作者單位：中國農業發展銀行人力資源部（黨委組織部）
新冠肺炎疫情期間，國內有一家銀行在官媒上微微火了一把，據不完全統計，2月2日-2月25日24天時間內6次登上央視新聞，包括2次新聞聯播，4次朝聞天下（有圖有真相）。
圖一 2月2日新聞聯播報道：國家政策性銀行——中國農業發展銀行啟用信貸業務應急通道，支持企業生產銷售口罩、防護服及醫藥等疫情防控產品。
圖二 2月8日央視朝聞天下報道：國家政策性銀行中國農業發展銀行啟動信貸業務應急通道，對疫情影響地區客戶減免五大類46項服務收費。
圖三 2月10日央視朝聞天下報道：國家政策性銀行——中國農業發展銀行，從2019年10月1日到2020年1月低，共支持春播備耕超過百億元。
圖四 2月21日央視朝聞天下報道：國家政策銀行中國農業發展銀行採取八項措施，全力支持糧棉油生產加工企業復工復產。
圖五 2月21日新聞聯播報道：中國農業發展銀行加大信貸力度，發放春耕備耕貸款。
圖六 2月25日央視朝聞天下報道：山東農發行已累計發放貸款192億元，支持97家企業復工，138個重點項目開工建設。黑龍江農發行保障加快秋糧收購復工復產。
看到這些報道，筆者正嘴角上揚、心生暗喜的時候，身邊竟有人問我：政策性銀行是幹嘛的？跟網點遍佈五湖四海的商業銀行有啥區別？待心情少許平復後，筆者便一本正經、不苟言笑的，恨不得用畢生之所學給對方解釋了半個小時，結果對方聽後只回復我“哦哦哦”三個字。
不願就此罷休的我，又回頭查找了些資料，打算用文字的形式把這具有普遍性的疑問做進一步解釋；但限於水平有限，只能先從農業政策性金融機構的組織架構上著手，通過梳理國際上的此類機構，進行一次粗淺的對比說明。
一、國外農業政策性金融機構組織架構
由於發達國家較早建立農業政策性金融體制，經過多年的演進，形態各異。各家機構摸索出有利於自身發展的組織架構，特別是商業化程度高的農業政策性金融機構，在有效服務農業農村情況的同時，不斷創新發展，將其政策性和商業性做到有機結合，逐步建立趨於多元而富有自身特色的組織架構。發展中國家農業政策性金融建制較晚，基於國情農情和資本實力的制約，一般農業政策性金融機構組織模式比較單一，較多采用總分支機構、垂直管理的組織架構。
（一）獨特的多元機構設置模式
這種模式以美國的農業政策性金融體系為典型。美國涉農的政策性金融機構主要包括政府金融機構和政府資助企業兩大類別。其中，政府金融機構主要指由美國政府出資成立並運營管理、以某些金融手段為農業農村農民提供服務的機構，既包括商品信貸公司、農民家計局、農村電氣化管理局、農場服務局、農村發展局、農作物保險公司等專門支農機構，也包括小企業署等跨行業服務機構。政府資助企業通常是聯邦政府特許經營的私營企業，享受政府資助或稅收減免等扶持政策，承擔某些公共職能，為某些特定領域提供優惠的金融服務。既包括農場信貸系統、聯邦農業抵押公司等專門支農企業，也包括聯邦家庭貸款銀行系統、房地美、房利美等存在涉農業務的企業。兩類政策性金融機構，加上商業銀行、儲貸機構、私人借貸和人壽保險公司等商業性金融機構，共同構成覆蓋全美的農村金融服務體系，為農業、農村和農民提供全方位的金融服務。
