本文是杨涛在杭州总规修编系列论坛上所作的综合交通专场主题报告。江苏城市论坛公众号已获授权发布。
杨涛：教授，博士生导师，江苏省设计大师。中国城市交通规划学术委员会副主任委员，南京市城市与交通规划设计研究院院长，百千万人才工程国家级人选，国务院政府特殊津贴专家。
1、智慧天堂、世界名城的交通使命与规划思路
孙中山先生100年前说过，交通者，文明之母也，财富之脉也。交通有三重功能：第一是引擎，就是城市发展的基石，面向全球化的机会，区域竞争合作的依托，都是依赖于交通。第二，交通是城市的骨骼，一个城市的规模、形态、结构都要交通支撑。第三，交通是城市的血脉，城市的运行系统，循环系统、保障系统、应急系统、生产生活消费都离不开交通。
研究交通战略的时候，应该跟国家战略，跟国家重大政策衔接起来，在十八大、十九大以后，中央提出一带一路、长江经济带、新型城镇化、长江三角洲城市群、京津冀，以城市群为空间组织模式的城市化的进程。另外提出了杭州湾大湾区等等。从全球全国全域层面上的空间战略，对交通来说，应该支持和响应中央到地方的国家战略。
十九大提出，我们的发展已经进入解决人民日益增长的对美好生活的需要和不充分不平衡的主要矛盾，同时提出了建设交通强国的命题，杭州新一轮的发展机会，一定还是要靠交通支撑的，所以我们也积极地面向建设交通强市，来满足人民高质量、高水平的交通服务的需要。
前两年，中央政府陆续出台重大政策，比如说城市工作会议提出城市要转型，突出生态宜居；路网要转型，提倡小街区密路网；交通要转型，有赖于公共交通优先发展。这是引导杭州新一轮城市和交通可持续发展的指导方针。中央政府提出供给侧结构性改革，城市交通发展进入到今天，不完全是靠道路交通建设来解决问题，更多的是要靠既有的存量资源的供给侧结构性改革，空间资源的重分配，来引导更加安全、高效、绿色、公平的城市交通模式和出行方式。还有就是中央政府提出要创新公共资源配置的模式。对于交通领域而言，无论是大交通，空港、海港、高铁建设，还是城市交通，公共交通的发展，怎么创新交通基础设施公共资源的配置模式与经营方式，来实现政府公共财政与交通企业财务负担的平衡，如何为老百姓提供更好的差异化、个性化交通服务，也都要巧妙地用好政府之手和市场之手，科学、理性引导杭州的健康交通发展。
归纳起来，交通发展的核心使命，首先是支撑发展，要站在全球视野和国家战略的高度，提升杭州面向国际国内两个扇面的辐射力、吸引力，确立杭州面向国际性的门户枢纽的地位以及空港、海港陆港的战略布局。
第二，引导发展。就是要通过这轮总规层面上从大交通设施，特别是铁路和轨道交通，高速公路和快速路网骨架性的快速交通网络，以及客运枢纽、货运枢纽的重大枢纽体系的布局，来支撑和引导面向世界级的长三角城市群，面向杭州湾大湾区，面向杭州大都会区的理想空间构建。
第三，健康发展。从以车为本向以人为本的绿色生态方向转变，构建公交导向，紧凑集约的杭州城市与交通模式，构建公交+步行、自行车主导，智慧共享的市民生活方式和出行方式，引导健康可持续发展。
从本轮杭州总规的背景看，我们认为杭州有得天独厚的优势，是我们独一无二的天堂之城，上有天堂，下有苏杭，这是流传千年的故事，杭州未来应该营造人人向往，人人连流的天堂城市。
第二，杭州是智慧之都，以阿里巴巴、互联网、新金融为引擎，要构建全球智慧之都。杭州有这样的基础，也有这样的抱负。
另外，杭州的目标是构建世界名城，以G20、亚运会重大事件驱动，构建别样精致的世界名城。
这样的愿景同时还要担当国家的使命，杭州作为省会城市，同样有国家使命，同样可以担当部分国家中心城市的职能，要担当起引领辐射全国创新发展、健康发展、协同发展的国家使命，同时杭州也是长三角的核心城市之一，应该以上海、南京、宁波、无锡、苏州等共同构建长三角世界级城市群，共同担当参与全球竞争的历史使命。杭州当然是浙江省的省会，我们要努力提升省会的首位度，担当起引领全省率先发展、示范发展的重任。
