從法官“離職”現象看法官員額制改革的制度邏輯

二、讓優秀法官成為受惠者的邏輯目標

高度同質化的管理模式是當前法院體制的一大弊端，它造成了一種無分能力水平、職位性質、職業風險、忙閒程度而享受同一待遇的“大鍋飯”現象，這不僅讓人感覺明顯不公，而且還挫傷了法官們的工作積極性並且加劇了優秀法官的流失。若想扭轉上述局面，較為可行的策略是：依據專業素質、工作性質和職業風險的不同要求進行定崗定員，推行以法官員額製為前提的人員分類管理，並在此基礎上對各類人員實行不同的工資待遇和職業保障，使得人盡其才、才盡其用、各得其所。需要警惕的是，法官員額制改革牽一髮而動全身，稍有不慎就有可能會引發新的不公，這種新的不公足以成為逼走優秀法官的罪魁禍首。

（一）優秀法官的衡量標準

優秀法官是法官員額制改革的預期受益對象和基本依靠力量，故在著手進行法官員額制改革之前，需首先弄明白何謂優秀法官。拋開諸多細節不談，優秀法官大致要符合如下三條標準：

一是德性。法官的德性主要體現在公義與仁慈之上。法官是公義的，在公義之中包含仁慈；法官是仁慈的，在仁慈之中蘊含公義。“公義並仁慈”其實是一個很高的道德標準，不僅要關注大是大非，而且要關注人生軌跡中某些不起眼的細節；不僅那些徇私舞弊、貪贓枉法的人不能成為法官，而且就連那些政治上偏激、不孝敬父母、生活不檢點、不遵守規則、信用不佳的人亦不適合做法官。

二是閱歷和年資。法律離不開生活，亦離不開人情，生活中的所有問題都有可能被轉化為法律問題。因此，法官除了要知曉法律外，還要對生活中的一切有真切的了悟。民國時代的法學大家孫曉樓在其文章中就引用了這樣一段文字——“法官無學問無經驗，其害尚小，若並常識而無之，人民之受害蒙冤不知伊於何底”，此話即便放在今天亦不無道理。對生活的了悟總要靠一定的年資來沉澱，所以年資也就成為了成就優秀法官的必不可少之要素。當然，要求法官具有一定的年資還有這樣一層更為現實的考慮，即將來的員額法官不僅是專業的裁判者，而且還是團隊的領導，讓年輕人來領導團隊難免會力不從心，總不如有年資較長者得心應手。

三是專業學問和技藝。司法究其本質是一門用法律解決問題的藝術，而在案件的審理過程中，法官的目光總是不斷地穿梭於價值、規範和事實之間，發現規範、解釋規範，甚至還創造規範，使規範既能趨向於應然的價值，又能得以適用於具體的案件事實。就此而言，要想成為優秀法官，對價值的精準把握、嫻熟的法律思維和精湛的司法技能都是不可或缺的，那些只知照著法條機械判案的人絕非是優秀法官，頂多算是法律工匠。

（二）某些改革舉措並未讓優秀法官受惠

有很多人抱怨，是過低的員額比例所造成的“僧多粥少”局面逼走了部分法官，這顯然沒有看到問題的要害。雖然從表面上看各地法院具有審判資格的人員普遍佔在編人員的60%以上，而根據中央的要求，法官員額比例應控制在中央政法專項編制的39%以內，這就意味著在改革後將有相當一部分人員失去審判資格，而那些預計自己會成為“犧牲者”的法官有可能會加人“離職”的隊伍，但是制度設計的科學性只能從目標本身的正當性以及所設計的制度是否偏離制度設計的初衷來加以評判，而不應過分看重製度改革所帶來的後果。

申言之，設置面定的法官員額比例顯然是為了嚴把“人口關”，以期實現法官的精英化。而讓一些不適格的法官“離職”恰恰與此目標高度契合，因而，籠統地以法官“離職”這一後果來評判法官員額比例設置的正當性是不恰當的。事實上，在扣除諸如院長、副院長、庭長及研究室等綜合職能部門的那些有法官稱謂但長期不辦案的人員之後，實際在一線辦案的法官也僅佔法院在編人員的30%左右。是故，將法官員額的最高比例控制在39%以內，不僅符合我國的實際情況，而且還留有了一定的迴旋餘地。事實上，要想留住優秀法官根本不在於法官員額比例的高低，而在於要將有限的員額留給優秀法官，如果能將庸庸碌碌之輩全部清除出法官隊伍，而把法律英才遴選為員額法官，優秀法官流失的現象便會迎刃而解。