美國的農業政策性金融體系十分複雜龐大，主要表現在以下幾個方面：（1）機構的非單一性。在美國的農業政策性金融機構中，除了美國農業信貸管理局作為監管機構以外，很難找到其他機構中哪一個是主體或主導機構。（2）機構之間不存在交叉關係。美國的農業政策性金融體系中，每家機構各司其職，都有特定的政策目標、基本職能、服務領域和金融產品，在功能上互為補充，互相合作，不同性質的執行機構之間僅僅具有業務關係，一般不具有監督和被監督、管理和被管理的關係。（3）系統實體機構。主要有三家，包括聯邦農業信貸銀行融資公司、農場信貸系統金融援助公司和聯邦農業抵押公司。（4）農場信貸系統保險公司。類似與美國的聯邦存款保險公司與一般商業性存款機構的關係。
這種模式的優點在於：能夠照顧到各地區之間的差別，尤其是聯邦制的政治制度相配合；功能複雜，能夠滿足出多樣性化的需求；系統自成一體，管理機構與業務操作機構嚴格分開，有利於國家的監督管理。缺點在於：機構複雜，運行成本相當高昂；不同機構性質不同，在政策制度上很難尋求統一的模式。因此，這種模式不太適合發展中國家，也不太適合中央高度集權的國家。
（二）總分行模式
大部分發展中國家的農業政策性金融機構都是單一型金融機構，且實行總分行制度。這種模式的組織形式，就是在總行設立有各種職能的部門，然後在地區設立分支機構，分支機構中的職能部門與總行具有對應關係。另外不同國家還根據本國的具體情況，在不同級別的政府行政區域設立有級別不同的分支機構。典型的是印度農業與農村發展銀行（如圖七）、泰國農業和農村發展銀行（如圖八）、菲律賓的土地銀行、摩洛哥國家農業信貸銀行等，中國農業發展銀行也基本上屬於這種類型。
圖七 印度農業與農村發展銀行總行各部門設置
（印度農業與農村發展銀行總行設在孟買市，目前共有26個部門，下設31個邦級分行。董事會為印度農業與農村發展銀行的最高決策機構，對印度農業與農村發展銀行行使一般監督、指導和業務管理等職責。）
圖八 泰國農業與農業合作社銀行組織架構圖
（泰國農業與農業合作社銀行總行設在曼谷，其農村金融服務覆蓋泰國境內的全部75個府，目前擁有1275家分支機構。）
這種模式的優點在於：便於協調管理，統一領導尤其是對統一政策的制定和實施創造了條件；運行成本相對較低，由於金融行業具有很強的範圍經濟特徵，政策性金融可以把相關的政策性金融業務納人統一機構經營。缺點在於：機構單一，很難照顧到不同區域之間的差別，容易形成“一刀切”的現象。這種模式比較適合發展中國家和中央權力比較集中的國家。
（三）農業合作社中央銀行模式（一級法人、兩級管理結構）
日本的農林中央金庫屬於此類的典型，它作為農業合作社的中央銀行而存在。在成立日本政策性金融公庫前，農林漁業金融公庫實行“一級法人、兩級（本店及支店）管理”的組織架構，省（縣）級以下的業務由以農林中央金庫為核心的200多家農業合作社性質的金融機構委託代理。日本地方級的農業合作社廣義上包含地方農民、漁民和林業主，狹義上包含農業合作社、漁業合作社和林業合作社。這些合作社再組成高一層地方性合作組織。日本農林中央金庫在整個合作社體系中扮演著資金供給的中介和進行調劑餘缺的職能，併為其他國家級農業合作聯盟提供融資。
圖九 株式會社日本政策金融公庫組織架構圖
這一模式的優點在於：能夠體現差別化的特徵，尤其是突破了按行政區劃設裡農業政策性金融機構分支的障礙；運行成本相對低廉，基本不需要建立分支機構，農業合作組織成為農業政策性金融的重要運行媒介或載體。缺點在於：必須以發達的農業合作經濟組織為基礎；由於通過合作經濟組織作為傳導，存在政策執行不暢或扭曲的可能性，從而降低了國家農業政策性金融的效果。這種模式適合於農業合作經濟比較發達的國家。
（四）上官下民的“金字塔”模式
