引用本文：周鵬程，邢星，殷曉建.探索新修訂《藥品管理法》下藥品生產科學監管新模式[J].中國食品藥品監管.2019.12（191）：68-74.
摘 要
新修訂《藥品管理法》已經頒佈實施，面對藥品生產監管對象多、人員少的現狀，監管部門亟需根據新藥法精神，探索科學監管新模式，實現“四個最嚴”的監管目標。本文參考新修訂《藥品管理法》，結合《核查中心2018 年度藥品GMP 跟蹤檢查報告》和國家相關法規文件，探討如何轉變監管理念、更新監管模式、加強隊伍建設、對違法違規行為依法嚴懲重罰，以守住藥品源頭安全。
關鍵詞
藥品生產監管；隊伍建設；監管理念；嚴懲重罰
黨中央、國務院對做好藥品監管工作，保障人民群眾用藥安全高度重視。生產環節是藥品的源頭，做好藥品生產監管工作，保障藥品源頭安全是監管工作的重中之重。
1藥品生產監管存在的問題
隨著社會發展，藥品生產監管工作中出現了一些新情況。
1.1隊伍建設有待進一步加強
1.1.1 監管機構的現狀
藥品監管體制改革是我國轉變政府職能、全面深化改革的重要組成部分。根據黨中央、國務院的統一部署，在構建統一市場監管機構的背景下，考慮到藥品監管的重要性、特殊性和專業性，單獨組建了國家藥監局和省級藥監局。根據《國家市場監督管理總局職能配置、內設機構和人員編制規定》，省級藥品監督管理部門負責藥品、醫療器械、化妝品生產環節的許可、檢查和處罰，地市級不承擔藥品生產監管職能。而有些省級監管力量與監管職責不相匹配，面臨監管斷層的情況。以江西省為例，全省共有藥品、醫療器械、化妝品生產企業1142 家，分佈於各個市縣，在此番機構改革前一直由市縣負責屬地管理。改革到位後，上述企業將由省藥監局直接負責監管。而江西省藥監局機構編制由改革前的90 人調整為64 人，監管力量明顯不足[1]。
1.1.2 檢查員隊伍的現狀
檢查員是加強藥品監管、保障藥品生產安全的重要支撐。但目前各級藥監部門開展藥品生產檢查時基本都面臨人少事多的情況。一方面，藥品生產檢查流程長、內容多，需要多人持續數日進行檢查。另一方面，目前未形成統一的檢查員管理機制，兼職檢查員多不能全身心投入檢查工作，不利於監管效能的提升。
針對這種情況，國家在《疫苗管理法》《藥品管理法》《關於建立職業化專業化藥品檢查員隊伍的意見》等重要法律法規文件中都提到要建立職業化專業化藥品檢查員隊伍，以保障檢查工作的順利開展。
1.2理念有待進一步更新
根據《核查中心2018 年度藥品GMP 跟蹤檢查報告》：2018 年共開展藥品GMP 跟蹤檢查187 家次，共發現缺陷2012 項。質量控制與質量保證、文件管理、無菌藥品附錄、設備、確認與驗證、物料與產品、廠房與設施、生產管理方面的缺陷項佔比81%，整體缺陷分佈情況與2017 年藥品GMP 檢查的缺陷分佈趨勢基本一致。數據表明，我國部分藥品生產企業管理水平還存在發展空間。目前國內藥品生產企業在硬件方面投入較大，但對軟件的重要性認識不夠，部分企業的內部管理模式不能與時俱進，習慣了以往“保姆式”的監管模式，未有效落實藥品安全主體責任。而原有的GMP 認證模式重事前監管，輕事中事後監管，對藥品生產風險總體把控的意識不強，註冊與生產的銜接度和關聯度把握不夠，缺乏藥品全生命週期監管的理念。新修訂《藥品管理法》指出，“藥品管理應當以人民健康為中心，堅持風險管理、全程管控、社會共治的原則”。據此，藥監部門需要轉變思路，加強事中事後監管，將風險管理和全程管控理念落實到監管實踐中，使企業逐漸擺脫“等、靠、要”的依賴心態，依法督促企業落實主體責任，切實保障藥品全生命週期質量安全。
1.3處罰措施有待進一步完善
新藥法實施前，對藥品安全違法犯罪情況的處罰方式主要是財產罰，處罰對象主要是企業，針對生產過程中企業的未經批准、資質不全、主觀故意製假售假等違法行為進行處罰，而對數據可靠性、風險管理、藥品追溯、藥物警戒等方面關注較少，對假藥劣藥的界定也相對粗線條。相比社會經濟的發展以及人民群眾對藥品安全的期待值，這些罰則具有一定的滯後性。
