本文是楊濤在杭州總規修編系列論壇上所作的綜合交通專場主題報告。江蘇城市論壇公眾號已獲授權發佈。
楊濤：教授，博士生導師，江蘇省設計大師。中國城市交通規劃學術委員會副主任委員，南京市城市與交通規劃設計研究院院長，百千萬人才工程國家級人選，國務院政府特殊津貼專家。
1、智慧天堂、世界名城的交通使命與規劃思路
孫中山先生100年前說過，交通者，文明之母也，財富之脈也。交通有三重功能：第一是引擎，就是城市發展的基石，面向全球化的機會，區域競爭合作的依託，都是依賴於交通。第二，交通是城市的骨骼，一個城市的規模、形態、結構都要交通支撐。第三，交通是城市的血脈，城市的運行系統，循環系統、保障系統、應急系統、生產生活消費都離不開交通。
研究交通戰略的時候，應該跟國家戰略，跟國家重大政策銜接起來，在十八大、十九大以後，中央提出一帶一路、長江經濟帶、新型城鎮化、長江三角洲城市群、京津冀，以城市群為空間組織模式的城市化的進程。另外提出了杭州灣大灣區等等。從全球全國全域層面上的空間戰略，對交通來說，應該支持和響應中央到地方的國家戰略。
十九大提出，我們的發展已經進入解決人民日益增長的對美好生活的需要和不充分不平衡的主要矛盾，同時提出了建設交通強國的命題，杭州新一輪的發展機會，一定還是要靠交通支撐的，所以我們也積極地面向建設交通強市，來滿足人民高質量、高水平的交通服務的需要。
前兩年，中央政府陸續出臺重大政策，比如說城市工作會議提出城市要轉型，突出生態宜居；路網要轉型，提倡小街區密路網；交通要轉型，有賴於公共交通優先發展。這是引導杭州新一輪城市和交通可持續發展的指導方針。中央政府提出供給側結構性改革，城市交通發展進入到今天，不完全是靠道路交通建設來解決問題，更多的是要靠既有的存量資源的供給側結構性改革，空間資源的重分配，來引導更加安全、高效、綠色、公平的城市交通模式和出行方式。還有就是中央政府提出要創新公共資源配置的模式。對於交通領域而言，無論是大交通，空港、海港、高鐵建設，還是城市交通，公共交通的發展，怎麼創新交通基礎設施公共資源的配置模式與經營方式，來實現政府公共財政與交通企業財務負擔的平衡，如何為老百姓提供更好的差異化、個性化交通服務，也都要巧妙地用好政府之手和市場之手，科學、理性引導杭州的健康交通發展。
歸納起來，交通發展的核心使命，首先是支撐發展，要站在全球視野和國家戰略的高度，提升杭州面向國際國內兩個扇面的輻射力、吸引力，確立杭州面向國際性的門戶樞紐的地位以及空港、海港陸港的戰略佈局。
第二，引導發展。就是要通過這輪總規層面上從大交通設施，特別是鐵路和軌道交通，高速公路和快速路網骨架性的快速交通網絡，以及客運樞紐、貨運樞紐的重大樞紐體系的佈局，來支撐和引導面向世界級的長三角城市群，面向杭州灣大灣區，面向杭州大都會區的理想空間構建。
第三，健康發展。從以車為本向以人為本的綠色生態方向轉變，構建公交導向，緊湊集約的杭州城市與交通模式，構建公交+步行、自行車主導，智慧共享的市民生活方式和出行方式，引導健康可持續發展。
從本輪杭州總規的背景看，我們認為杭州有得天獨厚的優勢，是我們獨一無二的天堂之城，上有天堂，下有蘇杭，這是流傳千年的故事，杭州未來應該營造人人嚮往，人人連流的天堂城市。
第二，杭州是智慧之都，以阿里巴巴、互聯網、新金融為引擎，要構建全球智慧之都。杭州有這樣的基礎，也有這樣的抱負。
另外，杭州的目標是構建世界名城，以G20、亞運會重大事件驅動，構建別樣精緻的世界名城。
這樣的願景同時還要擔當國家的使命，杭州作為省會城市，同樣有國家使命，同樣可以擔當部分國家中心城市的職能，要擔當起引領輻射全國創新發展、健康發展、協同發展的國家使命，同時杭州也是長三角的核心城市之一，應該以上海、南京、寧波、無錫、蘇州等共同構建長三角世界級城市群，共同擔當參與全球競爭的歷史使命。杭州當然是浙江省的省會，我們要努力提升省會的首位度，擔當起引領全省率先發展、示範發展的重任。
