標題：新時代財政應急保障機制研究
單位：西南財經大學財政稅務學院
刊期：《財政科學》2020年第3期
內容提要
2020年新冠肺炎疫情的爆發，凸顯了我國新時代財政應急保障機制的困境。在不斷推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，我國數字經濟與共享經濟的突飛猛進為改良傳統財政應急機制提供了契機。本文通過借鑑國外先進經驗，結合中國實際情況，提出了完善財政應急保障機制的幾點建議。
關鍵詞：新冠疫情 財政應急保障 數字經濟 國家治理
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精彩內容摘編
新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，是新中國成立以來傳播速度最快、感染範圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。面對重大疫情的爆發，政府迅速組織和調動資源，以緩解供給不足問題，尤其是財政部門提供急需物資保障、資金保障與政策支持，對戰勝疫情起到了關鍵性作用。2月23日，習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上強調，“積極的財政政策要更加積極有為”。本次新冠肺炎疫情，對財政應急保障能力來說，是一次危機，也是一次大考。疫情發生以來，財政部門加大疫情防控經費保障力度，陸續出臺一系列財稅金融支持政策，在物資採購收儲、貸款貼息以及保障醫務和防疫人員待遇方面提供“綠色通道”，有力彰顯財政對突發公共衛生事件的應急保障作用。財政作為應對突發公共衛生事件的最後一道防線，如何在保障疫情防控資金需求和支持重點物資供應的同時，注重發揮財政調控作用，精準施策，努力對沖疫情對經濟平穩運行帶來的負面影響，值得重點關注。
國外學者對應急財政問題有較為豐富的研究。Cigler（1998）要求加強公共部門應急能力建設，不斷完善應急財政政策設計和實施過程。Aman等（2004）認為，各國政府編制和審核年度財政預算，應重點考慮應急財政準備金問題，並明確規定應急資金的使用範圍。Williams等（2000）認為，應急財政建設應逐步完善應急預案和具體行動計劃，重視突發事件的分級管理。Lee等（2007）從預算管理角度，提出應急財政的風險問題，討論了風險準備金的提留比例和標準。Kincaid等（2003）提出應對突發公共事件中，聯邦政府、州和地方政府之間需要對應急責任進行劃分，並確定相應的分擔比例。
國內學者對應急財政的研究起步相對較晚。近年來，隨著自然災害、衛生疫情、群體性事件等公共危機事件的頻發，特別是受到2003年非典、2008年汶川地震衝擊後，國內關於應對突發事件的應急財政建設方面的文獻逐漸增加，主要側重於三個方面的研究。一是應急財政資金保障方面。馮俏彬等（2011）提出建立災害預備金、明確中央與地方的資金責任、制定財政救災標準以及提高應急財政資金管理效率。孫開（2013）主張構建應急財政資金的長效保障機制，對應急財政資金分配和使用的全過程實行制度化管理，合理地劃分各級政府間應急救災資金的分擔比例。二是中央與地方政府之間的應急財政責任分擔方面。賈康、劉尚希（2004）認為，財政轉移支付需要促進應急財政資金責任在中央與地方合理分擔，需要構建縱向應急協作機制並促使財政資金使用規範化。崔軍等（2013）從完善法律體系、合理劃分各級政府責任、設計激勵機制等方面，探討如何完善政府間應急財政責任分擔機制。三是應急財政機制建設方面。周克清（2009）探討了汶川災後重建過程的財政機制建設；周克清（2010）討論了我國應災性預算制度的軟肋，並提出了相應的對策。張維平（2015）建議梳理政府財政應急風險預警流程，構建應急財政風險預警機制。
