【裁判要點】
1. 法治政府的基本要求是行政機關應在法律範圍內活動，其負有依法行使職權的法律義務，此時的“法律”是指廣義上的法律，即包括法律、行政法規、地方法規、規章及有效解釋。另外，行政機關以層級制的形式各負其職，根據憲法、組織法的相關規定，其應當遵照上級機關的指令、決定，遵守行政政策即以各種形式表現出來的規範性文件，其中當然也包含其首先對廣義上法律的正確選擇適用。除此之外，行政機關還可能承擔上述以文字表現出來的國家意志之外的義務，即不僅在法律規範之內推動社會發展，還應當根據時代發展的需要在法律規範之外塑造社會，這就是行政機關的裁量義務，在目前服務行政的背景下，該義務主要表現為審慎義務、先行政行為產生的義務、誠信義務、行為與結果及手段的適當比例等等，其受行政合理性原則的限制，一般來說法律並不干預。但是，當該權力的運用突破合理性，即達到明顯不合理或對憲法上的基本權利造成嚴重侵害時，就不再是合理性問題，而演變成是否違法的問題，就應當受司法審查的制約。
2. 本案中，中原區政府是董砦和牛砦的城中村改造主體，其對改造過程中導致的他人人身、財產權的影響，負有合理的裁量義務，而涉案的作為改造一部分的施工、破壞道路等行為，已對一審原告的房屋、生活及人身安全等造成了較大影響，這種影響已經達到一般人難以忍受及不得不予以防範的程度，此時中原區政府應當承擔審慎的保護義務，即要麼採取措施，停止、防止可能發生的傷害和危險，要麼對該區域一併進行改造和徵收。對此，行政機關可根據比例原則、利益衡量原則等進行裁量，在適當的時間內、選擇適當的手段，保護利害關係人的合法權益。一審從狹義角度理解行政機關的法律義務，屬適用法律錯誤，應予糾正。
【基本案情】
上訴人（一審原告）範建芳，女，漢族，1954年9月1日出生，住鄭州市中原區。
被上訴人（一審被告）鄭州市中原區人民政府。
法定代表人喬聳，區長。
範建芳因訴鄭州市中原區人民政府要求履行法定職責一案，不服鄭州鐵路運輸中級法院（2018）豫71行初498號行政判決，向本院提出上訴。本院受理後依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。
範建芳一審訴稱，2016年4月，中原區政府決定實施的鄭州市中原區董砦和牛砦兩村棚戶區改造項目，在無合法規劃建設施工手續的情況下，非法施工至範建芳居住房近三米的位置，並且開挖建築基坑達七米之深，而且要建高達九十六米的樓房。由於中原區政府的這一行政決定導致項目樓房距範建芳的居住房距離違背了國家規定，所挖建築基坑遇雨沖刷、浸泡造成範建芳居住房塌陷，中原區政府這一行政決定所引發的施工行為加重了範建芳居住房的塌陷威脅和居住房安全威脅。為此，一審請求:判令中原區政府對範建芳居住的人身權和財產權的安全履行保護職責。
鄭州鐵路運輸中級法院一審查明，範建芳所居住的中原區桐柏北路67號院（以下簡稱67號院）系鄭州交通運輸集團有限責任公司的公房，該院房屋由於年久失修，生活基礎設施較差。2013年，中原區政府對緊鄰67號院的董砦村和牛砦村啟動城中村改造項目。2016年期間，67號院的部分居民就該城中村改造項目存在違法建設施工以及希望將67號院一併納入棚戶區改造範圍等問題向相關部門進行信訪舉報，鄭州市中原區城鄉建設局對董砦、牛砦安置房項目的建設施工進行了查處，並於2016年5月20下達了《責令停止違法行為通知書》。範建芳認為中原區政府實施的董砦、牛砦城中村改造項目影響了67號院居民的居住安全，以請求中原區政府履行保護人身、財產安全職責為由提起本案行政訴訟。
【一審判決】
一審認為，範建芳的訴訟請求為判令中原區政府對範建芳居住的人身權和財產權的安全履行保護責任，一審要求範建芳就其請求中原區政府履行保護人身、財產安全職責的特定方式予以明確，範建芳在一審庭審中均明確表示其請求中原區政府履行保護職責的目的就是希望中原區政府對其居住的房屋進行拆遷改造。結合範建芳一審提交的證據可見，包括範建芳在內的25戶居民向相關部門提交的申請就是對67號院的危房實施拆遷改造。一審在第一次開庭審理後，以範建芳請求中原區政府對其居住的房屋實施拆遷改造不屬於行政訴訟的受案範圍，並且中原區政府無權決定能否實施拆遷改造為由作出駁回起訴的行政裁定。