但是杭州交通是否可以擔當起支撐引領作用？我們認為還是有很大的憂慮、困惑。杭州之慮，首先是交通區位相對偏弱，與國家使命、智慧天堂、世界名城的願景有較大的差距。第二個杭州之憂，雖然杭州這幾年做了大量的工作，對鐵路網、公路網、高速路網、快速路網、軌道網做了大量的優化，但是依然存在層次不清晰、結構不完善、佈局不合理等問題，有許多亟待優化的工作要做。杭州交通網絡及樞紐結構佈局與大江東、大城西、大都會、大空間的拓展不適應，需要在新一輪的總規及交通規劃修編中進一步探索和研究。杭州之痛，人間天堂身陷在交通擁堵的泥潭中。
我們認為城市與交通發展思路要轉變：要從侷限於自身發展的單體規劃向引領城市群、都市圈協同發展的一體化的轉變；要從就交通論交通的單項性專業規劃向交通與城市、產業、空間協同發展的綜合規劃轉變；要從交通需求追隨型的，尤其是以小汽車為導向的需求追求型向公交優先、綠色交通為引導的城市發展轉變；由單純設施規劃型向融合政策引導、體制引導等方向綜合性轉變。
2、大杭州交通戰略規劃初步構想
杭州要構建門戶樞紐城市，我們認為需要從國際、國家、區域、城市多個層面、多個維度來思考新一輪的總規和綜合交通規劃佈局。國際層面上面向亞太、歐洲、美非，建立全球的空中、海上和陸上的運輸廊道。從國家層面，我們要思考大沿海、大京杭福、滬杭昆、滬杭廣等大通道的佈局。從區域層面，要從長三角、大灣區視角研究大城市群綜合交通體系佈局。從城市層面上，杭州要立足於城鄉統籌、大都會區、好天堂的建設，來思考我們的城市佈局和交通佈局。
國際門戶城市構建，要建立廣域開放便捷的交通聯繫。空中通道上，應該以上海、南京、無錫、寧波等周邊國際機場共同打造長三角的國際空中樞紐群。要提升我們杭州蕭山機場的國際地位、國際開放度、國際航線、航班、航權。1億吞吐量來規劃有必要，同時要做好相應1億人次的陸運部分，這樣的國際機場不單單為杭州主城區服務，一定在廣泛的區域裡共同服務的，而且應該考慮跟上海虹橋、浦東、南京路口、寧波機場在空中協同的互補性。海上通道，我們要考慮共享寧波港、上海港、杭州港，共同成為十億以上的海上海港群。陸上通道。從國際層面上，現在高鐵時代到來以後，我們已經從古代的大陸文明時代到近現代的海洋時代又迴歸到海陸並重的時代。因此，我們現在高鐵網的佈局，不單立足於國內的空間，還應當考慮全球的鐵路網聯通。以長三角為例，我們在長三角應該考慮中亞鐵路、歐洲鐵路、南亞鐵路，中俄美鐵路聯通。
國家層面上，剛才說到杭州處在這樣的位置，南北向是大沿海國家運輸大走廊。原來杭州是京杭大運河的古代水陸交通、內河交通的發達樞紐城市。到近現代鐵路時代來到以後，杭州區位優勢相對削弱。今天需要考慮的是新的京杭通道。同時杭州跟上海和杭州灣大灣區城市共同來構築面向大西北、大西部、大西南和東南沿海地區的多個輻射方向的國家運輸通道。前兩天，我還在跟江蘇省政協一起調研蘇北鐵路。大家都提出來淮安、宿遷、揚州都在考慮，南北通道上怎麼進一步南向聯繫，跟杭州聯通，實際上構築的是新京杭的陸路通道。北線（淮揚鎮鐵路）都說是京滬高鐵二通道。如果從五峰山通道下來往杭州方向貫通以後，實際上就形成了新京杭高鐵通道。大沿江方向，現在北沿江在積極謀劃。其實整個長三角一帶跟中西部聯絡，肯定有多通道。北有長江以北的北沿江高鐵，還有已經開工啟動的南沿江城際。太湖以南部分，跟杭州灣方向、大沿江方向的聯通需要我們考量。在這樣的國家版圖上思考，落實到杭州自身的範圍內，怎麼做到空、海、鐵、軌多式聯運，需要我們在總規層面上認真思索多層次的軌道網，按照國際視野看，高鐵、城際鐵路、城市軌道要互聯互通，資源共享。
杭州現在的城市發展在快速推進中，從西湖時代迅速向錢江時代，同時現在又從大江東轉向大西部走廊，意味著大杭州時代真正到來。這種情況下，我們在市域範圍裡的多級兩網體系，高快速路網體系、軌道網體系和相應的樞紐體系，應該在整個市域範圍裡統籌謀劃，形成支撐大杭州空間形態的骨幹網絡。這是目前既有的軌道網和快速路網，高快速路網覆蓋杭州全市域範圍內。城市軌道上來說，進一步謀劃大都會區的市郊鐵路、市域快線和城市幹線一體化，是我們這次要工作的重點。最近謀劃的中軸快線，聯通蕭山機場、市中心到大西部走廊，這是非常好的案例。也就是說，我們應該形成多層次，從高鐵、城際鐵、普鐵到城市內的市域快線、普線、局域線、BRT線路等的網絡。
