【裁判要点】
1. 法治政府的基本要求是行政机关应在法律范围内活动，其负有依法行使职权的法律义务，此时的“法律”是指广义上的法律，即包括法律、行政法规、地方法规、规章及有效解释。另外，行政机关以层级制的形式各负其职，根据宪法、组织法的相关规定，其应当遵照上级机关的指令、决定，遵守行政政策即以各种形式表现出来的规范性文件，其中当然也包含其首先对广义上法律的正确选择适用。除此之外，行政机关还可能承担上述以文字表现出来的国家意志之外的义务，即不仅在法律规范之内推动社会发展，还应当根据时代发展的需要在法律规范之外塑造社会，这就是行政机关的裁量义务，在目前服务行政的背景下，该义务主要表现为审慎义务、先行政行为产生的义务、诚信义务、行为与结果及手段的适当比例等等，其受行政合理性原则的限制，一般来说法律并不干预。但是，当该权力的运用突破合理性，即达到明显不合理或对宪法上的基本权利造成严重侵害时，就不再是合理性问题，而演变成是否违法的问题，就应当受司法审查的制约。
2. 本案中，中原区政府是董砦和牛砦的城中村改造主体，其对改造过程中导致的他人人身、财产权的影响，负有合理的裁量义务，而涉案的作为改造一部分的施工、破坏道路等行为，已对一审原告的房屋、生活及人身安全等造成了较大影响，这种影响已经达到一般人难以忍受及不得不予以防范的程度，此时中原区政府应当承担审慎的保护义务，即要么采取措施，停止、防止可能发生的伤害和危险，要么对该区域一并进行改造和征收。对此，行政机关可根据比例原则、利益衡量原则等进行裁量，在适当的时间内、选择适当的手段，保护利害关系人的合法权益。一审从狭义角度理解行政机关的法律义务，属适用法律错误，应予纠正。
【基本案情】
上诉人（一审原告）范建芳，女，汉族，1954年9月1日出生，住郑州市中原区。
被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。
法定代表人乔耸，区长。
范建芳因诉郑州市中原区人民政府要求履行法定职责一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初498号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
范建芳一审诉称，2016年4月，中原区政府决定实施的郑州市中原区董砦和牛砦两村棚户区改造项目，在无合法规划建设施工手续的情况下，非法施工至范建芳居住房近三米的位置，并且开挖建筑基坑达七米之深，而且要建高达九十六米的楼房。由于中原区政府的这一行政决定导致项目楼房距范建芳的居住房距离违背了国家规定，所挖建筑基坑遇雨冲刷、浸泡造成范建芳居住房塌陷，中原区政府这一行政决定所引发的施工行为加重了范建芳居住房的塌陷威胁和居住房安全威胁。为此，一审请求:判令中原区政府对范建芳居住的人身权和财产权的安全履行保护职责。
郑州铁路运输中级法院一审查明，范建芳所居住的中原区桐柏北路67号院（以下简称67号院）系郑州交通运输集团有限责任公司的公房，该院房屋由于年久失修，生活基础设施较差。2013年，中原区政府对紧邻67号院的董砦村和牛砦村启动城中村改造项目。2016年期间，67号院的部分居民就该城中村改造项目存在违法建设施工以及希望将67号院一并纳入棚户区改造范围等问题向相关部门进行信访举报，郑州市中原区城乡建设局对董砦、牛砦安置房项目的建设施工进行了查处，并于2016年5月20下达了《责令停止违法行为通知书》。范建芳认为中原区政府实施的董砦、牛砦城中村改造项目影响了67号院居民的居住安全，以请求中原区政府履行保护人身、财产安全职责为由提起本案行政诉讼。
【一审判决】
一审认为，范建芳的诉讼请求为判令中原区政府对范建芳居住的人身权和财产权的安全履行保护责任，一审要求范建芳就其请求中原区政府履行保护人身、财产安全职责的特定方式予以明确，范建芳在一审庭审中均明确表示其请求中原区政府履行保护职责的目的就是希望中原区政府对其居住的房屋进行拆迁改造。结合范建芳一审提交的证据可见，包括范建芳在内的25户居民向相关部门提交的申请就是对67号院的危房实施拆迁改造。一审在第一次开庭审理后，以范建芳请求中原区政府对其居住的房屋实施拆迁改造不属于行政诉讼的受案范围，并且中原区政府无权决定能否实施拆迁改造为由作出驳回起诉的行政裁定。