但令人擔憂的是，法官員額制改革中的某些做法似乎有些偏離“讓優秀法官受惠”之目標，主要表現在如下幾個方面：

首先，把法官分成三六九等並按照不同標準進行員額選任，不僅會造成法官選任標準上的混亂，而且還會加劇人們對公平性的擔憂。比如，上海就對審判員和助理審判員的“入額”選任進行了區別對待，即審判員主要採用業績考核的“入額”方式，對年資較長的助理審判員則將業績考核與能力考試結合起來，而對那些新入職的助理審判員則一刀切地降格為法官助理。又如，在海南，法官“入額”雖有統一考試的程序，但主導司法改革的法院領導卻沒有參加考試。再如，法院調研室工作人員應否具有“入額”資格最近成為了爭論的焦點。考慮到法院調研室的工作人員一般都是法院的精英，有些人本身就是從事審判工作多年的法官，而且被分配到研究室工作大多是組織安排而非出於自願，故若一律剝奪研究室工作人員的“入額”資格確實有些讓人懊惱。

其次，從中央到地方均對法官員額制改革慎之又慎，試圖在平衡各方利益中尋求最大公約數，這一做法本無可厚非，但過於追求平衡卻難以真正讓優秀法官受惠。比如，海南的“入額”方案就給予任職資歷這一事項以較高的評分權重，方案設計者的初衷或許是不想讓那些考試能力差的“老法官”在法官選任中“吃虧”。⑥毫無疑問，資歷是成就優秀法官必不可少的要素，而且資歷較長的法官“在事實認定、社會溝通和協調能力上可能會比年輕的法官要強一些”；當然，我們也常常會看到這樣一種悖謬現象：一些人辦了一輩子案，卻不懂怎麼辦案、如何辦好案，而一些專業素質好的年輕人則上手很快。因而，萬事並無絕對，資深法官不一定都是優秀法官，而資歷淺的助理審判員中也不乏優秀分子的存在。員額法官的選任並非要給所有人成為員額法官的機會，也非要在各種群體間搞利益平衡，而是要拒絕論資排輩，將法官中的優秀分子挑選出來。

再次，過於看重所謂辦案業績無法讓優秀法官在競爭中脫穎而出。司法是一項尤其需要不斷反思和平衡的職業，因而，法官的優秀只能體現在反映其分析判斷能力、邏輯推理能力、法律思維和法律適用能力的判決書和學術論著之中，正因為如此，古今優秀法官，諸如柯克、卡多佐、霍姆斯，以及美國聯邦最高法院的九大“長老”，無不著述等身、判詞精妙。令人擔憂的是，當下所進行的員額法官選任似乎並未看到這一點，僅僅將目光聚焦於諸如任職年限、辦案數量、辦案效率、錯案率等反映法官是否稱職的指標，而對那些能真正據以評判法官是否優秀的材料卻未給予足夠的重視，這些材料包括判決書的說理和論證以及能夠反映法律研究水平的學術論文、論著等。

最後，人們普遍擔心固定的員額比例會使法官任職和晉升的通道變得越來越窄。一方面，固定的員額比例意味著一個人能否成為員額法官並不取決於資歷，也不單單取決於其優異程度，而是在很大程度上取決於法官員額有無空缺這一不確定因素，這就打破了從書記員到助理審判員再到審判員的確定無疑的職業晉升之路；另一方面，以“院”為單位相對封閉的員額法官選任方式，使得上級法院的法官員額有可能會被其內部人員捷足先登，即便今後實行法官逐級遴選，下級法院的法官要想晉升到上級法院也會困難重重。不過，各地的試點方案都在有意識地為後來者預留一定的員額比例，但因其所預留的員額數量十分有限，故根本無法紓解人們心中的憂慮。

