國的金融監管框架表現為“一委一行兩會一局”，即國務院金融穩定發展委員會（一委）、中國人民銀行（一行）、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會（兩會）和各地金融監管局。在此框架下，國務院金融穩定發展委員會將統籌金融監管框架改革，協調各監管機構之間的職能分工與具體的監管工作。央行除承擔貨幣政策職能外，更多的擔負起宏觀審慎管理、系統重要性機構、金融基礎設施建設、基礎法律法規體系及全口徑統計分析和預警等工作。新成立的銀保會和原有的證監會則更加突出微觀審慎監管和行為監管職能。各地金融監管局則在金穩會和各監管機構的統一指導下，維護地區內金融穩定。

央行“雙支柱”調控框架進一步完善

十九大報告提出要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”，突出了宏觀審慎政策的重要性。事實上，從全球金融監管體系改革趨勢看，宏觀審慎管理職能更多的被賦予央行。其中，在美聯儲和英格蘭銀行職能調整方案中尤為突出。新的改革方案提出將銀監會和保監會現有的審慎監管基本制度的職責劃入央行，使得央行集貨幣政策職能和宏觀審慎職能為一身，其“雙支柱”調控框架也會通過本輪改革逐漸清晰。下一步，央行將繼續健全“雙支柱”調控體系，繼續完善貨幣政策框架，強化價格型調控和傳導，發揮金融價格槓桿在優化資源配置中的決定性作用；繼續完善宏觀審慎政策框架，將更多金融活動、金融市場、金融機構和金融基礎設施納入宏觀審慎政策的覆蓋範圍；完善貨幣政策和宏觀審慎政策治理架構，推進金融治理體系和治理能力的現代化。

銀保會和證監會履行行為監管職能

行為監管指的是監管部門通過制定公平的市場規則，對金融機構的經營活動及交易行為實施監督管理，包括禁止誤導銷售及欺詐行為、充分信息披露、個人金融信息保護、實現合同及交易公平、打擊操縱市場及內幕交易、規範業務流程等。行為監管致力於降低金融市場交易中的信息不對稱，推動金融消費者保護及市場有序競爭目標的實現。與銀監會和保監會相比，當前的證監會的行為監管職能已經非常清晰，而銀監會和保監會的促進行業發展和監管職能之間的衝突則相對更加突出。所以，之前存在對“監管姓監”問題的深刻討論和反思。這也是先將銀監會和保監會合並的理由之一。同時，由於大多數銀行業務和保險業務都屬於間接融資，在金融混業發展的趨勢下，其相互之間的融合和交叉十分突出，由於兩者從屬不同的監管機構，已經造成了一些監管真空和灰色地帶的出現。將銀監會與保監會合並，也是在一定程度上適應金融業發展的新需要。當然，在進一步理順宏觀審慎管理與微觀審慎監管之間的邊界，並在參考銀監會和保監會合並的經驗的基礎上，不排除在合適的條件和時機下，剝離證監會部分宏觀審慎職能，將其併入新成立的銀保會，最終實現金融監管的“雙峰”模式。

參考文獻：

胡濱、尹振濤、鄭聯盛：《中國金融監管報告（2016）》，社會科學文獻出版社，2016年6月

《中國金融監管報告（2016）》指出——金融監管框架調整不宜妄動 建議中國採取“三層”+“雙峰”模式，《中國證券報》，2016年6月24日

社科院報告：金融監管應採取“三層+雙峰”模式，《鳳凰財經》，2016年6月24日

智庫建議：金融監管調整宜建“三層+雙峰”模式，《經濟參考報》，2016年6月28日