【作者簡介】李瑤，美國佛羅里達大學助理教授，長期關注垃圾處理，研究垃圾議題中的國家和社會關係。
美國是世界上人均製造垃圾最多的國家之一。2017年美國城市固體廢物總量（生活垃圾）約為 2.68 億噸，平均每個美國人每天丟掉 4.51 磅（2.05 公斤）垃圾（圖 1）。這些垃圾中佔比最大的是紙張（25%），其次是食物（15.2%），再次是塑料（13.2%）（見圖2）。
圖1. 城市固體廢物產生量, 1960 - 2017 年（來源：美國環保署（2019年）；
藍線代表城市固體廢物一年總量（單位：百萬噸），橙線顯示人均每天產生的固廢物量（單位：磅））。
圖2. 2017年城市固體廢物構成 （2.678 億噸），來源：美國環保署（2019年）
1980年以前，只有少於 10% 的垃圾做回收或堆肥處理，2000年後回收和堆肥率逐漸超過 30%，2017年這個數字達到 35.2%，但仍低於歐盟同期的 46.3%。現如今，美國垃圾處理的主要方式是填埋，佔比為 52.1% （圖3），除去回收再利用的垃圾，剩餘 12.7% 的垃圾被焚燒，焚燒的比率不到回收（25.1%）的一半，低於日本和歐盟的焚燒率。美國垃圾焚燒只佔垃圾處理的一小部分，原因是多方面的，包括國土面積大（空間限制沒有歐洲和日本大），建造填埋場的成本遠低於建設焚燒設施的費用（後者的投入至少要1億美元），還有民眾的廣泛和持久反對，等等。
圖3. 美國城市固體廢物管理（2017 年），來源：美國環保署（2019年）
美國的垃圾焚燒：過山車式的發展
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美國首家垃圾焚燒廠建於1885年，位於紐約的總督島（Governor’s Island）。十九世紀末二十世紀初，隨著城市化的發展和垃圾量的增長，處理城市垃圾成為日益緊迫的問題。在此背景下，垃圾焚燒廠數量迅速增長，到1914年已達到 300 座左右，在1960年到達了頂點——大約600 座，此後開始下降。雖然數量增長很快，但在1960年代中期，焚燒處理固體廢物的比重也只佔 10% 左右。那時，過時老化的焚燒設施一方面招致人們越來越多的對其造成空氣汙染問題的擔心，另一方面面臨著衛生填埋場的市場競爭。結果，迅速增長的垃圾和對廢物監管不善導致美國固體廢物管理局將 75% 在運營中的焚燒廠列為環保不力單位。
1965 - 1970年間，聯邦政府接連通過了三項引人注目的法案以期改善對固體廢物的管理。具體來講，美國首個關於固體廢物的聯邦法案——《固體廢物處理法》（Solid Waste Disposal Act）——於1965年開始實施；緊接著，《空氣質量法》（Air Quality Act）和《資源回收法》（Resource Recovery Act）分別於1967年和1970年頒佈。1965年的法令鼓勵發展衛生填埋場，1967年的法律要求焚燒設施要裝備清洗器以去除汙染物，而1970年的法案鼓勵物資恢復和回收，垃圾焚燒被包括進資源恢復的框架內。
1970年代，垃圾焚燒業出現新的轉機，1973–1974年的能源危機使新一代焚燒設施——焚燒發電爐——變得更有吸引力，經濟上也變得更為划算。油價的飛漲帶動電價翻倍增長，聯邦政府要求地方公用事業購買垃圾焚燒產生的電能。1976年的資源保護和回收法（Resource Conservation and Recovery Act）聚焦危險廢物和關閉不衛生的填埋場，為垃圾焚燒和回收的發展都創造了機會。大量的不衛生填埋場的關閉使填埋的費用在1982 - 1988年間增長了兩倍多，垃圾焚燒發電瞬時間變得愈發有吸引力。短短 5 年間，已運營、在建或計劃中的垃圾焚燒發電廠從1980年的 60 座猛漲到 200 座。
