全國主體功能區規劃

概念

主體功能不同，區域類型就會有差異。大致可分為以提供工業品和服務產品為主體功能的城市化地區，以提供農產品為主體功能的農業地區，以提供生態產品為主體功能的生態地區等。

圖1　 中國地形圖

我國國土空間具有以下特點：　　

——陸地國土空間遼闊，但適宜開發的面積少。我國陸地國土空間面積廣大，居世界第三位，但山地多，平地少，約60%的陸地國土空間為山地和高原。適宜工業化城鎮化開發的面積有180餘萬平方公里，但扣除必須保護的耕地和已有建設用地，今後可用於工業化城鎮化開發及其他方面建設的面積只有28萬平方公里左右，約佔全國陸地國土總面積的3%。適宜開發的國土面積較少，決定了我國必須走空間節約集約的發展道路。　　

——水資源總量豐富，但空間分佈不均。我國水資源總量為2.8萬億立方米，居世界第六位，但人均水資源量僅為世界人均佔有量的28%。水資源空間分佈不均，水資源分佈與土地資源、經濟佈局不相匹配。南方地區水資源量佔全國的81%，北方地區僅佔19%；北方地區水資源供需緊張，水資源開發利用程度達到了48%。水體汙染、水生態環境惡化問題突出，南方一些水資源充裕地區出現水質型缺水。水資源短缺，既影響著經濟發展，也制約著人口和經濟的均衡分佈，還帶來了許多生態問題。

——能源和礦產資源豐富，但總體上相對短缺。我國能源和礦產資源比較豐富，品種齊全，但主要化石能源和重要礦產資源的人均佔有量大大低於世界平均水平，難以滿足現代化建設需要。能源和礦產資源主要分佈在生態脆弱或生態功能重要的地區，並與主要消費地呈逆向分佈。能源結構以煤為主，優質化石能源資源嚴重不足，新能源和可再生能源開發潛力巨大。能源和礦產資源的總量、分佈、結構與滿足消費需求、保護生態環境、應對氣候變化之間的矛盾十分突出。　　

——生態類型多樣，但生態環境比較脆弱。我國生態類型多樣，森林、溼地、草原、荒漠、海洋等生態系統均有分佈。但生態脆弱區域面積廣大，脆弱因素複雜。中度以上生態脆弱區域佔全國陸地國土空間的55%，其中極度脆弱區域佔9.7%，重度脆弱區域佔19.8%，中度脆弱區域佔25.5%。脆弱的生態環境，使大規模高強度的工業化城鎮化開發只能在適宜開發的有限區域集中展開。　　

——自然災害頻繁，災害威脅較大。我國受災害影響的區域及人口較多，巨災風險很大。部分縣級行政區位於自然災害威脅嚴重的區域範圍內。頻發的自然災害，加大了工業化城鎮化的成本並給人民生命財產安全帶來許多隱患。

相關規劃

主體功能區規劃

主體功能區規劃是我國第一次頒佈實施的中長期國土開發總體規劃，立足於構築我國長遠的、可持續的發展藍圖。涉及國家影響力和控制力的提升、人口和產業未來的集聚、生態和糧食安全格局的保障。主體功能區已經提升到國家戰略的高度。

從國家“十一五”規劃提出：“將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”，到黨的十七大提出了建立主體功能區佈局的戰略構想，首次把這個概念寫入了黨代會的政治報告，到國家“十一五”規劃明確提出“實施主體功能區戰略”。

主體功能區劃

主體功能區劃是指在對不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等要素進行綜合分析的基礎上，以自然環境要素、社會經濟發展水平、生態系統特徵以及人類活動形式的空間分異為依據，劃分出具有某種特定主體功能的地域空間單元。

