中國經濟導報、中國發展網 記者成靜報道
（社會影響力債券）這種社會投資形式將最優的成果置於所提供服務的核心，並且證明了它們致力於為公眾打造更好的服務。這種投資開創了創新的空間，為應對我們所面臨的社會問題開發了更好的解決方案。最重要的是，這種模式對成果的創新予以回報，而納稅人只需為切實可行的服務買單。
——英國政府公民社會部部長羅布·威爾森（Rob Wilson）
今年2月，國家發展改革委、財政部、商務部等18部門聯合印發《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》，提出了推進義務教育均衡發展、健全基本養老服務體系、加快智慧廣電發展等27項行動目標。
要徹底實現基本公共服務均等化，其核心問題是資金。沒有充足的資金保障，基本公共服務均等化就無法落實。在北京大學政府管理學院教授、城市與區域管理系主任陸軍看來，我國社會公共服務融資形勢嚴峻，面臨兩個主要難題:地方財政資金匱乏以及社會組織發展不健全、社會服務市場尚未形成。
陸軍認為，我們有必要引入社會影響力債券，因為這種債券提供了一種穩定的三方合作模式，能解決私人部門的逐利性和社會組織資源匱乏的問題，為政府提供了社會服務的新思路。
“社會服務提供領域最棒的點子”
今年1月20日，英國政府公民社會部部長羅布·威爾森（Rob Wilson）表示，社會影響力債券應該在英國改進公共服務的進展中發揮關鍵的作用。這顯示了英國政府對社會影響力債券的信心。
到底什麼是社會影響力債券？英國社會金融公司聯合創辦人露易絲·薩維爾對這個被《紐約時報》稱為“社會服務提供領域最棒的點子”的債券下了一個定義：
“社會影響力債券”（Social Impact Bond），也稱作社會效益債券，是一種以社會成果為目的的新興融資工具，為解決社會問題的預防性干預措施提供資金，從而減輕應對社會突發或更嚴重問題的壓力。
儘管叫作債券，但它並不是我們傳統意義上所理解的債券。傳統的債券要擔保償還本金並按一定比例支付利息，而社會影響力債券與項目成果掛鉤，達到既定成果則支付，如未達到則無需買單，因此又被稱為“按成功支付債券”；此外，傳統債券在金融市場發達的國家和地區均可上市流通、進行場內外交易，而社會影響力債券因屬於新興的金融工具，投資風險還有待確認，目前尚未上市流通或面向公眾發行。
英國是最早推行社會影響力債券的國家。
2010年，一家名為St.Giles Trust的社會組織和英國司法部簽訂協議，為彼得伯勒監獄裡3000名刑期少於一年的犯人提供各類有助於他們迴歸社會的服務。司法部要求St.Giles Trust在6年時間內，將重複犯罪率在當時60%~70%的基礎上下降7.5%。完成這個任務所需花費高達500萬英鎊。但是，政府並不直接購買St.Giles Trust的服務，而是由“社會金融”這家公益機構，通過他們設計的社會影響力債券向17名私營部門的投資者募集資金。如果6年之內，重複犯罪率下降7.5%，那麼這些投資者不但可以從政府收回本金，而且可以從政府那裡獲得一定的投資回報。犯罪率下降得越多，投資回報率也就會越高，最高可達13%。
2017年，經過評估，社會金融公司宣佈，彼得伯勒監獄服刑人員再犯罪的概率下降了9%，超過了預定指標。因此，投資人拿到了政府返還的全部資金，並在投資期內獲得了超過3%年化收益率的投資回報。
具體來看，該社會影響力債券運行後的實際效果是：政府因為可以根據St.Giles Trust的實際服務效果來支付費用，因此降低了政府購買社會服務後效果不佳的風險；由於存在相應的投資回報率，私營部門也獲得了相應的經濟價值；社會組織St.Giles Trust則拓寬了資金來源渠道。最關鍵的是，通過三方協作，最大限度地降低了初犯重返率，解決了社會問題，創造了社會價值。
一個多方受益的模型
根據英國文化教育協會的信息，運行一個社會影響力債券涉及幾個方面：
