留用地開發，廣州正全面進入存量時代！
2009年6月，廣東省政府出臺《廣東省徵收農村集體土地留用地管理辦法（試行）》，規定留用地原則上保留集體土地性質，在城鎮規劃區範圍內的留用地可徵收為國有土地並無償返撥給被徵地農村集體經濟組織。
增量有限，存量挖潛是重點，隨著城市更新、集體建設用地使用權流轉等政策逐步放開，留用地開發利用迎來新的發展機遇。留用地具備價值高、成本低、合作方式多樣等優點，不只能做傳統的小產權房，在符合土地利用規劃前提下，可作為多種經營性功能使用。
繼全國首開住房市場租售同權先河後，廣東租售同權辦法也被用到了工業用地上。相比國有土地，企業開發留用地前期投入少，有助於產業引入，留用地作為產業用地發展的競爭力大大提升。那麼面對規模如此龐大的待開發留用地載體，應如何挖掘和開發留用地價值？
對此，作為華南區最大的主題園區、文旅、三舊改造投資人的學習平臺，學加網從自身專業以及資源優勢出發，組織了100多位業內企業家（學加網學員）和幾位業界資深人士對“留用地的開發模式”這一主題進行了探討和學習。
崔元星 學加網首席土地顧問，清華大學特聘講師
崔元星老師從以下幾個部分詳細介紹了關於留用地的相關要點。
留用地的由來及法理依據
“留用地”是指國家徵收農村集體土地後，按實際徵收土地面積的一定比例（5%-10%），作為徵地安置另行安排給被徵地農村集體經濟組織用於發展生產的建設用地。“留用地”是扶持被徵地農民發展集體經濟的一項安置措施，是“留地安置”的產物。你可以理解為，留用地是徵地過程中的“貨幣補償”+“實物補償”。該制度於上世紀80年代最早出現在深圳。近年來，在廣東、浙江、福建、上海及江蘇等地已得到了廣泛實踐。
村集體在城鎮化過程中利用留用地進行與城市功能相關的開發建設，與城市一同分享城鎮化收益。相比於傳統徵地的貨幣補償，留用地安置方式不僅保留了村集體的建設用地使用權，更為重要的是能夠給村民帶來了長久穩定的收入，得到了村民的廣泛認可。
據報道，目前僅廣州留用地總指標規模近10萬畝，主要集中在花都、番禺、白雲、南沙和開發區。現行的《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律中並沒有有關留用地規定。只是在相關國土文件中提及：《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）第十三條，妥善安置被徵地農民。縣級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被徵地農民的長遠生計有保障。
《國土資源部關於進一步做好徵地管理工作的通知》（國土資發[2010]96號）第五條，規範留地安置，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內實施徵地，可結合本地實際採取留地安置方式，但要加強引導和管理。
《廣東省徵收農村集體土地留用地管理辦法》（粵府辦[2009]41號）專門談到留用地的管理，目前該辦法仍然管用。《廣東省關於加強徵收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號）這個文件是全省範圍內都在用的管理辦法，具體每個市都有具體的管理辦法。
《廣州市關於進一步加強徵收農村集體土地留用地管理的意見》（穗府辦規〔2018〕17號）目前留用地還是在各地的管理辦法的層面，沒有上升到全國法規法律的層面。
留用地的性質特徵
留用地的用途是建設用地，應當依法辦理土地用途轉用審批手續。留用地的性質原則上保留集體土地性質，在城鎮規劃區範圍內的留用地可徵收為國有土地，即同時辦理徵地手續。在實際操作過程中，儘量爭取留用地轉為國有用地，以爭取未來最大收益。
留用地的使用權及其收益全部歸該農村集體經濟組織所有。依法出讓、轉讓、出租、抵押留用地使用權，須經本農村集體經濟組織的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，流轉方案應在本集體經濟組織範圍內公示15日。
留用地使用權出讓、轉讓、出租或作價入股、出資與他人合作、聯營等形式用於經營性項目（含工業），應當參照國有土地使用權公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。本農村集體經濟組織全(獨)資註冊成立的公司、企業使用留用地的除外。
留用地的選址必須遵循以下原則：
1. 符合土地利用總體規劃及城鄉規劃；
2. 各地級以上市、縣(市、區)人民政府與被徵地農村集體經濟組織共同協商確定；