現有文獻研究呈現三個方面特點：一是國內研究更多聚焦於應急財政資金的籌集渠道和規模，以及中央與地方財政的責任分擔問題。二是國內對財政應急機制與制度化有一定研究，尤其集中於2003年非典與2008年汶川地震後一定時間。三是世界發達國家應對突發事件的應急財政建設較為完善，尤其是在法律法規、運行機制、責任分擔、應急投入等方面取得較好成效。總體來看，國內財政應急保障機制建設已經有所研究，但關於長效機制方面的研究還尚顯不足，對於新時代國家治理體系的現代化及財政應急制度設計與制度建設還需要進一步研究。
構建新時代財政應急保障機制的路徑選擇
構建新時代財政應急保障機制，核心在於建立健全財政應急保障領導機制、財政應急資金保障機制、財政應急風險管理機制、應急物資協調動員機制、財政應急資金監管機制，充分發揮財政應對突發公共事件的基礎和保障作用，推進國家財政治理能力現代化。
（一）建立健全財政應急保障運行機制
進一步完善國家公共突發事件應急管理機制，健全財政應急保障運行機制。改革完善重大突發事件應急財政體系，健全公共財政應急響應機制，建立集中統一高效的財政系統領導指揮體系，做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力，精準保障公共突發事件物資供給和政策支持。
在國家應急管理機制下，建立常設財政應急領導小組，財政部作為日常辦事機構，平時管理主要集中於財政風險防範，一旦出現重大突發事件，就可以直接轉換為財政應急指揮部，隨時根據情況進行分析、判斷、決策，指揮財政系統全力做好應對工作。加強各級財政之間、財政部門與相關部門之間的信息互通、措施互動、力量統籌，健全有效協調機制，形成工作合力，築牢突發公共事件的財政保障防線。全面加強和完善應急財政領域相關法律法規建設，強化應急財政法制保障。
根據時代發展需要，全面修訂國家突發公共事件應急預案，完善財政應急保障機制相關內容，提高相關保障舉措的操作性。各級地方財政部門要提高認識，不要總以為突發事件的處置應對只是醫療衛生、公安消防等部門的事務，財政部門要設身處地地揣摩在各種突發事件來臨時可以做什麼、怎麼做才能取得更好的效果。
（二）健全財政應急資金保障機制
對重大公共突發事件，要堅持全國一盤棋、統籌各方資金力量加以保障。比如，本次新冠肺炎疫情防控的涉及面早已超越武漢和湖北的應對能力，故而需要統籌全國的力量加以保障。
建立健全由政府主導、社會組織、公民共同參與的應急資金投入多元機制。從政府層面講，要徹底轉變“重處置、輕預防”的慣性思維，堅決摒棄財政機會主義思想，抓好公共突發事件預防關口，投入合理有效的資金進行預防，降低突發事件的影響。在財政資金管理上，平時要對各種風險點投入相應資金。同時，要完善預備費管理機制，建立重大突發事件專項預備費，與傳統預算年度預備費相分離，實行重大突發事件專項預備費的基金式管理。對於社會組織和普通公眾，要優化和完善捐贈管理制度，完善社會捐贈資金跨區域與跨部門的統計、使用與監督機制，擴大社會組織接受捐贈的範圍，大幅度提高捐贈稅收優惠力度，提高相關社會組織的公信度和執行力。
健全公共突發事件屬地管理責任，明確中央和地方政府之間的支出責任，建立合理的成本分擔機制。挖掘2008年汶川地震災後重建和本次新冠肺炎疫情防控過程中多省包乾支援的有效做法，探索重大公共突發事件地區間協作機制和支援機制。
加大財政應急資金對前沿技術攻關、尖端人才培養支持力度，把應急物資保障作為國家財政應急資金支持的重要內容，提高財政應對重大突發公共事件的保障能力和水平。
（三）完善財政應急風險管理機制