河南省高级人民法院二审认为虽然范建芳在一审庭审中表示希望中原区政府对其居住的房屋实施拆迁改造，但不能据此认为范建芳将其诉讼请求限定为这一种履行职责的方式，范建芳的诉讼请求就是请求中原区政府对其居住的人身权和财产权的安全履行保护职责，以一审对范建芳的诉讼请求表述错误为由撤销了一审法院的行政裁定。一审认为行政机关的职责渊源广阔，基于《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宏观法律的规定，包括中原区政府在内的各级行政机关均具有保护公民人身、财产权利和其他权利的宏观职责，但此种职责的设立不针对具体的行政领域亦无具体的履行方式，而行政机关的具体职责是指行政机关履行某项特定行政管理领域的职责，这样的职责明确规定了行政机关的履行内容、方式等。范建芳请求中原区政府对其居住的人身权和财产权的安全履行保护职责，必须是法律、法规、规章规定的行政机关履行的具体职责，如果找不到相应的依据，仅仅是《中华人民共和国宪法》等基础性法律制度上设立的行政机关职责，就不能认定该项职责是中原区政府的法定职责。因此，根据范建芳的诉讼请求，无法确定其请求中原区政府履行的法定职责源于哪个规范性文件确定的职责，即使一审支持范建芳的诉讼请求，亦无法确定中原区政府应当以哪种特定方式履行职责。因此，范建芳的诉讼请求缺乏相应的法律依据，一审不予支持。但是，中原区政府对辖区内的各项行政事务负有统筹管理的职责，其收到范建芳就67号院危房改造的反映材料后应当及时作出回应，并有义务督促相关职能部门对范建芳等67号院居民的居住安全问题尽快作出处理，保障范建芳居住的人身、财产安全。一审判决：驳回范建芳的诉讼请求。一审案件受理费50元，由范建芳负担。
范建芳不服一审判决，向本院上诉称，一审已确认上诉人遭受人身安全和居住安全危险的事实，但未支持上诉人的诉讼请求。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
中原区政府答辩称，上诉人所提诉讼请求应当有具体的要求和法律依据。一审认定事实清楚，适用法律适当，应予以维持。
【二审判决】
本院认为，法治政府的基本要求是行政机关应在法律范围内活动，其负有依法行使职权的法律义务，此时的“法律”是指广义上的法律，即包括法律、行政法规、地方法规、规章及有效解释。另外，行政机关以层级制的形式各负其职，根据宪法、组织法的相关规定，其应当遵照上级机关的指令、决定，遵守行政政策即以各种形式表现出来的规范性文件，其中当然也包含其首先对广义上法律的正确选择适用。除此之外，行政机关还可能承担上述以文字表现出来的国家意志之外的义务，即不仅在法律规范之内推动社会发展，还应当根据时代发展的需要在法律规范之外塑造社会，这就是行政机关的裁量义务，在目前服务行政的背景下，该义务主要表现为审慎义务、先行政行为产生的义务、诚信义务、行为与结果及手段的适当比例等等，其受行政合理性原则的限制，一般来说法律并不干预。但是，当该权力的运用突破合理性，即达到明显不合理或对宪法上的基本权利造成严重侵害时，就不再是合理性问题，而演变成是否违法的问题，就应当受司法审查的制约。本案中，中原区政府是董砦和牛砦的城中村改造主体，其对改造过程中导致的他人人身、财产权的影响，负有合理的裁量义务，而涉案的作为改造一部分的施工、破坏道路等行为，已对一审原告的房屋、生活及人身安全等造成了较大影响，这种影响已经达到一般人难以忍受及不得不予以防范的程度，此时中原区政府应当承担审慎的保护义务，即要么采取措施，停止、防止可能发生的伤害和危险，要么对该区域一并进行改造和征收。对此，行政机关可根据比例原则、利益衡量原则等进行裁量，在适当的时间内、选择适当的手段，保护利害关系人的合法权益。一审从狭义角度理解行政机关的法律义务，属适用法律错误，应予纠正。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初498号行政判决；
二、责令郑州市中原区人民政府于收到本判决之日起60日内履行涉案区域内的人身权、财产权保护职责。
一、二审案件受理费各50元，均由郑州市中原区人民政府承担。
本判决为终审判决。
二审案号：（2018）豫行终2661号
二审合议庭成员：王松 吕平 马传贤
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