但是杭州交通是否可以担当起支撑引领作用？我们认为还是有很大的忧虑、困惑。杭州之虑，首先是交通区位相对偏弱，与国家使命、智慧天堂、世界名城的愿景有较大的差距。第二个杭州之忧，虽然杭州这几年做了大量的工作，对铁路网、公路网、高速路网、快速路网、轨道网做了大量的优化，但是依然存在层次不清晰、结构不完善、布局不合理等问题，有许多亟待优化的工作要做。杭州交通网络及枢纽结构布局与大江东、大城西、大都会、大空间的拓展不适应，需要在新一轮的总规及交通规划修编中进一步探索和研究。杭州之痛，人间天堂身陷在交通拥堵的泥潭中。
我们认为城市与交通发展思路要转变：要从局限于自身发展的单体规划向引领城市群、都市圈协同发展的一体化的转变；要从就交通论交通的单项性专业规划向交通与城市、产业、空间协同发展的综合规划转变；要从交通需求追随型的，尤其是以小汽车为导向的需求追求型向公交优先、绿色交通为引导的城市发展转变；由单纯设施规划型向融合政策引导、体制引导等方向综合性转变。
2、大杭州交通战略规划初步构想
杭州要构建门户枢纽城市，我们认为需要从国际、国家、区域、城市多个层面、多个维度来思考新一轮的总规和综合交通规划布局。国际层面上面向亚太、欧洲、美非，建立全球的空中、海上和陆上的运输廊道。从国家层面，我们要思考大沿海、大京杭福、沪杭昆、沪杭广等大通道的布局。从区域层面，要从长三角、大湾区视角研究大城市群综合交通体系布局。从城市层面上，杭州要立足于城乡统筹、大都会区、好天堂的建设，来思考我们的城市布局和交通布局。
国际门户城市构建，要建立广域开放便捷的交通联系。空中通道上，应该以上海、南京、无锡、宁波等周边国际机场共同打造长三角的国际空中枢纽群。要提升我们杭州萧山机场的国际地位、国际开放度、国际航线、航班、航权。1亿吞吐量来规划有必要，同时要做好相应1亿人次的陆运部分，这样的国际机场不单单为杭州主城区服务，一定在广泛的区域里共同服务的，而且应该考虑跟上海虹桥、浦东、南京路口、宁波机场在空中协同的互补性。海上通道，我们要考虑共享宁波港、上海港、杭州港，共同成为十亿以上的海上海港群。陆上通道。从国际层面上，现在高铁时代到来以后，我们已经从古代的大陆文明时代到近现代的海洋时代又回归到海陆并重的时代。因此，我们现在高铁网的布局，不单立足于国内的空间，还应当考虑全球的铁路网联通。以长三角为例，我们在长三角应该考虑中亚铁路、欧洲铁路、南亚铁路，中俄美铁路联通。
国家层面上，刚才说到杭州处在这样的位置，南北向是大沿海国家运输大走廊。原来杭州是京杭大运河的古代水陆交通、内河交通的发达枢纽城市。到近现代铁路时代来到以后，杭州区位优势相对削弱。今天需要考虑的是新的京杭通道。同时杭州跟上海和杭州湾大湾区城市共同来构筑面向大西北、大西部、大西南和东南沿海地区的多个辐射方向的国家运输通道。前两天，我还在跟江苏省政协一起调研苏北铁路。大家都提出来淮安、宿迁、扬州都在考虑，南北通道上怎么进一步南向联系，跟杭州联通，实际上构筑的是新京杭的陆路通道。北线（淮扬镇铁路）都说是京沪高铁二通道。如果从五峰山通道下来往杭州方向贯通以后，实际上就形成了新京杭高铁通道。大沿江方向，现在北沿江在积极谋划。其实整个长三角一带跟中西部联络，肯定有多通道。北有长江以北的北沿江高铁，还有已经开工启动的南沿江城际。太湖以南部分，跟杭州湾方向、大沿江方向的联通需要我们考量。在这样的国家版图上思考，落实到杭州自身的范围内，怎么做到空、海、铁、轨多式联运，需要我们在总规层面上认真思索多层次的轨道网，按照国际视野看，高铁、城际铁路、城市轨道要互联互通，资源共享。
杭州现在的城市发展在快速推进中，从西湖时代迅速向钱江时代，同时现在又从大江东转向大西部走廊，意味着大杭州时代真正到来。这种情况下，我们在市域范围里的多级两网体系，高快速路网体系、轨道网体系和相应的枢纽体系，应该在整个市域范围里统筹谋划，形成支撑大杭州空间形态的骨干网络。这是目前既有的轨道网和快速路网，高快速路网覆盖杭州全市域范围内。城市轨道上来说，进一步谋划大都会区的市郊铁路、市域快线和城市干线一体化，是我们这次要工作的重点。最近谋划的中轴快线，联通萧山机场、市中心到大西部走廊，这是非常好的案例。也就是说，我们应该形成多层次，从高铁、城际铁、普铁到城市内的市域快线、普线、局域线、BRT线路等的网络。