新時代財政應急風險管理應從根本上克服“重處置，輕預防”的弊病，注重風險全過程管理，推動財政投入引導應急管理重心“關口前移”。強化財政應急風險意識，完善財政應對重大風險的研判、評估、決策、防控協同機制。推動財政應急工作從事後被動型轉向事前主動型，從當前財政投入側重突發事件應急響應轉向對預警監測、風險報告和後期處置的資金保障。這種轉變要求財政應急建設中合理配置公共資源，健全統籌協調體制，健全屬地管理體制，完善社會力量和市場參與機制，通過調查評估機制、學習機制等進一步提升財政風險管理水平。
建立健全突發公共事件保險法律制度，採取財稅政策優惠支持方式引導市場資金進入應急管理領域。借鑑2008年汶川地震災後重建巨災保險的有效經驗，建立突發公共事件保險制度，為企業和普通民眾提供商業性保險保障。明確責任與邊界，推進政府、社會、市場三者風險分擔，鼓勵公眾在自救、自建中強化風險意識。鼓勵運用大數據、人工智能、雲計算等數字技術推進應急財政建設，在資源調配、資金監管、政策實施等方面更好發揮支撐作用。
（四）健全應急物資協調動員機制
建立健全應急物資跨部門協調機制，加大應急資源調配力度，提升應對重大突發事件的應急能力。在本次疫情爆發初期，各級政府採取超常規手段提升一線疫情防控物資的生產能力，取得了良好的效果。比如，幫助現有疫情防控物資生產廠家全面復工，恢復現有生產能力；採購相關設備擴大疫情防控物資的生產能力；幫助相關廠家實現轉產疫情防控物資。在疫情防控資源有限的條件下，要構建多部門應急協同機制，從法律層面保障政府全面掌控戰略物資。明確界定責任與義務，盡力保證鐵路公路的通達，對截留挪用防控物資的要追究刑事責任。加大疫情防控輔助支出安排，加大對疫情防控參與人員的物資保障和薪酬支持力度，落實落細財稅金融對受損行業、個人的支持政策。對其他突發公共事件，要合理管控國家戰略性物資儲備，合理調度和安排，滿足突發公共事件的應急需要。在重大公共突發事件面前，可以調整財政支出政策，適當壓縮本年度一般性公務支出，緩解財政收支矛盾。
（五）構建新型財政應急資金監管機制
在重大公共突發事件爆發時，各級政府和部門會投入大規模資金進行應對。由於相關事件突發且偶然，需要及時安排相應的資金，雖不能履行常規程序，但若不加以有效監管，則不僅會浪費有效的財政資金，而且會貽誤戰機，不利於相關公共突發事件的處置。
建立多元化財政應急資金監管機制。推動監管重心向財政預防與常態運行前移，建立完善常態型應急監管機制，設置平時、實時和恢復或重建等多階段的財政監管措施，為應對突發公共事件做好保障。構建財政平戰監管轉換機制，明確財政應急狀態進入與退出的依據和標準，明確各級財政在緊急狀態或應急狀態下的權利和義務。建立各級財政部門應急協同性監管機制，構建突發事件數據資料的共建共享平臺，側重應急監管的針對性和時效性，形成監管合力。以財政部各地監管局職能授權方式轉變為契機，推動應急財政監管向高效性、主動性、靈活性轉變，加快構建自主型財政應急監管機制，更好實現中央財政管理在地方監管的延伸（財政部，2020）。
建立和完善財政應急資金績效評價機制。考慮到財政應急資金與普通財政資金是有一定的差異，故而不能簡單套用普通財政資金績效評價管理辦法，應當建立專門的財政應急資金績效評價管理辦法。特別是在加強財政資金績效評價的基礎上，要高度重視社會性公共資金的績效評價。比如，我國紅十字會和慈善總會在重大突發事件中都會募集大量的資金，這些資金的使用方向及其效益到底如何，不僅關係到突發公共事件的應對效果，而且關係到未來期募集資金的可能性。
財政應急資金的績效評價，不僅要對相關資金使用情況進行評價，而且要對相關應對政策進行評價。換句話說，財政應急資金的績效評價要向財稅應急政策拓展，追問相關財稅應對政策的效果。這涉及到兩個方面，一是對公共突發事件的財稅處置政策進行評價，二是對各級政府為相關經濟主體提供的財稅優惠政策進行評價。
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