一是結果型投資者，可以是政府、基金會或其他公共投資者，他們只需要在項目成果產生後給予資金支持即可。這對許多政府而言極富吸引力，因為能在嘗試新方法的同時不必面對花費了大筆財政支出卻成效不佳的尷尬境地。他們可以在前期定義項目成果，使財政支出更加有效，將風險轉移給私人投資者。
二是投資人，他們在項目之初提供資金，同時承擔風險。能否獲得回報和能取得多少回報都取決於社會問題的解決成效。如項目未達到成果，則投入的錢就無法回收；若取得預期成果，則結果型投資者將報酬支付給投資人；在預定的上限內，結果越好，回報越高。這種激勵措施確保了社會影響與財務回報的匹配。當社會回報較高時，經濟回報自然會較高，甚至拿到更多盈餘。
露易絲·薩維爾認為，事實上，幾乎所有未成熟的項目都是由願意承擔風險的投資人來注資的。大部分投資人的初衷還是希望通過自己的錢產生社會影響，即投資社會變革。比起捐給投資機構，大家更樂於在產生社會影響的同時獲得經濟回報。
三是服務提供者，可以是社會企業、非政府組織、公共或私營部門等，具有創新而高效的服務項目或干預措施幫助解決社會問題。他們通過社會影響力債券獲得提供服務的營運資本。
四是客戶，也就是受益者。與其他融資形式相比，社會影響力債券更適用於最低收入人群。他們由於沒有支付能力，連一些社會企業都無法觸及或無能為力，或者這一人群潛在行為造成的社會問題後果很嚴重，帶來的財政支出或代價很大，政府不得不自己提供服務或買單找服務提供商來解決，但情況依然堪憂。這時，社會影響力債券就提供了一種具有成本效益優勢的解決辦法。
五是第三方審核機構。他們的工作是加強以上各相關方的透明度。
承包人或中介機構作為社會影響力債券模型的中心連接各方，說服政府、召集投資人、管理服務提供方，社會金融公司就常扮演這一重要角色。
因其為成果支付的特性，社會影響力債券模型的最大益處是多方的多贏投資：服務提供方（社會組織等）可以獲得初始營運資本啟動服務；結果型投資者（政府等）在成功後支付轉移投資風險；投資人可以在獲得社會影響的同時獲得經濟回報；第三方審核加強了各方的透明度；而最終，各方的共同努力都是為了社會影響力債券的參與者能切實受益，改善社會服務，解決社會問題。
“社會影響力債券創新、嚴密、靈活、合作的模式，使得這裡的每個人都是贏家！”露易絲·薩維爾說。
北京師範大學社會發展與公共政策學院社會企業與社會創新實驗室主任陸奇斌認為，社會效益債券有三大優點：第一是將政府、社會、市場三大部門同時納入到了社會價值生態體系。第二是根據效果支付，實現風險分攤。第三是增加效率，鼓勵創新。
陸奇斌認為，政府、社會、市場三大部門產生協同效應的前提是，各自的動力機制應該在目標上統一。為此，政府需要轉變職能，防止脫離政府本位，避免出現錯位、越位；社會組織本身就是以解決社會問題為己任，但是由於始終面臨資金短缺的問題，很難保證持續發展；私營部門由於存在追逐利潤的天性，往往被排除在社會服務領域之外。因此，私營部門進入社會服務領域，必須出現投資回報載體。社會影響力債券恰好將三者的需求統一到社會價值創造的鏈條上，為各取所需提供了可能。
而且，在社會影響力債券的設計中，政府未直接購買社會組織服務，而是由私營部門先行購買社會服務中介機構發行的債券。如果通過社會服務影響評估，社會服務組織的服務確實產生了預期效果，政府才根據事先約定的投資回報率支付費用給該私營部門。私營部門在決定是否購買社會影響力債券之前，也將對該債券的投資回報可能性進行投資評估。只有符合投資要求的債券才會進入到私營部門的投資組合。而社會組織是否能夠順利拿到運行費用，完全取決於私營部門對社會服務組織服務能力的判斷。這種根據社會服務效果投資的方式，不但調動了私營部門的積極性，也將政府購買服務的風險順利地分攤到了私營部門和社會組織。