圖2　 人均可利用土地資源評價圖

圖3　 人均可利用水資源評價圖

規劃背景

巍峨的群山，縱橫的河流，廣袤的草原，肥沃的農田，遼闊的海洋，是中華民族的美好家園。自古以來，中華民族在這裡繁衍生息，創造了輝煌歷史和燦爛文化。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國現代化建設全面展開，工業化城鎮化快速推進，一家家工廠不斷湧現，一條條公路縱橫南北，一座座城市拔地而起，一個個村莊煥然一新，我們的家園發生了深刻變化。構建美好家園，首先要了解我們這片家園的自然狀況，認識已經發生的變化以及還將發生怎樣的變化。

我國位於亞歐大陸東部，太平洋西岸，地理位置獨特，地形地貌複雜，氣候類型多樣。　　

——地形。我國地勢西高東低，自西向東呈現海拔差異明顯的三大階梯。地形種類多樣，山地、高原、盆地、平原和丘陵均有分佈。西部高山廣佈，以山地、高原和盆地為主；東部平坦低緩，以丘陵和平原為主。

——氣候。我國受地形地貌和季風環流影響，既有熱帶、亞熱帶和溫帶季風氣候，也有溫帶大陸性、高原山地和海洋性氣候。由東南沿海向西北內陸，水熱條件空間分異明顯。青藏高原為高寒氣候，熱量不足；青藏高原以東地區為大陸性季風氣候，雨熱同期；青藏高原以北地區為乾旱氣候，降雨稀少。　

——植被。我國植被類型豐富，有森林、灌叢、草原、草甸、荒漠和草本沼澤等。森林覆蓋率較低，主要分佈在南方和東北地區，草原主要分佈在北方和青藏高原地區。　　

——災害。我國自然災害(5)種類多，區域性、季節性和階段性特徵突出，並具有顯著的共生性和伴生性。自然災害發生頻繁，除現代火山活動導致的災害外，其他自然災害幾乎每年都有發生。　　

——海洋。我國海域遼闊，跨越熱帶、亞熱帶和溫帶，大陸海岸線長達1.8萬多公里。海洋資源種類繁多，海洋生物、石油天然氣、固體礦產、可再生能源等資源豐富，開發潛力大。

功能區劃

國土空間的開發利用，一方面有力地支撐了國民經濟的快速發展和社會進步，另一方面也出現了一些必須高度重視和著力解決的突出問題。——耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力大。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，逼近保障我國農產品供給安全的“紅線”。——生態損害嚴重，生態系統功能退化。全球氣候變化以及一些地區不顧資源環境承載能力的肆意開發，導致部分地區森林破壞，溼地萎縮，河湖乾涸，水土流失，沙漠化、石漠化和草原退化，近岸海域生態系統惡化，氣象災害、地質災害和海洋災害頻發。——資源開發強度大，環境問題凸顯。一些地區粗放式、無節制的過度開發，導致水資源短缺、能源不足等問題越來越突出，大規模長距離調水、運煤、送電、輸氣的壓力越來越大，也帶來了交通擁擠、地面沉降、綠色生態空間銳減等問題。環境汙染嚴重，大氣與地表水環境質量總體狀況較差，許多地區主要汙染物排放量超過環境容量。　　——空間結構不合理，空間利用效率低。綠色生態空間減少過多，工礦建設佔用空間偏多，開發區佔地面積較多且過於分散。城市建設空間和工礦建設空間單位面積的產出較低，城市和建制鎮建成區空間利用效率不高。　　——城鄉和區域發展不協調，公共服務和生活條件差距大。人口分佈與經濟佈局失衡，勞動人口與贍養人口異地居住，城鄉之間和不同區域之間的公共服務及人民生活水平的差距過大。

主體功能區劃的意義

主體功能區是促進區域協調發展、實現人口與經濟合理分佈的有效途徑，是實現可持續發展、提高資源利用率的迫切需求，是堅持以人為本、實現公共服務均

圖4　 生態脆弱性評價圖

圖5　 自然災害危險性評價圖

主要分類

按開發方式劃分，國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域；按開發內容劃分，則分為城市化地區

圖6　 目前開發強度示意圖

優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，是基於不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城鎮化開發為基準劃分的。　　