3、天堂之城交通困局破解之道
目前为止，杭州拥堵指数在全国排名靠前，在前十名之列，去年有退到十名之外，但是最近的指数还是不容乐观。我不怀疑通过智慧型的“城市交通大脑”能够一定程度提升交通管理的时效性，能取得一定缓堵效果。但是，在缺乏宏观交通战略与政策科学理性引导，公共交通服务能力与水平还差强人意的情况下，对于杭州这样高开放、高密度、高强度的特大城市而言，短期内单单依赖“城市交通大脑”能取得如此明显交通缓堵效果，我还是深表怀疑。昨天晚上我下飞机进杭州城，已经快11点了，高架路还在拥堵！
杭州整个公交网体系，理想层面上，应该是多层次、开放式、一体化的。但是现实来说，杭州的多层次公交网络没有完全建立。城市轨道交通是单一层次。快速公交BRT，现在杭州已经有150公里的BRT线路，应该说已经是非常庞大的BRT网络，但是从实际的成效来看，这个BRT网络没有起到整合公交线网的关键作用！据了解，150公里的BRT网，客流量没有超过50万，只有30万左右，这是很出乎意外的。广州中山大道BRT一条20多公里长，一条100万客流！杭州要认真反思了，我们有这么大规模的BRT网络，但是承担的客运量太少。
杭州的限购的措施对杭州交通拥堵治理的成效有限；杭州采取了错时上下班的措施，似乎成效也不显著；杭州的差异化停车政策已经开始实施，但是力度太小，还是给予了小汽车足够宽容、足够优惠，这样情况下想达到的交通缓堵成效不可能有明显成效的。
所以这种情况下，我们觉得杭州的近期交通治理和改善也需要下大功夫，还要从根本上转变我们的发展思路。
天堂之城的短板需要按照中央精神——供给侧结构性改革，公共资源配置方式的创新来思考问题。第一，是以公平的市场原则，来创新道路空间资源的配置和使用，首先在时空资源分配上，以安全优先、生态优先、效率优先为原则，更多向公共交通、步行、自行车交通的回归和倾斜。其次，道路空间资源的占用、使用、成本分摊上，应该按照谁占用，谁使用，谁排放，谁付费的原则，推进交通需求管理。再次，在停车设施供给和调控方面，更好用好市场机制，推动停车的产业化、市场化，实现以静制东，合理供给。同时更要倡导互联网+市场化导向的共享交通时代的到来。
第二，以有效的市场机制创新公交都市的建设和运行。首先是要通过引入市场化的机制，推动TOD策略有效实施，要开展公交走廊沿线和枢纽周边地区的土地联合开发，来盘活轨道和公交的存量资源，解决轨道和公交建设运营财务的可持续难题，这是非常重大的课题。其次，要引入政府购买服务，适度竞争，有效监管的机制，保障公共交通服务质量和水平，保障公交企业和职工的合法收益，这也是亟待突破的大课题。再次，引入市场的营销手段和社会资本进入到公共科研市场，推行多模式票制票价体系和多产业的联动发展，包括我们允许私人资本、民间资本进入公交行业里。
第三，以理性的市场定位创新共享交通发展政策。从乘客和企业的角度应当鼓励和包容各种共享交通的创新和发展，但是从城市和交通的整体健康可持续的角度，我们对共享交通不同的方式要确定不同的市场定位和发展定位，采取差异化的调控政策。积极鼓励共享巴士、共享单车等绿色共享的方式。应该说共享单车在全国正在普遍展开，虽然需要一定的规范引导，但是还是应该要积极鼓励的。下一步，我们认为更要积极发展共享巴士，为市民提供更节约、更绿色、更智慧的公共交通服务。共享汽车和共享出租层面上，满足优质优价、以价控量、有效管控的政策导向要求。
前年，我们院为杭州做了拥堵治理三年行动方案，提出了两大目标、两大理念、四大策略、八大行动，跟市委市政府报告过，现在正在推进实施中，已经取得了初步成效。时间关系，不再赘述。
谢谢大家！
（全文完）
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