新修訂《藥品管理法》對藥品違法違規處罰的力度、深度、廣度、細化程度都進行了全面的規定。不僅對假藥劣藥的定義更加客觀，而且對假藥劣藥處罰以專門條款進行細化。此外，對藥品召回、不良反應、上市後評價等內容也規定了罰則。處罰對象從原先的只處罰企業到現在的“雙罰制”，處罰方式除了提升財產罰幅度之外，還增設了自由罰、資格罰、禁業令、民事賠償等一系列手段，從行政、民事到刑事處罰層次分明，表明我國對藥品安全違法行為“零容忍”的態度。因此，在監管中應落實各方責任，強化全程管控，提升違法成本，切實有效落實“最嚴厲的處罰”，讓守法者安居樂業，讓不法者付出代價。
2藥品生產監管思路的探索
在新的監管形勢下，作為監管部門，應創新思路，更新理念，轉壓力為動力，堅決守住藥品生產安全底線，全力保障群眾切身利益和社會安全穩定大局。經認真研讀新修訂《藥品管理法》《藥品生產監督管理辦法（修訂草案徵求意見稿）》，筆者提出以下監管思路，與監管工作者共同交流探討。
2.1更新理念，嚴防風險
2.1.1 更新理念，實現“智慧監管”
根據新修訂《藥品管理法》，藥品上市許可持有人依法對藥品研製、生產、經營、使用全過程中藥品的安全性、有效性和質量可控性負責。以法律形式明確了藥品安全主體責任，監管部門應當學會適時放手，從宏觀上把控藥品安全，做好規範、引導、信息公開工作。督促企業落實年度報告制度、藥物警戒制度、品種檔案制度；儘快出臺細則，統一制定年度報告、藥物警戒、品種檔案等制度的標準和規範，讓企業制定制度時有法可依；加強監管信息化建設，充分運用物聯網、大數據、區塊鏈等技術手段，推進“藥品監管應用平臺”建設，在安全可控的基礎上，共享藥品研發、生產、經營、上市後評價等各環節藥品監管信息，將企業的生產處方工藝、主要生產設備等信息以電子形式進行固化，構建檢查工作數據庫。檢查員帶著信息去現場檢查，可利用移動終端和過程記錄設備隨時查閱、對照相關信息。實現全週期監管和“智慧監管”。
2.1.2 嚴防風險，建立藥企“吹哨人制度”
藥品行業關係重大，技術含量也相對較高，藥監部門不可能實時監控企業生產的每一個環節，相比之下，內部員工更能及時掌握真實情況。歐美國家大多立法建立“吹哨人制度”，即靠內部員工在第一時間、第一地點察覺問題，吹響哨聲，制止問題。《國務院關於加強和規範事中事後監管的指導意見》明確提出建立“吹哨人”、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護[2]。這是國務院層面首次對建立“吹哨人”制度作出部署。新修訂《藥品管理法》也有明確規定，對查證屬實的舉報，按照有關規定給予舉報人獎勵。應當對舉報人的信息保密，保護舉報人的合法權益。
對內部舉報者進行一定的經濟激勵，既能及早發現問題，排除風險，降低監管成本，又能體現出政府嚴抓藥品安全的決心，不失為一種有效的監管手段。建議在藥品領域探索建立我國“吹哨人制度”，發動行業內部力量進行自我監管，倒逼企業履行主體責任。
制度的建立必須基於三點：一是強化對“吹哨人”的保護。內部員工舉報企業不法行為，風險極大，無論真相如何，對舉報者信息必須嚴格保密，以保護其人身、財產權益不受損失。允許匿名舉報，領取獎勵時可以不表明身份，以舉報時設置的密碼來領取獎勵[3]。二是言出必行。若查明舉報屬實，必須嚴懲不貸，對內部舉報者要兌現承諾，予以獎勵。三是實事求是。不因信息來源於內部而帶入主觀因素，務求不枉不縱，查明真相，適時做好信息公示工作，接受社會監督。
2.2穩定隊伍，與時俱進
新修訂《藥品管理法》明確指出：“設區的市級、縣級人民政府承擔藥品監督管理職責的部門（以下稱藥品監督管理部門）負責本行政區域內的藥品監督管理工作。”“縣級以上地方人民政府對本行政區域內的藥品監督管理工作負責。”根據屬地管理的要求，在省級以下設立藥品監管派出機構，是應對新形勢下藥品監管的特殊性的重要舉措，充分體現了地方政府對藥品監管工作的重視。為此，應因地制宜，完善省級藥品區域監管派出機構的設置，留住優秀人才，培養新生力量，保障藥品生產監管人數、能力與監管實際相匹配。加強基層人才培養力度，整合全省監管力量，靈活運用學習培訓、崗位交流等制度，探索跨地域、跨區劃、跨級別互查制度，增加人才交流，提升監管能力。