但是焚燒發電行業的繁榮只是曇花一現。從1990年起，大量的老舊焚燒廠被關閉，1990年全國運轉中的 186 座固體廢物焚燒廠到2002年只有 112 座還在運行， 到2019年只剩 72 座，且主要分佈在東北部和佛羅里達州，那裡人口相對密集，填埋空間相對有限，再加上有的州提供經濟優惠措施。
總體來講，美國焚燒發電行業的式微與很多因素相關，諸如設施老化、高額的運營和維修費用 （安裝新的汙染控制設施花費在幾千萬甚至一億以上美元）、對焚燒廠的稅收優惠措施在1990到2004年間被取消、公眾日益關注於減少廢物、以及民眾的抗爭等。特別是，
焚燒發電缺乏經濟可行性是導致其衰落的一個重要因素。雖然1970年的能源危機促使政府鼓勵採用焚燒發電，但很少有焚燒廠能產生足夠的電能來盈利，而且更嚴格的排放控制導致成本提升，使其經濟狀況進一步惡化。再有，大型低成本的衛生填埋場使焚燒發電設施在對其燃料——“垃圾”——的競爭中處於劣勢。焚燒廠的困境也與垃圾回收的成功相關，零廢棄運動鼓勵了回收，環保署的監管強化了回收。美國人均每天城市固體廢物產生量在2000年達到峰值的 4.65 磅（2.1公斤）後，就保持相對穩定。在回收、堆肥和焚燒後，送入填埋廠的人均垃圾量也基本穩定——每天 2.5 磅（1.14 公斤）。值得注意的是，在美國，焚燒並不被視為廢物最小化。環保署的優先順序是最首要的是從源頭上減量，其次是對環境無害的垃圾回收，而垃圾焚燒並不在此列。美國的反焚運動是環境公平運動的一部分
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毫無疑問，全國範圍內興起的反對垃圾焚燒的抗爭是加速焚燒業萎縮的一個重要原因。
反焚運動被認為是美國曆史上最大和最有效的民間環保運動。自從1996年以來，美國只興建了一座新的焚燒廠——位於佛羅里達洲的西棕櫚灘（2015年）。據估計，在70年代到1996年間，有300 個計劃興建的焚燒項目被挫敗，從1996年以來，另有 150 個被提議的設施在當地受挫。美國反焚運動的興起和發展得益於焚燒發電技術本身的缺陷、技術專家對其缺陷的研究和揭露、環保組織的助力等因素。例如，以巴瑞·康莫奈（Barry Commoner）和保羅·科耐特（Paul Connett）教授為代表的科學家們的研究揭露了焚燒危害問題（例如產生汙染物二英、汞等）， 從技術層面對垃圾焚燒提出有力挑戰，而環保組織諸如 Citizens Clearinghouse for Hazardous Waste（後改名為Center for Health, Environment & Justice（健康環境正義中心） 等積極宣傳普及這些科學成果，為一個個挑戰焚燒項目的社區團體提供信息、資源、精神支持以及經驗交流。而焚燒面臨的技術和環保方面的問題，進一步佐證了反焚運動的正當性。如今，垃圾焚燒已成為一些社區最大的汙染物排放源，這些汙染物包括汞、甲醛、氮氧化物、二氧化硫，等等。美國環保署在1990年代實施的新規要求焚燒廠更清潔的排放，但比較老的焚燒設施很難滿足今天的排放限值，存在多次超標排放的問題。譬如，巴爾的摩老舊的焚燒爐排放的氮氧化物（可導致哮喘或其他呼吸性疾病）兩倍於該州已升級或改裝的焚燒廠的排放量。在過去五年間，