另外，社會影響力債券這種政府購買社會服務方式也是一種建立在“市場”基礎上的公共行政行為，提高了政府部門的工作效率和創新動力。按結果付費就要求社會組織不斷提高社會服務的效率，不斷創新社會服務內容。此外，債券作為金融工具的一種形式，也為私營部門憑藉更多的商業手段進入社會服務領域提供了創新機會。
社會影響力債券在中國需求旺盛但路程猶遠
社會影響力債券涉及的社會安全、教育、扶貧及醫療等領域，均是我國迫切需要發展的重點領域。總體上，中國有發展社會影響力債券的迫切需要。
那麼，這種融資方式在我國是否可行呢？
目前普遍認可的我國首單社會效益債券是2016年12月發行的山東省沂南縣扶貧社會效益債券。該單債券募集資金5億元，主要投向沂南縣扶貧特色產業項目、扶貧就業點、扶貧光伏電站、扶貧公共服務和基礎設施配套等“六個一”扶貧工程。
根據募集說明書，沂南縣城鄉建設發展有限公司作為債券發行方和項目管理方，青島銀行和中國農業銀行為主承銷商，沂南縣“六個一”扶貧工程具體實施部門作為服務提供方，中國農業發展銀行、青島銀行、齊魯銀行、臨商銀行、青島農商行這5家機構作為定向投資人，中國扶貧協會作為債券募集資金扶貧效果評估方。在收益結構上，採用“本金保證、收益浮動”的方式，根據募集資金扶貧效果第三方評估結果實行階梯定價，浮動區間在3.25%~3.95%之間。
新世紀評級公司研發部的陳文沛告訴中國經濟導報記者，國內的首單社會效益債券是參照國外的社會影響力債券發行的，募集資金投向同樣是社會問題，同樣採取非公開發行，整體交易結構也基本類似。但在參與主體和收益結構等細節方面，本單債券均根據具體情況有所“中國化”。
具體而言，在投資者方面，國外通常由非盈利機構和慈善基金會擔任投資者，而國內的這筆債券由政策性銀行和商業銀行作為投資者；在服務提供者方面，國外通常由民間組織或企業擔任服務提供者的角色，而山東臨沂案例由沂南縣“六個一”扶貧工程具體實施部門這一政府部門作為服務提供者。
在收益結構方面，國外的社會影響力債券對本金不作保證，而國內採用“本金保證、收益浮動”的方式，投資者的風險相對減少。
然而，即便為數不多的社會影響力債券，還是出了問題。
根據《每日經濟新聞》報道，2018年11月9日，沂南縣因以政府購買服務名義變相舉債遭到財政部通報批評。根據通報，2016年，沂南縣人民政府授權財政局以政府購買服務方式運作沂南縣扶貧社會效益債券項目。該縣人民政府與沂南縣城鄉建設發展有限公司簽訂了《沂南縣扶貧社會效益債券相關項目政府購買服務合同》，採購資金包括項目投資成本、債券融資費用及建設回報，總金額7億元，約定了10年購買服務資金支付情況，撥付方式為財政資金撥付。
很明顯，地方政府的不規範操作，是社會影響力債券在中國發展很可能遇到的一個問題。
那麼，社會影響力債券在中國的發展前景到底如何呢？雖然一些學者也在城市發展、扶貧、養老等方面開展了很多設想，但是，大部分僅僅停留在設想階段。
陳文沛認為，社會影響力債券剛剛起步，尚存在以下幾種問題：
一是缺乏經驗。社會影響力債券的發行結構相對複雜，參與方眾多，目前國內缺乏具有豐富經驗的人才和案例，起步難度較大，需要循序漸進，加強對國外相關案例的分析和學習。
二是驗證週期長、難度大。社會影響力債券解決的都是較為複雜的社會問題，相對週期較長，因此，社會影響力債券的發行期限也較長。這將降低社會影響力債券參與者的參與興趣，特別是對投資者而言。同時，社會影響力債券的成果檢驗較為複雜。由於社會影響力債券與項目的成果掛鉤，因此設定有效的檢驗方式也十分關鍵。
三是缺乏服務提供者。目前國內相關服務提供者較為缺乏，發行人和中介機構難以找到合適的服務提供者解決相關問題，這給社會影響力債券的發行帶來較大的不便。
但是，對於社會影響力債券未來的發展趨勢，陳文沛表示：“隨著經驗的積累和相關人才、參與方的成長，未來社會影響力債券在國內將能夠得到良好的應用，在公共服務的發展中發揮關鍵作用。”
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