這種模式一般設有多級機構且均為獨立的法人機構，每級機構都有相當的自主權，實行多級核算、多級營業、多級管理，職能和權責清晰明確，有時存在自下而上的交叉持股，組織模式為“金字塔”狀。其中，法國的農業政策性金融體制最具代表性。早在19世紀90年代，法國就已經著手籌建“金字塔”的基礎。當時有官員就給議會提交議案，建議形成一個法律框架，根據協會的標準章程以創建合作性質的農業信貸公司。這一建議得到議會的響應，隨即實施，通過了最初的“組建法”，根據這一法律成立了農業信貸公司，後來演變成“地方銀行”。到1889年，建立起“金字塔”的第二層。當時根據第二部“組建法”，創立了“農業信貸地區銀行”，也就是地區銀行，並且這些地區銀行把已經建立的地方銀行聚集在一起。這些在法國政府積極支持下建立起來的新銀行，負責分配政府的貸款，當時共有9家地區銀行。到1920年，建立起了“金字塔”的最高層，根據1920年8月5日的法案，建立了全國農業信貸辦公室。它是一個公共部門中央機構，作為一個整體負責監督和協調機構的金融活動，該機構在1926年改為全國農業信貸銀行。至此整個法國農業信貸銀行最終形成。
這種模式的優點在於：自下而上，基礎牢固；運行成本相對低廉，以合作金融組織為載體；人為構造特徵明顯，適應性強。缺點在於：建立週期較長，不利於統一管理；必須以合作金融的發展為基礎，制約因素較明顯。因此，這種模式比較適合農業合作經濟發達，中央干預經濟力度比較大的國家。
（五）依附於農業合作經濟組織的模式
這種模式以韓國的農業政策性機構為典型，韓國的農業政策性金融職能由全國農業合作社聯盟行使。該聯盟及其成員合作社建立於1961年，在過去近半個世紀的時間裡，該聯盟通過不同的業務活動，一直支持農民、農村社區和農業的發展。在2000年6月1日，以前的全國農業合作社聯盟、全國牲畜合作社聯盟以及全國高麗參合作社聯盟合併成了現在的新的全國農業合作社聯盟，從而為進一步促進成員農民的利益和權利而提供了穩固的組織基礎。韓國的農業政策性金融並不是像日本、法國那樣，建立單獨的農業政策性金融，而是把整個農業政策性金融體制內含於或者“嫁接”於本國的農業合作經濟組織上面。
這種模式的優點在於：成本相對低廉，國家只負責制定某些政策或提供一定量的資金支持即可，不需要單獨建立相關機構；政策性金融與其他業務相配套，可能增強政策性金融的效果。缺點在於：必須以完善的農業合作經濟組織為基礎；由於政策性金融功能與其他一些合作性經濟業務相融合，可能存在政策執行不暢或扭曲的可能性。
（六）單一機構模式
僅有一個主導機構，未設置或者設置很少分支機構。作為政策性金融機構，往往充當主導地位，協助帶動農業農村發展，如巴西開發銀行，總部設在巴西利亞，在里約、聖保羅以及累西腓設有辦公室，但里約的工作人員佔機構總人數的95%。再如德國農業土地抵押銀行，總部位於法蘭克福，沒有任何分支機構，全行共計300餘人，服務區域不僅包括德國，還包括歐盟其他國家。
這類模式之所以不設置分支機構，與其業務模式密不可分。如德國農業土地抵押銀行是一種再融資性質的金融機構，不直接對農村企業發放貸款，而是採取轉貸給商業銀行、儲蓄銀行、合作銀行的模式，再由商業銀行、儲蓄銀行、合作銀行向最終借款方提供貸款，商業銀行（或儲蓄銀行、合作銀行）向德國土地銀行提供抵押。既不接受存款，也未開辦直接信貸業務，通過與其他商業性銀行一起發放貸款，由商業性銀行承擔信貸風險。
圖十 巴西開發銀行組織架構圖
這種模式的優點在於：成本低廉，通過單一機構的設置，保證了較高服務效率和低不良貸款率。缺點在於：機構單一，很難照顧到不同區域之間的差別，容易形成“一刀切”的現象。服務方式只能以打包方式進行，較難實現精細化管理與服務。