（三）搭建平臺、統一標準、兼顧長遠，讓優秀法官成為改革的受惠者

要想破除新的不公須把握住如下要點：第一，要為優秀法官的“入額”搭建公平競爭的平臺；第二，設定的“入額”選任標準應有利於優秀法官脫穎而出；第三，努力平衡當下和未來利益，為後來者留有較為廣闊的“入額”及晉升空間。

1.搭建公平競爭的平臺。搭建公平競爭的平臺包涵兩大要素，即同一競爭起點和同一競爭標準。同一競爭起點是指每個參與競爭的人都能處在同一起跑線上進行競爭。在法官“入額”的競爭中，如果賦予學歷、年資、辦案數量以過高權重和分值，那麼就等於競爭還沒真正開始，那些學歷高、年資長的法官就已處在了優勢地位，這顯然與同一競爭起點的原則背道而馳。但是，令人進退兩難的是，在法官“入額”選任中又不能排除學歷和年資，因為學歷在某種程度上能反映一個人的專業素養，而年資恰恰彰顯了法官的經驗。

故理性的做法應該是：將諸如學歷、年資等僅作為法官“入額”的門檻，而不應作為競爭的得分指標。當然，鑑於四級法院功能定位之不同，各級法院所設定的法官“入額”門檻也應有所區別。譬如，最高法院、高級法院除了要審理複雜、疑難的案件外，還要側重於把握統一裁判的尺度，制定司法政策和司法解釋，因此，除了要求法官具有較高的學歷和較長的審判工作經歷外，還可將反映法律研究能力的調研及學術成果作為法官“入額”的門檻；而中級法院和基層法院所審理的案件相對簡單，且制定司法政策的空間十分有限，故其法官“入額”門檻應低於最高法院和高級法院，可不設調研及學術成果等方面的硬性指標。

同一競爭標準是指按照同一套程序、口徑進行競爭，不搞特殊照顧和區別對待。事實上，在法官選任上要做到同一標準、同一程序、一視同仁、不搞區別對待並沒有想象中的那麼難，因為這項改革的阻力主要來自於法院自身，實質上只涉及法院、法官特別是領導的利益。因而，只要法院系統尤其是最高法院下定決心破除部門和領導利益的藩籬，這件事是能夠做好的。

2.設置有利於優秀法官脫穎而出的口徑統一的“入額”標準。員額法官的選任標準應與前所論及的優秀法官的三項要求相契。在優秀法官的三項要求中，德性和閱歷只能作為法官准入的門檻，而具有實質性競爭意義的標準只能是專業學問和技藝。那麼，用什麼方法來呈現法官的專業學問和技藝呢？可以想到的方法無非是考評、考試或兩者兼而有之。考評與考試無所謂孰優孰劣，關鍵是看考評和考試的內容如何設計。我們看到，各地法官“入額”選任普遍採用“考核+考試”的方式。以海南為例，考試佔40分，考核佔60分，考核主要由院領導測評分、工作實績考核分、任職資歷量化分構成，而考試基本上是考察法官的政治素質和業務操作技能。這種選拔方式顯然與遴選優秀法官的要求相去甚遠，

但若把考評或考試的內容稍加改變，可能就會收到不一樣的效果。比如，可以考慮由法官提交一份判決書、一個庭審錄像和一篇學術論文由專家組進行打分考評。又如，可以像德國司法考試中的州複試環節那樣，讓應試者以真實的訴訟為基礎在5小時之內製作一份判決書，等等。這種對專業學問和技藝進行有相當難度的實質性考評抑或考試才真正有利於優秀法官的脫穎而出。

雖然只要內容設計合理，考評和考試無所謂孰優孰劣，但就現階段而言，筆者更傾向於支持考試。考評對先期的材料要求頗高，而一些偏遠地區的法官很難接觸到疑難案件，因而也就拿不出辨法析理通透的判決書作為考評選優的材料；而考試則是採用相同的材料且當場製作，恰恰能避免上述弊端，真正做到一視同仁。如果可能的話，還可更進一步，就是將當前所進行的法官“入額”選任和上級法院從下級法院遴選法官結合起來。具體而言，可考慮按如下方法進行操作：下級法院的法官除可以報考本院外，還可以報考本院的上一級法院，而上級法院的法官除報考本院外，亦可選報一至兩個下級法院作為本級法院落選後的替補。考試成績出來後，按分數從高到低排序，逐級錄用。這樣可以保證上一級法院能騰出更多的空間從本轄區的下級法院遴選出最優秀的法官，真正實現“能者上、庸者下”，為優秀法官提供更廣闊和更便捷的晉職通道。

