本報記者 陳靖斌 廣州報道
一項地方城投債券延期兌付，牽扯出貴州省遵義市棚改項目涉行政違法，雖經法院認定該行政違法行為因涉公共利益繼續執行，但相關追責至今尚未明晰。
《中國經營報》記者在調查中發現，因該棚改項目是以當地政府財政“兜底”形式投資建設，擠壓了本就捉襟見肘的財政預算，一時間，以貴州遵義為代表的中西部三四線城市的財政之困被攤在大眾面前。
據瞭解，貴州遵義近年來始終面臨著產業稅源單一，財政收入銳減，財政狀況舉步維艱的局面，部分投資較大的項目更是出現不同時間、不同程度的停緩建。為了籌集資金化解政府債務風險，遵義市、區兩級政府無不選擇加大力度“賣地”。
“從當地政府的財政狀況來講，資金鍊沒有可持續性。” 中國財政科學研究院研究員賈康表示，產業稅源單一，是中國西部城市普遍面臨的問題。
棚改財政“兜底”
3月14日，《中國經營報》刊發了《貴州遵義道橋擴張“消化不良” 15.46億元涉行政違法》的報道。報道顯示，年初貴州省遵義道橋建設（集團）有限公司（以下簡稱“遵義道橋”）被曝出3950萬元應收賬款債權回購出現延期兌付情況，而其主要原因是地方國資城投平臺為防範地方政府性債務風險事件，一聲令下進行多項整合重組，遵義道橋資產迅速膨脹，導致現金流斷崖式下滑，短期債務壓力陡增。
其中引發關注的是，遵義道橋合併重組的子公司遵義市湘江投資建設有限責任公司（以下簡稱“遵義湘投”），以政府購買模式承接投資的棚戶改造項目引發當地“民告官”官司。據瞭解，該項目為紅花崗區向陽片區城市棚戶區改造項目（以下簡稱“項目”），遵義湘投為承接主體，承接項目的投融資、建設及運營管理等工作。
根據相關判決書，項目最終被法院判為徵收程序行政違法，但涉及社會公共利益，最終判決違法行為不宜撤銷。報道刊發後，遵義湘投工作人員及時回應了輿論，據其提供的材料顯示，該項目雖然被判為徵收程序行政違法，但徵收補償程序判決合法。
廣東法制盛邦律師事務所律師陳亮向記者表示，補償程序合法意味著補償程序可以繼續完成，各方都應該按照政府補償決定所公示的補償方案履行。但對於行政違法的相關責任應該予以追究，應承擔民事法律責任、行政法律責任，嚴重的更要追究刑事責任。
據悉，該棚改項目是遵義紅花崗區政府在2018年7月13日以政府購買服務模式與遵義湘投簽訂協議，約定遵義湘投可自行向金融機構申請棚戶區改造借款，紅花崗以財政預算進行“兜底”。記者瞭解到，該模式在2019年以前並不違法，但隨著2019年該模式被取消，地方投融資平臺債務被清理，遵義市各級政府的債務負重加大。
粵開證券首席經濟學家李奇霖指出，如果債務擴張量比較大，後續項目還款能力不是那麼強的話，那麼會導致當地政府的財政壓力非常大。“因為棚改政府購買服務形式，當地政府要將其納入財政預算，對財政會形成擠壓，每年還會有還本付息的壓力，如果規模擴張得很快的話，會對當地財政產生很大影響。”
稅收銳減
事實上，業內的擔心並非毫無道理。
記者查閱紅花崗區的相關政府文件發現，進入2019年，該區財政收入與稅收收入均出現“拐點”式下跌。財政局解釋稱，2019年以來，受大幅度減稅降費政策及經濟下行影響，財政收入增長受限，難以完成年初目標。
據悉，截至2019年12月末，紅花崗區財政總收入完成68.55億元，較上年同比下降3.7%。其中一般公共預算收入為19.52億元，較上年同比下降4.7%，而其稅收收入也在持續下降。2017年至2018年，紅花崗區稅收收入分別為22.1億元與26.36億元，而截至2019年10月，紅花崗區稅收收入僅完成13.78億元。
財政收入在“減收”，而財政支出卻在增加。
截至2019年12月，紅花崗區一般公共預算支出完成43.52億元，同比增長3.7%。政府性基金支出，截至2019年10月完成19.38億元，為預算27.16億元的71.36%，較上年同期14.61億元增加支出4.77億元，增長32.63%。