3. 根據產業分類分別向規劃功能區、城鎮社區集中。
留用地的意義
降低徵地直接成本；降低徵地工作的談判難度；保障被徵地農民長期收益；保障被徵地農民不失地不失業；有利於發展壯大集體經濟實力。
留用地的市場化開發機會-傳統開發模式包括：
1. 出租土地：村集體將留用地出租給他方，以收取土地租金營利。
2. 出租物業：村集體將留用地上蓋物業出租給他方，收取租金營利。
3. 合作開發：村集體以土地作股，開發商以資金作股，雙方協議根據土地價格和建築成本分得相應物業產權，再統一經營和分別出租獲取收益。
4. 自主經營：村集體對留用地自行投資開發建設商鋪用房、物流廠房、倉儲庫房等，並自我經營和管理，以維持集體成員的長期利益和保障目的。
傳統模式下，留用地的利用較為低效，簡單的合作開發存在巨大的法律風險。
留用地的市場化開發機會-新型開發模式包括：
1. 政府統租：在留用地集中安置或置換的前提下，由政府出面注資組建企業，租用集中留用地，各村按佔地比例發放租金分紅。
2. 留用地使用權公開方式流轉：村集體委託政府土地市場部門將自有的留用地公開出讓，村集體獲得一次性使用權出讓金，受讓方則獲得留用地使用權自行開發獲益。
3. 物業+貨幣：政府收儲國有性質的留用地進行土地出讓拍賣，扣除墊付賬目後，將土地出讓金的一部分存入村集體公共賬戶，其餘部分用於村集體購買或置換土地附屬物業。
如果留用地仍然保留集體的性質那還有一種方式，可能成為一種流行趨勢，就是集體建設用地建築租賃住房的模式，按國土資源部、住建部關於印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知（國土資發〔2017〕100號），把留用地建設租賃住房，租給產業工人或者白領。
留用地實操中的問題及規避
全國沒有一部統一的留用地政策規範，各地操作的隨意性較大。留用地政策的適用範圍有限，對於經濟較發達地區和城鄉結合部較為適合。但對經濟較為落後地區和遠離城市地區，留用地安置難以發揮作用。
對安置留用地的開發經營由於存在市場風險，導致被徵地農民的長遠生計存在一定的風險。安置留用地的用途與規劃的協調難度較大，不利於城市土地的合理利用。留用地開發中的腐敗問題已經成了當下經濟發達地區城鄉衝突的主要矛盾，包括：留用地使用方案沒有履行村集體民主決策程序。
留用地使用權流轉沒有采用公開方式。為了規範管理留用地的市場化開發，以惠州為例，市及相關區縣出臺了一系列農村集體經濟組織留用地村企合作開發辦法。
兩點建議，
第一，留用地是建設用地啊，如果要市場化操作，儘可能的把它變成國有建設用地，其實就是多一道徵地手續，便於未來的操作。
第二，儘量直接通過公開的方式把使用權掛在我們企業的名下，而不是和集體組織進行合作開發，風險極大。
於欣-學加網特聘專家土地規劃業務專家，曾任職國內甲級規劃設計院項目經理
於老師首先也給我們簡單的介紹了留用地的一些概念，並做了以下補充
留用地的模式
（1） 留用地依法徵收為國有土地的，按權限由市、區國土規劃部門無償劃撥給被徵地體經濟組織，留用地的使用權及其收益全部歸該集體經濟組織享有。
（2） 留用地沒有徵收為國有的，留用地在城鎮規劃區範圍外的，原則上保留集體土地性質，由村集體開發建設，留用地的使用權及其收益全部歸該集體經濟組織享有。
通俗一點來講，就是既可以為國有建設用地，也可以為集體建設用地。如果是國有，則通過劃撥的形式供給集體經濟組織使用。若是集體，則集體經濟組織安排使用。
注意要點：
留用地必須是建設用地，兩種含義：
1、土地利用總體規劃中為建設用地
2、城市總體規劃中也為建設用地，比如工業、商業，農村用於發展生產，不可以建設住宅。（什麼情況下可以建設住宅呢？要將留用地重新收儲，招拍掛）
3、符合控制性詳細規劃。包括不僅限於用地性質、用地面積、建築密度、容積率、綠化率。
4、留用地是否可以修改規劃？答案是：可以的，留用地很多情況下土地規劃都是符合的，因為本來就是建設用地。而未來的城市規劃和控制性詳細規劃也會出現不相符的情況，這種不相符的情況下再去進行修改規劃即可
留用地指標的兌換方式：
（1） 貨幣補償
（2） 等價置換房屋
（3） 安排預留用地
留用地的審批流程：
1、農轉用流程審批：符合規劃之後，要編制項目可行性研究報告，把項目可行性研究報告提交上去。自然資源局要進行申請，看這個項目是否適合做建設用地。是否可以通過建設用地的預審。在此，我們也要辦理一個建設用地預審和選址意見書的相關內容。
政府同意後，就可以做一些關於立項規劃水利交通，考古，地災等等相關的一些批覆和手續。
2、土地徵收：辦理徵地補償手續。對我們農用地的所有權人和使用權人進行偵進行徵收，進行徵用，要簽訂徵地補償安置協議