圖7　 開發區分佈圖

城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，是以提供主體產品的類型為基準劃分的。城市化地區是以提供工業品和服務產品為主體功能的地區，也提供農產品和生態產品；農產品主產區是以提供農產品為主體功能的地區，也提供生態產品、服務產品和部分工業品；重點生態功能區是以提供生態產品為主體功能的地區，也提供一定的農產品、服務產品和工業品。　　優化開發區域是經濟比較發達、人口比較密集、開發強度較高、資源環境問題更加突出，從而應該優化進行工業化城鎮化開發的城市化地區。　　

圖8　 城市化戰略格局示意圖

重點開發區域是有一定經濟基礎、資源環境承載能力較強、發展潛力較大、集聚人口和經濟的條件較好，從而應該重點進行工業化城鎮化開發的城市化地區。優化開發和重點開發區域都屬於城市化地區，開發內容總體上相同，開發強度和開發方式不同。　　

限制開發區域分為兩類：一類是農產品主產區，即耕地較多、農業發展條件較好，儘管也適宜工業化城鎮化開發，但從保障國家農產品安全以及中華民族永續發展的需要出發，必須把增強農業綜合生產能力作為發展的首要任務，從而應該限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的地區；一類是重點生態功能區，即生態系統脆弱或生態功能重要，資源環境承載能力較低，不具備大規模高強度工業化城鎮化開發的條件，必須把增強生態產品生產能力作為首要任務，從而應該限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的地區。　　

禁止開發區域是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態功能區。國家層面禁止開發區域，包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園。省級層面的禁止開發區域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區域、重要水源地以及其他省級人民政府根據需要確定的禁止開發區域。　　

各類主體功能區，在全國經濟社會發展中具有同等重要的地位，只是主體功能不同，開發方式不同，保護內容不同，發展首要任務不同，國家支持重點不同。對城市化地區主要支持其集聚人口和經濟，對農產品主產區主要支持其增強農業綜合生產能力，對重點生態功能區主要支持其保護和修復生態環境。

突出問題

圖9　 農業戰略格局示意圖

國土空間的開發利用，一方面有力地支撐了國民經濟的快速發展和社會進步，另一方面也出現了一些必須高度重視和著力解決的突出問題。　　

——耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力大。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，逼近保障我國農產品供給安全的“紅線”。　　

——生態損害嚴重，生態系統功能退化。全球氣候變化以及一些地區不顧資源環境承載能力的肆意開發，導致部分地區森林破壞，溼地萎縮，河湖乾涸，水土流失，沙漠化、石漠化和草原退化，近岸海域生態系統惡化，氣象災害、地質災害和海洋災害頻發。　　

圖10　 生態安全戰略格局示意圖

——資源開發強度大，環境問題凸顯。一些地區粗放式、無節制的過度開發，導致水資源短缺、能源不足等問題越來越突出，大規模長距離調水、運煤、送電、輸氣的壓力越來越大，也帶來了交通擁擠、地面沉降、綠色生態空間銳減等問題。環境汙染嚴重，大氣與地表水環境質量總體狀況較差，許多地區主要汙染物排放量超過環境容量。　　

圖11　 國家重點生態功能區示意圖

——空間結構不合理，空間利用效率低。綠色生態空間減少過多，工礦建設佔用空間偏多，開發區佔地面積較多且過於分散。城市建設空間和工礦建設空間單位面積的產出較低，城市和建制鎮建成區空間利用效率不高。　　

圖12　 國家禁止開發區域示意圖

——城鄉和區域發展不協調，公共服務和生活條件差距大。人口分佈與經濟佈局失衡，勞動人口與贍養人口異地居住，城鄉之間和不同區域之間的公共服務及人民生活水平的差距過大。