在2019年紅花崗區的財政支出中，一般公共預算支出與政府性基金支出合計至少已達62.9億元以上。仍在財政總收入的可承受範圍內，但這兩項主要支出並不是財政支出的“全部”。
“財政支出包括一般公共預算本級支出、政府性基金預算本級支出、國有資本經營預算本級支出、財政專戶管理資金支出、專用基金支出、轉移性支出、債務還本支出、債務轉貸支出等，不能僅以上述兩項指標就判斷財政收支還有富餘情況。” 中南財經政法大學數字經濟研究院執行院長盤和林指出。
上述支出情況儘管在財政收入的範圍內，但盤和林指出紅花崗區仍存在很大的財政壓力。“一是財政總收入和一般公共預算收入都是顯著下滑的，由於減稅降費等原因，不僅未達到年初預算的增長目標，而且還出現了負增長。上級轉移支付未達到預期，而剛性支付的壓力比較大，其實通常來說一般公共預算支出部分壓縮的空間並不大。”
與此同時，紅花崗區的債務壓力卻在不斷加大，截至2019年10月，紅花崗財政局更是在報告中稱財政現狀存在舉步維艱，收支矛盾日益突出。
根據《遵義市紅花崗區2019年1~10月財政預算執行情況和2019年財政預算調整方案（草案）報告》，記者發現其政府性債務還本付息壓力越來越大，本年債務支出預計約25.36億元。截至2019年10月，遵義市紅花崗區期末債務餘額為148.65億元(不含政府隱性債務)，已全部置換為債券資金，其中：一般債券85.91億元，專項債券62.74億元。而貴州省財政廳下達的債務限額為154.28億元，也就是說紅花崗區不含政府隱性債務的債務餘額離省財政廳下達的債務限額僅差5.63億元。
由於新增存量債務債券利息導致支出增加，遵義市紅花崗區債務付息支出預算上調。《紅花崗區2019年預算調整方案（草案）情況說明》顯示，2019年債務付息支出預算調整安排3.07億元，比上年實際2.78億元增加支出2970萬元，增長10.7%。
債務壓力與稅收財政雙面擠壓之下，紅花崗區開動了“賣地”法寶。
《2019年紅花崗區政府性基金收支調整預算表》顯示，2019年政府性基金收入由年初預算35.27億元調整為26.04億元，但國有土地使用權出讓收入由年初預算14億元調整為24.66億元。也就是說，國有土地出讓收入與政府性基金收入佔比由年初的39.68%調高至94.7%。
“從紅花崗區的整體財政狀況來看，資金鍊沒有可持續性。” 中國財政科學研究院研究員賈康表示，在遵義等中國西部城市均存在類似的共性問題。
產業困局
而紅花崗區的財政現狀只是遵義市整體財政狀況的一個縮影。
從遵義市2017年至2019年三年間的財政收入上看，遵義市的財政收入雖有所增長，但增長率卻在逐年下降。遵義市財政局稱，2019年是全市財政工作異常艱難的一年，遵義市面臨著宏觀經濟下行、財政收入銳減、債務償還進入高峰期的多重壓力。
數據顯示，2017年至2019年遵義市財政總收入分別完成586.31億元、718.08億元、798.96億元，但財政收入增長率在2019年出現銳減，其中稅收分別為168.04億元、201.7億元、208.2億元，分別佔財政總收入的28.66%、28.08%、26.06%。對於財政收入銳減的原因，當地政府在報告中稱，一方面遵義市稅源產業結構單一，而另一方面新興產業成長緩慢。
遵義市的財政支出卻有增無減，2017年至2019年遵義市的一般公共預算支出分別完成636.58億元、677.49億元、743.4億元。政府性基金預算支出分別完成158.7億元、224.08億元、253.59億元。
這意味著，2017年至2019年財政支出中，單就一般公共預算支出與政府性基金預算支出兩項合計分別為795.28億元、901.57億元、996.99億元。也就是說，其財政明顯入不敷出。