河南省高級人民法院二審認為雖然範建芳在一審庭審中表示希望中原區政府對其居住的房屋實施拆遷改造，但不能據此認為範建芳將其訴訟請求限定為這一種履行職責的方式，範建芳的訴訟請求就是請求中原區政府對其居住的人身權和財產權的安全履行保護職責，以一審對範建芳的訴訟請求表述錯誤為由撤銷了一審法院的行政裁定。一審認為行政機關的職責淵源廣闊，基於《中華人民共和國憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等宏觀法律的規定，包括中原區政府在內的各級行政機關均具有保護公民人身、財產權利和其他權利的宏觀職責，但此種職責的設立不針對具體的行政領域亦無具體的履行方式，而行政機關的具體職責是指行政機關履行某項特定行政管理領域的職責，這樣的職責明確規定了行政機關的履行內容、方式等。範建芳請求中原區政府對其居住的人身權和財產權的安全履行保護職責，必須是法律、法規、規章規定的行政機關履行的具體職責，如果找不到相應的依據，僅僅是《中華人民共和國憲法》等基礎性法律制度上設立的行政機關職責，就不能認定該項職責是中原區政府的法定職責。因此，根據範建芳的訴訟請求，無法確定其請求中原區政府履行的法定職責源於哪個規範性文件確定的職責，即使一審支持範建芳的訴訟請求，亦無法確定中原區政府應當以哪種特定方式履行職責。因此，範建芳的訴訟請求缺乏相應的法律依據，一審不予支持。但是，中原區政府對轄區內的各項行政事務負有統籌管理的職責，其收到範建芳就67號院危房改造的反映材料後應當及時作出回應，並有義務督促相關職能部門對範建芳等67號院居民的居住安全問題儘快作出處理，保障範建芳居住的人身、財產安全。一審判決：駁回範建芳的訴訟請求。一審案件受理費50元，由範建芳負擔。
範建芳不服一審判決，向本院上訴稱，一審已確認上訴人遭受人身安全和居住安全危險的事實，但未支持上訴人的訴訟請求。請求撤銷一審判決，改判支持上訴人一審訴訟請求。
中原區政府答辯稱，上訴人所提訴訟請求應當有具體的要求和法律依據。一審認定事實清楚，適用法律適當，應予以維持。
【二審判決】
本院認為，法治政府的基本要求是行政機關應在法律範圍內活動，其負有依法行使職權的法律義務，此時的“法律”是指廣義上的法律，即包括法律、行政法規、地方法規、規章及有效解釋。另外，行政機關以層級制的形式各負其職，根據憲法、組織法的相關規定，其應當遵照上級機關的指令、決定，遵守行政政策即以各種形式表現出來的規範性文件，其中當然也包含其首先對廣義上法律的正確選擇適用。除此之外，行政機關還可能承擔上述以文字表現出來的國家意志之外的義務，即不僅在法律規範之內推動社會發展，還應當根據時代發展的需要在法律規範之外塑造社會，這就是行政機關的裁量義務，在目前服務行政的背景下，該義務主要表現為審慎義務、先行政行為產生的義務、誠信義務、行為與結果及手段的適當比例等等，其受行政合理性原則的限制，一般來說法律並不干預。但是，當該權力的運用突破合理性，即達到明顯不合理或對憲法上的基本權利造成嚴重侵害時，就不再是合理性問題，而演變成是否違法的問題，就應當受司法審查的制約。本案中，中原區政府是董砦和牛砦的城中村改造主體，其對改造過程中導致的他人人身、財產權的影響，負有合理的裁量義務，而涉案的作為改造一部分的施工、破壞道路等行為，已對一審原告的房屋、生活及人身安全等造成了較大影響，這種影響已經達到一般人難以忍受及不得不予以防範的程度，此時中原區政府應當承擔審慎的保護義務，即要麼採取措施，停止、防止可能發生的傷害和危險，要麼對該區域一併進行改造和徵收。對此，行政機關可根據比例原則、利益衡量原則等進行裁量，在適當的時間內、選擇適當的手段，保護利害關係人的合法權益。一審從狹義角度理解行政機關的法律義務，屬適用法律錯誤，應予糾正。
依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，判決如下：一、撤銷鄭州鐵路運輸中級法院（2018）豫71行初498號行政判決；
二、責令鄭州市中原區人民政府於收到本判決之日起60日內履行涉案區域內的人身權、財產權保護職責。
一、二審案件受理費各50元，均由鄭州市中原區人民政府承擔。
本判決為終審判決。
二審案號：（2018）豫行終2661號
二審合議庭成員：王松 呂平 馬傳賢
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