圖13　 水資源開發利用率評價圖

區劃意義

一是有利於調整產業佈局。

圖14　 多年平均降水量分佈圖

按照推進形成主體功能區的要求，即：優化開發區是對過密區域進行調控，通過結構優化的方式，促進產業升級和要素擴散；重點開發區是對資源環境承載能力較強、現有開發密度還不高、發展潛力巨大的區域，加大開發力度；禁止開發區是指對自然保護區、水源涵養地這樣的區域禁止開發，防止對資源與環境的破壞；而限制開發區是指對生態脆弱、資源環境承載能力較弱的區域，在開發規模和步驟上加以限制，以防範大規模地開發引致生態系統進一步失衡等的要求，提出不同主體功能區的產業指導目錄及措施，引導優化開發區域增強自主創新能力，提升產業結構層次和競爭力；引導重點開發區域加強產業配套能力建設，增強吸納產業轉移和自主創新能力；引導限制開發區域發展特色產業，限制不符合主體功能定位的產業擴張。

二是有利於建立完善的財政和投資政策。

圖15　二氧化硫排放分佈圖

圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。深化預算制度改革，強化預算管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規範透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入；完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力；實行有利於科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，重點增加對限制開發和禁止開發區域用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付；支持重點開發區域基礎設施建設。

三是有利於建立完善的土地和人口管理政策。

圖16　化學需氧量排放分佈圖

加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟佈局。按照主體功能定位調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制。鼓勵優化開發區域、重點開發區域吸納外來人口定居落戶；引導限制開發和禁止開發區域的人口逐步自願平穩有序轉移，緩解人與自然關係緊張的狀況。按照基本形成節約資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式；循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升；主要汙染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善；生態文明觀念在全社會牢固樹立等建設生態文明的要求，根據不同主體功能區的環境承載能力，提出分類管理的環境保護政策。

四是有利於建立績效評價和政績考核新機制。

圖17　生態重要性評價圖

針對主體功能區不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優化開發區域要強化經濟結構、資源消耗、自主創新等的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發區域要對經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新等實行綜合評價；限制開發區域要突出生態建設和環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價；禁止開發區域主要評價生態建設和環境保護。這樣，從體制的層面上引導人們在發展道路、發展目標上進行新的調整

圖18　人口集聚度評價圖

圖19　地均地區生產總值分佈圖

圖20　交通優勢度評價圖

具體要求

中央推出全國主體功能區規劃，也旨在發揮不同地區各自功能中的“主體”功能。比如在關係全局生態安全的區域，應把提供生態產品作為主體功能，把提供農產品和服務產品及工業品作為從屬功能。區分主體功能，這也正是未來國土開發的理念之一。具體要求包括：

首先，將國土空間開發從佔用土地的外延擴張為主，轉向調整優化空間結構為主。比如，要求按照農村人口向城市轉移的規模和速度，逐步適度減少農村生活空間；在交通設施空間上，重點擴大城市群內的軌道交通空間，對擴大公路建設空間嚴格把關；從嚴控制工礦建設空間和各類開發區擴大面積等。

其次，以生態保護為前提，以水土資源承載能力和環境容量為基礎，有度有序開發。比如，把保護水面、溼地、林地和草地放到與保護耕地同等重要的位置；工業化城鎮化開發必須建立在對所在區域資源環境承載能力綜合評價的基礎上；在水資源嚴重短缺、生態脆弱和自然災害危險性大的地區嚴格控制工業化城鎮化開發；交通、輸電等基礎設施建設要儘量避免對重要自然景觀和生態系統的分割等。

其三，提高空間利用效率，引導人口相對集中分佈、經濟相對集中佈局。比如，資源環境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區，把城市群作為推進城鎮化的主體形態，其他城市化地區依託現有城市集中佈局、據點式開發，嚴格控制鄉鎮建設用地擴張；國家級、省級經濟技術開發區要率先提高空間利用效率，各類開發區在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積。

其四，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。比如，引導限制開發和禁止開發區域人口有序轉移到重點開發區域；擴大城市建設空間的同時，要增加相應規模的人口，充分考慮水資源承載能力；在中西部承載能力強的區域培育形成若干個人口和經濟密集的城市群；在條件允許的情況下，城市建設和交通基礎設施建設應積極利用地下空間。

附：國家重點生態區名單

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