財稅專家王海分析表示，在疫情等外部衝擊的影響下，遵義財政開源存在著較大的不確定性，並且壓力較大，而且其中又有不少是剛性的支出，那麼整體來看，在當地的政府債務餘額仍然佔比較大的情況下，當地政府需要積極地挖掘當地經濟增長髮展潛力，進一步提高財政收入。
事實上由於遵義市產業結構單一，隨著棚戶改造購買模式逐步取消，地方財政債務壓力增大，遵義市同樣不得不通過“賣地”來化解債務壓力，部分總投資較大的項目，也相繼出現不同時間、不同程度的停緩建。
數據顯示，遵義市規模以上工業經濟增長主要依賴煤炭開採和洗選業，電力、熱力生產和供應業，菸草製品業，酒、飲料和精製茶製造業四大傳統行業，四大傳統行業在2017年至2019年增加值分別為791.96億元、1002.78億元、1209.35億元，佔規模以上工業增加值分別為71.8%、81.1%、83%。
相關文件顯示，由於投資拉動型發展特徵明顯，新興產業成長緩慢，使得當地政府的抗風險能力不強。據瞭解，遵義市的新興產業主要為計算機、通信和其他電子設備製造業，汽車製造業，醫藥製造業，然而其工業增加值佔規模以上工業增加值比重卻在下降。
2017年計算機、通信和其他電子設備製造業，汽車製造業，醫藥製造業的工業增加值佔規模以上工業增加值比重分別為4.3%、0.7%和0.5%，而2018年的工業增加值佔規模以上工業增加值比重分別降至1.3%、0.3%和0.2%。
截至2019年年末，遵義市產業投資佔比為26.2%，未達35%的預期值。
部分政府投資項目停緩建
產業不濟，財政吃緊，而更讓其雪上加霜的是隨著政府購買棚改模式的取消，地方投融資平臺債務被清理，遵義市的政府債務在2019年出現較大幅度上漲。
數據顯示，2017年至2019年遵義市政府債務餘額分別為1394.14億元、1365.63億元、1445.57億元。遵義市統計局在《2019年固定資產投資運行分析》中也稱，化解債務風險導致建設資金趨緊。“隨著化解債務防範金融風險力度加大，融資渠道不暢，尤其是地方投融資平臺債務清理等因素影響，部分項目建設資金較為緊張。”而受此影響，尤其是政府投資項目如航新快線、遵義軟件園等一批總投資較大項目，不同時間、不同程度地停緩建。
為了籌集資金化解政府債務風險，市政府與區政府的辦法如出一轍，加大力度“賣地”。
《2018 年遵義市市級財政決算報告》顯示，由於土地出讓力度加大，籌集資金用於化解政府債務風險，使得土地出讓收入比上年大幅增長。
2017年至2019年，遵義市政府性基金預算收入分別為180.24億元、269.05億元、314.91億元。其中國有土地使用權出讓分別為176.38億元、261.95億元、310.96億元，分別佔遵義市財政總收入的30.08%、36.48%、38.92%。
賈康就此表示，遵義的產業規劃應該動態優化，必須要儘可能科學合理可執行，遵義的整個財源建設、財力配置都要定製化優化。另外，如何爭取中央和省對它的支持，也是一個具體問題，合在一起才能解決好發展產業集群。另外，除了可用到的自己財政支持，更重要的是怎麼拉動政府體外的資金來發展。
王海表示，“在土地出讓收入出現下滑的背景下，地方政府還有必要積極發揮政府的引導作用，加大地方招商引資力度，優化良好的營商環境，築巢引鳳，通過高校和科研機構積極吸引和留住高新技術人才，通過重大研發項目推動適合地方發展的產業，進而引導和積極培育地方的完整的產業鏈。”
對於產業結構單一，財政債務壓力大情況如何合理化債解決，如今的債務置換情況如何，《中國經營報》記者致電致函遵義市和紅花崗區政府，截至發稿，未獲進一步回覆。
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