3.以統籌兼顧當前和長遠利益的方式分配法官員額。首次“入額”比例過高，既不利於優秀法官脫穎而出，也在很大程度上擠佔了後來者的“入額”空間。一方面，經濟學上有個著名的“二八定律”，這一定律幾乎可以適用於任何行業，該定律告訴我們在任何行業中處於頂部的精英僅佔該行業從業人員的20%左右。套用這個定律所測算出的優秀法官比例只佔法院在編人員的12%左右。

鑑於首次“入額”僅在法官中篩選優秀法官，因而，將首次“入額”的比例定在12%左右是妥當的，即便像上海這樣的經濟發達地區，優秀法官的比例可能會高些，但也不應一次性用掉過多的員額比例；另一方面，將法官員額中的絕大部分一次性用掉而只留下一個零頭的做法，會使未“入額”的年輕人對未來喪失信心，離開法院便成為再自然不過的選擇。更令人揪心的是，首次“入額”比例過高，亦會為不適者混入法官員額提供契機，這不僅會使員額法官良莠不分、魚龍混雜，而且還有可能會異化為這樣一種悖謬的局面——“新機構和新制度下，踴躍著的依然是‘舊法官’。這種情況用俗語表達就是‘新瓶裝老酒’，用托克維爾《舊制度與大革命》中的一個重要思想來表達就是‘天翻地覆的大革命之後，舊制度的幽靈還在遊蕩’。”

事實上，為後來者預留一半以上員額空間的做法，既能符合當下的實際情況又能順應未來的發展趨勢。一方面，法官的精英化不僅需要通過內部資源的重新排列組合來完成，而且需要藉助外部資源來實現“換血”和“注血”，簡言之，就是需要以騰籠換鳥的智慧和壯士扼腕的決心認真做好改革的“減法”；另一方面，考慮到未來員額法官的來源渠道廣泛且多元，既可從優秀的法官助理中選任，也可從優秀的學者、律師中選拔，而且下級法院的優秀法官還可被遴選到上級法院，如此一來，如果今後制度革新的趨好效應能得以進一步彰顯的話，就會有越來越多的法律精英來競爭法官員額，如果到那時連法官員額都沒了，那又該如何來實現“注血”呢？

不過，另一個問題接踵而至，即如果當前僅有一小部分法官能順利“入額”，那麼“案多人少”的矛盾又該如何來化解？此問題確實非常棘手，但我們也絕不能讓現實的困難克減法官員額制改革的目標和成效。解決此問題的一個較為理性的做法應該是：設置一套員額法官和非員額法官共同辦案的過渡方案。在過渡期內，非員額法官仍保留法官資格和原有的法官待遇，享有與員額法官一樣的完整的審判權，但不能享受司法改革給員額法官提高的薪酬待遇；過渡期過後，非員額法官無法順利“入額”的，將取消其法官資格。這種做法，既能為未來的發展留足空間，也有利於保持法官隊伍的穩定，減少改革的阻力，而且待遇的差別還會迫使非員額法官競相向員額法官看齊，形成一種見賢思齊、尊重人才的良好風氣。總之，著手推進法官員額制改革應將當前利益與長遠利益平衡起來，做到既能有利於當前又能惠及長遠，從而調動當前和長遠兩方面的積極性，實現改革的良性循環。

三、謀定而動、系統推進、公開透明的邏輯進路

法官員額制改革能否達到預定目標，不僅取決於改革的具體舉措是否偏離了改革的初衷，而且還取決於改革的進路是否能夠做到謀定而動、系統推進、公開透明。法官員額制改革中所顯現出的過程的曲折性、策略的非系統性以及方案的非公開性等進路上的偏差，不僅使得改革的效果大打折扣，而且還會在法官群體中滋生出一種前景難定的無力感，這種前景難定的無力感會進一步坐實法官們“離職”的決心。