底特律的焚燒廠排放超標 750 次，州和聯邦政府並不要求該廠安裝氮氧化物的汙染防控設施，附近居民中因哮喘住院治療的比率是該州平均水平的 3 倍，緊鄰該焚燒設施的居民因與哮喘相關的疾病而住院治療的比率是全市最高的。需要指出的是，美國反焚運動是環境公平運動的一個重要組成部分。研究表明，如今，美國 80% 的焚燒廠坐落於低收入群體和少數族裔聚集的社區。這樣，選址是否公平成為美國反焚運動聚焦的一個主要方面（其他關注點方面包括與技術相關的健康和安全問題以及用回收來替代焚燒）。推動焚燒項目被認為會加劇環境不公平，為當地社區帶來財政風險，並打擊採取更環保的方式處理廢物積極性。民間抗爭除了挫敗具體項目外，還促進推行更嚴格的空氣排放標準，例如推動環保署提高清潔排放的限定標準。
2013年巴爾的摩（馬里蘭州）反對焚燒發電廠的集會
（由巴爾的摩環保團體United Workers提供）
美國反焚抗爭的另一個特點是打持久戰。在馬里蘭的弗雷德裡克（Frederick）和卡羅爾（Carroll），截止到2018年，民間抗爭已經持續了 8 年之久，而在該州的蒙哥馬利市（Montgomery）縣，抗爭已經進入了第 25 個年頭。再有，底特律的垃圾焚燒廠於1986年開始運營時就遭遇反對，當時環保人士爬到它的大煙囪上、掛上和平標誌以示抗議；30 多年後民間抗爭終於取得成果，該廠最終於2019年3月關門。類似地，1989年，當加州康莫斯（Commerce） 的焚燒廠剛進入運行時，抗議者把他們的身體和大煙囪用鎖鏈連在一起。而 30 年後本地社區組織成功阻止該廠獲得州政府可再生能源補貼、導致其缺乏足夠的收入而於2018年6月停止運營。
底特律1980年代的反焚抗爭，圖源：Millard Berry
美國焚燒發電廠的年限一般為 30 年，這樣很多建造於1980年代的焚燒設施已接近或超過使用壽命，若要繼續運轉，就要進行昂貴的設備升級。在此背景下，有些焚燒廠被關，如以上提到的底特律和康莫斯的焚燒廠；有些焚燒廠則因獲得政府財政支持得以升級延長運營年限，如加州的長灘（Long Beach）焚燒廠，市政府同意向其撥款 870 萬美元以使其能夠持續運行到2024年。
雖然在美國對焚燒廠的爭議和抗爭長期存在，但是支持焚燒的力量也是如此，而且最近對焚燒的興趣開始增加。如今，聯邦政府和大多數州（31 個州）政府都將垃圾焚燒發電視為可再生能源。從2004年開始，聯邦政府給予垃圾焚燒發電廠可再生能源生產稅收優惠，很多州政府則鼓勵電力公司購買包括焚燒發電在內等被劃為可再生能源的電能。針對此，現在很多環保團體的努力方向是希望推動州政府將焚燒發電排除出可再生能源的行列，以取消對其的財政補貼，該策略的一個成功案例是前述的康莫斯焚燒廠的停業。
隨著美國近兩年來可回收物出口在亞洲等地受到重挫，本國消化處理可回收物的能力有限，短期內造成本國回收的垃圾在國內堆積如山，結果這些垃圾有的被運到填埋廠，有的被送去焚燒廠。在此背景下，發展垃圾焚燒的呼聲有所抬頭。但與此同時，美國的反焚運動有著紮實的民間基礎和組織力量，而且多年來宣傳的垃圾減量和回收的環保觀念在民眾中已經深入人心。有評論認為，現在的回收困境可能是推動垃圾源頭減量的一個契機、並加速本國垃圾回收處理技術的發展和應用。最近，在民間機構的推動下，很多地方政府和機構採取措施推動源頭減量，例如頒佈一次性塑料用品的禁令，在一定程度上幫助抑制垃圾產量的近一步上漲。
綜觀歷史和現實，垃圾焚燒行業能否在美國大規模捲土重來值得懷疑。
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