目前，全國各地檢查員隊伍的組建方式不盡相同。山東、江西等省份正在探索建立職業化檢查員隊伍，並且有計劃吸納國內其他省份檢查員以及社會專業人士進入。這些舉措，有利於保障隊伍穩定，值得參考和借鑑。隊伍建設中要注意人才的銜接，對於新進的檢查員，要加強實戰，長期培養，建立合理機制留住人才。
藥品檢查工作需要與時俱進，不僅要求檢查員政治素養和專業知識過硬，具備大局意識和服務意識，更需要檢查員能及時跟蹤前沿學術知識動態，精準把握政策法規動向，對缺陷項具備一定的風險研判能力。因此，要強化檢查員繼續教育力度。搭建網絡學習平臺，建立檢查員地區交流制度，留足上升渠道，調動檢查員學習研討的積極性。強化實地操作培訓力度，採取進工廠、跟班幹，把理論與實際進行有機融合，實現檢查員隊伍“人人有機會，環環有專家”。
為規範檢查員統一管理，建議國家級藥監部門牽頭構建全國檢查員管理體系，統一準入、管理、考核評價、約束監督機制，保障檢查員合法權益，吸引激勵優秀人才進入檢查員隊伍。建立全國統一檢查員庫、檢查員信息平臺和檢查員統一調配機制，根據實際情況統籌安排檢查工作[4]，為監管效能提供人才支撐。
2.3用好制度，嚴懲重罰
2.3.1 用好安全信用制度，讓違規者知“羞”
按照新藥法要求，各地建立藥品安全信用檔案，實行屬地管轄。監管部門對轄區內藥品上市許可持有人、藥品生產企業建立藥品安全信用信息檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況，依法向社會公佈並及時更新。對於在數據、記錄、文件等方面弄虛作假者，有不良信用記錄者，可按規定實施聯合懲戒，在註冊申報、招標採購等方面予以限制。按照新藥法“處罰到人”的精神，對於藥品上市許可持有人和藥品生產企業重要崗位人員建立個人從業檔案，發現任職期間未落實風險管理責任，導致企業嚴重違法違規，構成藥品安全重大風險的情形，記入個人從業檔案和誠信檔案，實現行業自我淨化，讓違規者知“羞”。
2.3.2 依法懲罰，讓違規者守法
根據新修訂《藥品管理法》，督促藥品上市許可持有人和藥品生產企業樹立風險管理理念，根據藥品品種檔案、藥品追溯體系、企業年度報告、上市後風險管理計劃等進行監督檢查，排查藥品安全風險。對生產過程中違法違規導致藥品安全系統性風險和藥品安全隱患的單位和個人，視其情節輕重，靈活運用財產罰、資格罰、自由罰、懲罰性賠償等方式，構成犯罪的，要依法追究其刑事責任，提升違法成本，增強法律威懾力，讓違規者守法。
2.3.3 加強自我約束，讓監管者盡責
監管者是加強藥品監管、保障人民群眾用藥安全的重要力量，責任重於泰山。按照新藥法精神，監管者應明確責任，恪盡職守，加強自我約束，履行藥品安全監管職責。
2.3.3.1 實施重點檢查和精準檢查
在監管對象多，監管力量有限的新形勢下，檢查要切中要害，突出重點，提升效率。將重點放在企業的關鍵人員穩定性、生產設施設備的重大變更、重大偏差的調查及糾正與預防措施、處方工藝一致性、關鍵物料變更、產品質量回顧分析等方面。此外，借鑑“四不兩直”制度，多開展飛行檢查，直奔基層、直插現場[5]。
2.3.3.2 對監管不力者嚴肅問責
新藥法規定，藥監部門乃至地方政府若未履職盡責，瞞報、謊報、緩報、漏報藥品安全事件，未及時發現風險消除隱患，未及時查處違法行為造成藥品安全事件等情況，應當對其主要負責人進行約談、記過、記大過乃至降級、撤職、開除等處分。律法如山，問責到人，體現了依法問責的針對性和指向性，監管部門須築牢思想防線，嚴守工作紀律，堅持不懈抓好藥品安全監管工作，讓監管者知“責”。
周鵬程，安徽省蚌埠市市場監管局，總工程師，國家級GMP 檢查員。專業方向：藥學
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