（一）進路的偏差：過程的曲折性、策略的非系統性和方案的非公開性

首先，過程的曲折性加劇了法官們的焦慮。比如，坊間傳閱的各種試點版本一度顯示，司法管理高層的利益在改革中不斷得以固化，而年輕法官特別是年輕的助理審判員的利益反受其損。一時間，輿論譁然，年輕法官特別是助理審判員們紛紛撰文聲討和籲請；後來情況有了轉機，也就是在今年的4月17日孟建柱同志在司法改革的專題座談會上發表講話之後，法院領導按統一標準和程序“入額”被正式提上了議事日程。這表明，在經歷正反兩方面的激烈較量之後，司法改革的“大船”還是能朝著正確的方向前行，需要注意的是，時間始終是有成本的，即便法官員額制改革最終會有一個好的結果，但對那些即將不再年輕的人而言，如此漫漫長路又有幾人能等待得了呢？

其次，改革方案的非公開性加劇了法官們對前景不定的擔憂。任何秘而不宣、密室作業的做法終究不利於人們對其結果進行預期，而結果的無法預期則會給人一種前景難定的感覺。當前所進行的法官員額制改革，從方案的起草到論證甚至到出臺，都是在秘而不宣的狀態下進行的，“絕大多數身處一線的法官、檢察官既未能全面知曉改革將會往何處去，更難以有效地參與其中。但有限的員額比例無疑關乎其切身利益，在心中無數、前途未卜的境況下，很多人只能在焦慮中等待，或者是選擇離開。”

最後，改革策略的非系統性使人們無法對改革的成效進行評估，從而滋生出各種疑慮。法官員額制改革始終是“摸著石頭過河”，走一步看一步，邊施工邊發現問題、邊設計解決問題的方案，這一做法的最大弊端就是使制度設計呈現出碎片化和不確定性的樣貌。由於規則設計不成體系以及配套改革的相對滯後，使得法官們無法從現有的改革方案中評估和推斷出改革所能釋放出來的“紅利”，於是各種疑慮隨之而生：

（1）在審判權運作機制沒有真正理順、高度行政化的制度環境沒有得到徹底改變的情境之下，讓法官擔負起“讓審理者裁判、讓裁判者負責”的職責，是否會把法官逼到進退兩難的境地或成為責任的“替罪羊”？

（2）隨著法官員額制改革的全面推開，法官的入職門檻提高了，法官的待遇是否會相應提高？如有提高，到底會提高多少？

（3）隨著立案登記制的推行，法院的受案數量大幅增加，但固定的法官員額使得法官數量不升反降，如此一來，辦案法官是否會變得越來越忙？

（4）員額法官要依靠其助手開展工作，但實行法官員額制改革之後，那些原先已是法官的人一夜之間變成了法官助理，其工作積極性難免會受到影響，而單純依靠外部“補血”幾乎無法在短期內實現法官助手的增員，這樣員額法官的壓力是否會越來越大？

（5）如果不審慎處理法官、法官助理與書記員之間的職權關係，員額法官是否會再一次成為法官助理和書記員責任的“總兜底”這些疑問都需要我們加以釋明。

（二）以謀定而動、系統推進、公開透明為進路推進法官員額制改革

1.謀定而動，做到頂層設計與制度試錯協力並進。頂層設計並非純粹是邏輯推演的產物，它需要經驗的積累和反饋，因而，頂層設計並不排斥制度試錯，尤其是在我們這樣一個地域遼闊、國情複雜、發展極不平衡的國家搞頂層設計，因地制宜地進行制度試錯更是必不可少。事實上，頂層設計與制度試錯是一個相互交錯、來回往復、協力並進的過程，僅就法官員額制改革的方案設計而言，也有很多問題得“測”、得“試”、得“看”。比如，法官員額的比例應該如何設定？哪些人可以“入額”，哪些人不能“入額”？員額改革的阻力在哪裡？配套改革如何推進？何時推進？諸如此類的問題，在沒有進行相應的試錯積累有關數據之前，我們根本無法提供一個確定的答案。