二、我國農業政策性金融銀行機構發展沿革
中國，有著悠久的農業歷史、遼闊的農村面積和龐大的農民基數，三農問題，自古至今都是國家最重要的問題之一。1993年，江澤民總書記在中央農村金融工作會議上講話：推進農村金融體制改革，逐步形成政策性、商業性銀行、合作金融組織（農信社）密切結合的農村金融體系，農業政策性銀行第一次被提上日程。
1993年12月25日，國務院在《關於金融體制改革的決定》（國發〔1993〕91號）中決定：組建中國農業發展銀行，承擔國家糧油棉儲備和農副產品合同收購、農業開發等業務中的政策性貸款，代理財政支農資金的撥付和監督使用。1994年4月19日，國務院印發《關於組建中國農業發展銀行的通知》，標誌農發行正式成立；1994年11月18日，總行正式掛牌開業。
農發行成立以後，就著手建立分支機構。僅僅128天，就從無到有建立起了29個省級分行（因重慶市尚未升格為直轄市，故未含重慶市分行），這種效率在沉悶的計劃經濟時代，簡直石破天驚，但是農發行在縣市級設立分支行則受到了一些阻礙。1995年3月，朱鎔基在農發行全國分行行長會議上，決定農發行機構不再延伸到省級分行以下，其業務由農業銀行代理。
儘管時任農行行長要求農行正確處理好代理業務同自營業務的關係，把代理業務作為自營業務一樣看待，但是實際上，農行一直存在“代而不理”或者“理而不力”的情況，使得許多政策措施難以到位，農發行的功能遠未達到預期。
1995年12月21日，農發行繞開農行，直接向人民銀行呈報了《關於進一步完善中國農業發展銀行管理體制的意見》，建議從國民經濟全局和促進農村金融體制改革深化的角度考慮，應組建農發行省以下機構。
最後，國務院採納了農發行的建議。1996年8月22日，國務院在《關於農村金融體制改革的決定》中，決定增設農發行省以下分支機構；同年，國務院同意農發行在總行、省級分行設立營業部，在包括重慶、大連、青島、寧波、廈門、深圳6個計劃單列市在內的地（市）設立分行。到1996年年底，農發行先後在275個地（市）、1263個縣（市）組建了分支行，增設分支機構1805個，成立信貸組125個，業務基本實現自營。至此，農發行四級機構框架體系搭建完成。
這些基層機構的設立，為充分發揮農業政策性銀行信貸支農作用打下了堅實的組織基礎。誰也沒有想到，農發行在縣市級設立分支行，對現如今的農發行意義如此之大。
目前，農發行實行四級機構垂直管理，總部設在北京，機構層級延伸至縣（市），服務網絡遍佈中國大陸地區，截至2019年末，在國內設有2000多個分支機構，覆蓋31個省、300多個地級市、近1700個縣（市）。
長期以來，“三農”問題是我國社會發展的最大短板，作為國內唯一一家農業政策性銀行，農發行的使命就是要在補齊這塊短板中發揮應有的作用。總書記曾講過，我國正處於並將長期處於社會主義初級階段，這是我們最大的國情。而農業生產率不高、產業化程度低，農村地域分佈廣、基礎設施不健全，農民收入水平較低、社會保障相對不足又是我國的一大農情。國際上的農業政策性銀行並不在少數，且形態各異，由於每個國家的經濟社會發展、農業農村情況、國家治理狀況等各不相同，導致各國的農業政策性銀行在所有權形式、組織架構、治理結構上有著各自的特點。因此，在取人之長的同時，也要充分考慮我國的國情、農情。當前的農發行正經歷多項重大改革，相信其定會不辱使命，在國家戰略中發揮更大更好的作用。
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