3、天堂之城交通困局破解之道
目前為止，杭州擁堵指數在全國排名靠前，在前十名之列，去年有退到十名之外，但是最近的指數還是不容樂觀。我不懷疑通過智慧型的“城市交通大腦”能夠一定程度提升交通管理的時效性，能取得一定緩堵效果。但是，在缺乏宏觀交通戰略與政策科學理性引導，公共交通服務能力與水平還差強人意的情況下，對於杭州這樣高開放、高密度、高強度的特大城市而言，短期內單單依賴“城市交通大腦”能取得如此明顯交通緩堵效果，我還是深表懷疑。昨天晚上我下飛機進杭州城，已經快11點了，高架路還在擁堵！
杭州整個公交網體系，理想層面上，應該是多層次、開放式、一體化的。但是現實來說，杭州的多層次公交網絡沒有完全建立。城市軌道交通是單一層次。快速公交BRT，現在杭州已經有150公里的BRT線路，應該說已經是非常龐大的BRT網絡，但是從實際的成效來看，這個BRT網絡沒有起到整合公交線網的關鍵作用！據瞭解，150公里的BRT網，客流量沒有超過50萬，只有30萬左右，這是很出乎意外的。廣州中山大道BRT一條20多公里長，一條100萬客流！杭州要認真反思了，我們有這麼大規模的BRT網絡，但是承擔的客運量太少。
杭州的限購的措施對杭州交通擁堵治理的成效有限；杭州採取了錯時上下班的措施，似乎成效也不顯著；杭州的差異化停車政策已經開始實施，但是力度太小，還是給予了小汽車足夠寬容、足夠優惠，這樣情況下想達到的交通緩堵成效不可能有明顯成效的。
所以這種情況下，我們覺得杭州的近期交通治理和改善也需要下大功夫，還要從根本上轉變我們的發展思路。
天堂之城的短板需要按照中央精神——供給側結構性改革，公共資源配置方式的創新來思考問題。第一，是以公平的市場原則，來創新道路空間資源的配置和使用，首先在時空資源分配上，以安全優先、生態優先、效率優先為原則，更多向公共交通、步行、自行車交通的迴歸和傾斜。其次，道路空間資源的佔用、使用、成本分攤上，應該按照誰佔用，誰使用，誰排放，誰付費的原則，推進交通需求管理。再次，在停車設施供給和調控方面，更好用好市場機制，推動停車的產業化、市場化，實現以靜制東，合理供給。同時更要倡導互聯網+市場化導向的共享交通時代的到來。
第二，以有效的市場機制創新公交都市的建設和運行。首先是要通過引入市場化的機制，推動TOD策略有效實施，要開展公交走廊沿線和樞紐周邊地區的土地聯合開發，來盤活軌道和公交的存量資源，解決軌道和公交建設運營財務的可持續難題，這是非常重大的課題。其次，要引入政府購買服務，適度競爭，有效監管的機制，保障公共交通服務質量和水平，保障公交企業和職工的合法收益，這也是亟待突破的大課題。再次，引入市場的營銷手段和社會資本進入到公共科研市場，推行多模式票制票價體系和多產業的聯動發展，包括我們允許私人資本、民間資本進入公交行業裡。
第三，以理性的市場定位創新共享交通發展政策。從乘客和企業的角度應當鼓勵和包容各種共享交通的創新和發展，但是從城市和交通的整體健康可持續的角度，我們對共享交通不同的方式要確定不同的市場定位和發展定位，採取差異化的調控政策。積極鼓勵共享巴士、共享單車等綠色共享的方式。應該說共享單車在全國正在普遍展開，雖然需要一定的規範引導，但是還是應該要積極鼓勵的。下一步，我們認為更要積極發展共享巴士，為市民提供更節約、更綠色、更智慧的公共交通服務。共享汽車和共享出租層面上，滿足優質優價、以價控量、有效管控的政策導向要求。
前年，我們院為杭州做了擁堵治理三年行動方案，提出了兩大目標、兩大理念、四大策略、八大行動，跟市委市政府報告過，現在正在推進實施中，已經取得了初步成效。時間關係，不再贅述。
謝謝大家！
（全文完）
閱讀更多 江蘇城市論壇 的文章