需要注意的是，無論是頂層設計還是制度試錯都需要建立在謀定而動的基礎之上，並且頂層設計與制度試錯間的協力並進即蘊含了謀定而動的因素，正如有學者所言：“司法制度層面的改革不同於經濟領域的改革，它應當是以先謀而後動為主，以分散試錯為輔，推進改革的最佳策略是統籌兼顧、頂層設計、以點帶面、分步實施。這就需要在司法規律和中國國情的雙重限制條件下設定改革的近期、中期和長期目標，然後再通過試點經驗來校正方向，並且在比較長的時間和尺度內一步一步地達成最終目標。”申言之，任何制度試錯都需要首先謀劃一套或多套規劃較為詳盡的制度和規則，即先有一套或多套包括“細節施工圖”在內的完整方案，才能談得上在甲地和乙地實行不同的方案，以實現制度的優選和調整。

令人擔憂的是，在當下所進行的法官員額制改革中，中央只提供改革的要點和框架，其細節性藍圖只得由各地在試錯中不斷填充，這種非謀定而動的做法弊端多多。一方面，如果對制度試錯沒有一個系統的規劃，甲地和乙地的做法全然不一，這不僅使人們對最終的方案無法形成穩定的預期，也為日後的制度統一設置了障礙；另一方面，在沒有形成整全性方案前就匆忙推開試點，勢必會造成方案在改革中不斷修修補補或推倒重來，這不僅進一步加劇了改革的不確定性、複雜性和曲折性，而且“人心”也會在不停的折騰和焦急的等待中不斷耗散。

除了非謀定而動外，制度試錯的方式亦亟待反思。一方面，試點貴在有代表性，而不在於數量的多寡。去年，中央選取上海、海南、青海等7地作為改革試點，今年年初，又將浙江、雲南、山西等11地納入第二批試點的範圍，在第一批試點經驗尚未成熟之時就急於推開第二批試點，這種多點開花、全面鋪展的做法顯得有些倉促和盲目；另一方面，試點的關鍵在於“試”，通過“試”來對既有制度進行評估、檢驗和反思，通過“試”來為制度的再設計積累經驗、素材和數據，通過“試”來發現那些我們想不到的問題並尋求破解之道。“試”的結果當然可能會是成功也可能會是失敗，成功固然可喜但失敗亦不可悲，失敗的價值在於使我們從中吸取了教訓，在於讓我們確信此路不通。但是，在報喜不報憂的習慣思維的作祟下，我們似乎都在極力宣傳成功的經驗，而沒有靜下心來對各試點方案進行一番深思熟慮的評估和比較，更沒有在評估和比較的基礎上儘快糾正和淘汰那些有失偏頗的做法。要想讓試點工作迴歸其本真，可行的策略是：要更加註重試點的代表性和實效性，將試點限定在有限的範圍之內；適時對試點工作進行評估和反思，為制度的再設計積累正反兩方面的經驗，在此基礎上，不斷完善既有方案使之能更接“地氣”，待時機成熟再予以一體推進。

2.系統推進，搞好與法官員額制相關的配套改革。司法改革系由諸多改革子項目組成的系統工程，司法改革能否成功最終取決於改革子項目能否落地生根；與此同時，諸多改革子項目又是相互關聯的，某項子項目能否取得成效往往取決於與之相關聯的其他子項目能否適時跟進。法官員額制改革是司法改革中的基礎環節，推進法官員額制改革即是為了給諸如法官單獨職務序列、法官薪酬制度、審判權運行機制等諸項改革做好鋪墊，如果法官單獨職務序列、法官薪酬制度、審判權運行機制等改革不能適時跟進的話，法官員額制改革不僅難以取得成效，而且還會失去其存在的意義。當前，法官們對如下兩項配套改革十分關注：一是給法官配置優秀助理的改革，此項改革關係到能否將法官從繁冗瑣碎的事務中解放出來，使其能夠更專注於案件的審理；二是法官薪酬制度的改革，此項改革不僅關係到法官的職業尊榮，而且還關係到法官們是否願意窮其一生在審判崗位上發光、發熱。鑑於法官助理及法官薪酬改革均是可獨立成篇的議題，本文無意對其進行面面俱到的解讀，只求從邏輯上對這兩個問題作一簡明扼要的梳理。