3、完成地塊勘測定界工作
4、徵地公示，確定徵地補償標準
5、完成人力資源社會保障審批，完成農民社保安置和審批
6、徵地社保組卷，完成土地土地調查結果表、土地使用權情況表、地上物情況表和青苗情況表，在徵地過程中，要對我們的土地進行一個非常清晰的摸底調查，並且根據我們徵地補償方案的情況進行相應的補償。
7、被徵地農民基本情況表：被徵地農民是否還有剩餘的土地，或者說，被徵地農民有什麼訴求，如何安置等等。
8、一書四方案：一書是建設用地呈報說明書，四方案是農轉用方案，補充耕地方案，徵地方案，供地方案。
9、土地徵收協議
揭英漢-學加網學員大成合夥人（執業領域：城市更新）
揭英漢同學根據兩位老師分享的內容給我們補充了留用地開發模式的評判及探索
留用地的開發模式及評判
1. 出租土地：村集體收取租金，承租人一般用作停車場、簡易房、廠房出租。這種方式比較原始，通常是村集體缺乏實力，租金收入穩定，但收益低。
2. 出租物業：村集體出資建好物業予以出租，收取租金。產業類型多以汽車機械設備、零配件銷售較多，規模的物流倉儲為主。較之出租土地，收益略高，但仍為粗放。
3. 合作開發：村集體出地、開發商出資，雙方根據土地價格和建設成本分得相應比例的物業產權，再統一經營或分別出租獲取收益。產業類型多為百貨銷售，電子零配件、家用電器銷售，室內裝修材料銷售，建材銷售等。
4. 自我開發、自主經營：村集體自行投資開發，建設商鋪用房、物流廠房、倉儲庫房等，自我經營和管理。此種模式可以掌握項目內要和收益，但對村集體的經濟實力和項目開發專業知識要求較高。
5. 政府統租：政府出面注資組建企業，租用集中留用地，各村按佔地比例發放租金分紅，由政府組建的企業負責土地開發、招商和運營，約定期滿後將土地及附屬物業返還村集體。優點是，政府公信力背書可以吸收更優秀的企業進駐；缺點是，政府缺乏市場運作能力，往往導致盈利能力欠缺。
6. 留用地使用權直接轉讓。留用地分兩類，一類是國有土地使用權（劃拔用地），一類是集體用地使用權，都要通過平臺掛牌出讓，村集體獲得一次性使用權出讓金，受讓方獲得土地使用權（工業50年，商業40年）。村集體可以套現了，但影響後續發展。
7. 與政府合作開發保障房。類似政府第二次徵收，收益可能有限。
8. 納入三舊改造兌扣。去年3月15日，廣州市出臺了《加快推進留用地落地兌現工作意見的通知》，鼓勵留用地納入三舊改造。這是重大的利好，一是可以將集體用地改為國有建設用地，二是可以將其他用地變更為住宅用地。
9. 用作田園綜合體、特色小鎮的開發。
10. 產城項目開發。政府鼓勵留用地結合產業，給予20%左右的商品房指標，既可以發展實業，又收到土地出讓金。
對留用地開發的一些思考：出路在哪裡？如何突破？價值如何最大化？有何解決方案？
1.因地制宜原則：村委應根據地塊的位置及本村的實際情況，制定具體的合作方案。
（1）成功案例：比如學加學員鄭漢森的南浦時代、學加學員張漢泉的信基廈滘項目、植村項目開發公寓，因靠近地鐵口，交通便利，人口密集，加上裝修設計很好。
（2）失敗案例：火爐山做廣州海洋世界（鯨Mall)，水土不服。
2.“留用地+產業+資本”要緊密結合
村、政府、開發商三方博弈，產業很關鍵，政府需要實業，需要稅收，需要解決就業，村委村民需要收益，就業保障，資本需要獲利。
3.關於公寓產品的思考
（1）嚴格來講，沒有物業的形態叫公寓，沒有產權的性質叫公寓，只是商業物業作住宅使用的一種叫法。留用地開發成公寓產品，出賣物業的使用權，即以租代售，曾經很火爆，讓投資商有鉅額回報。
（2）廣州市政府2019年7月1日出臺政策，禁止留用地建公寓，租金最多收一年，還出臺了系統政策“禁公寓令”。上有政策下有對策，有些開發商採取兩次裝修、兩次驗收的方式；有些開發商巧立名目，與報建酒店、家庭度假小鎮等方式。
（3）金沙洲泰城逸園項目的商業模式。醫養商項目，引進了南方醫院，有養生養老病房、公寓、還有商業配套，商業模式不錯，除了賣公寓，還賣病房、床位、會員卡等。視源股份及幾個保險公司在做這個產品，選址要求交通方便及環境優美。
4.建議留用地納入三舊改造，集體用地改為國有土地，性質改為商住用地（海珠區某村案例），留用地價值翻了五倍。
本次線上沙龍持續幾個小時之後順利結束，學加網同學中有不少留用地的實際操作者，因為時間關係，無法讓更多同學參與分享。學加網創始人謝鵬表示，後續會繼續摸索線上沙龍與線下活動的組織形式，要讓更多行業資深人士參與進來，要讓學加網學員真正受益，在學加網教育平臺上獲得成長機會才是最重要的。
閱讀更多 園區必讀 的文章
