作者：華略智庫創始合夥人 姚榮偉
來源：華略創智（ID：HUALUETT）
2018年12月30日，備受關注的《全面進步的跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）正式簽署並生效。儘管CPTPP與《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）相比，由於美國退出TPP導致其戰略影響力大不如前，但在國際經貿規則方面CPTPP仍代表新一代貿易協定的最高標準，可引領21世紀的國際經貿規則。2020年5月28日，李克強總理在回答日本記者提問時回應，中國對加入CPTPP持積極開放的態度，引發國內外輿論的高度關注，釋放出中國推動區域經濟一體化的強烈信號。從“十四五”時期看，CPTPP將對我國和長三角、上海對外貿易、自貿區建設帶來深遠影響，需要積極給予剖析並進行積極應對。
01
CPTPP協議的前世今生
CPTPP由TPP演變而來。21世紀至今，全球區域經濟一體化勢頭迅速崛起。在代表多邊貿易體制的WTO談判陷入僵局的情況下，區域內經濟貿易合作快速發展。
在亞太地區，與中國關係最密切，並且中國深入參與的多邊區域經貿合作主要是東盟牽頭的RCEP，而另外一個由美日牽頭的多邊貿易合作談判TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement），即跨太平洋夥伴關係協定，中國並未參與其中。TPP發展至今經歷了以下4個階段：
1. 發起階段（2002-2005年）：隨著亞太經合組織（APEC）的誕生，亞太地區各經濟體的開放程度不斷提高，經濟合作領域不斷拓展，亞太經濟合作會議成員國中貿易自由化程度較高的新加坡、智利等國從2002年就開始醞釀建立高標準的自由貿易區。2002年新西蘭、智利、新加坡三國開始自由貿易協定（FTA）談判，標誌著TPP的雛形開始形成。
2. 起步階段（2005-2008年）：2005年5月28日，新西蘭、新加坡、智利和文萊4國簽署了跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定，即TPSEP（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement），俗稱“P4協定”，就貨物、服務、知識產權貿易和投資等相關領域給予互惠的經濟合作達成協定，此即為TPP的前身。
3. 迅速擴張階段(2008年-2017年1月)：2008年2月美國高調宣佈加入TPP談判。隨後，馬來西亞、越南、墨西哥、加拿大等國陸續加入，P4轉變為P8。藉此機會，美國推行體現自己意志的經貿規則，全方位主導談判，並將跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定更名為跨太平洋夥伴關係協定（TPP），TPP進入了迅速擴張時期。
2010年馬來西亞成為TPP成員、2011年日本加入、2012年墨西哥和加拿大先後加入。2015年10月，12個成員國成功結束談判，達成TPP貿易協定，並於2016年2月正式簽署。
4. 更名為CPTPP並簽署生效階段（2017年1月至今）：2017年1月23日，美國總統特朗普上任後簽署行政命令，正式宣佈退出TPP。同年11月11日，其他11個亞太國家共同發佈了一份聯合聲明，決定將TPP改名為CPTPP（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership）“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”，2018年3月8日，11國代表舉行協定簽字儀式，該協定於2018年年底正式生效。
儘管美國在特朗普上任總統之後便從中退出，但是日本“接棒”改造的CPTPP在亞太範圍內的影響仍不可小覷。CPTPP目前共有包括日本、加拿大、澳大利亞、新加坡等11個成員國，是亞太第一大自貿區、世界第三大自貿區。
根據日本外務省數據，CPTPP成員國總計人口約5億人、GDP總量約10.57萬億美元，佔世界經濟總量的13.1%，經貿總量約為5萬億美元。近兩年，哥倫比亞、韓國、英國等國也表示希望加入這個巨大的自貿區。
與此同時，在CPTPP成員國中，特別是在日本國內，也一直有聲音呼籲中國加入，進而壯大CPTPP的經濟規模和吸引力。同時，未來也仍存在美國重返這一自貿協定的可能。
CPTPP的簽署生效，對未來世界貿易版圖、戰略佈局將產生重大影響，尤其是在中美經貿摩擦、美歐日有聯合制定經貿規則動向、世貿組織改革等新形勢下，CPTPP的重要性明顯上升。儘管CPTPP規則相比TPP規則標準有所降低，但在國際經貿規則方面，CPPTPP仍然代表了當前世界的一個最高標準，其貿易便利化自由化程度要遠高於“區域全面經濟夥伴關係”（RCEP）。
02
CPTPP協議的核心要義
CPTPP作為目前全球最高標準的多邊自貿協定，涉及的條款達到30多個。這些條款不僅要實現成員國之間所有產品貿易的零關稅，而且要統一成員國之間公平貿易的規章制度，基本涵蓋了知識產權、國有企業、勞工和環保標準、政府採購、准入前國民待遇、負面清單、貿易救濟、海關和貿易設施、衛生檢疫措施、技術性貿易壁壘、投資者—東道國爭端解決機制等眾多領域。根據相關研究材料梳理概括，具體有如下幾大核心要義：
1. 實施零門檻政策。主要投資和服務貿易領域實施市場準入全面放開政策。
如在金融服務方面，允許金融供應商向對方境內直接跨境銷售金融服務，而不要求供應商必須在對方國家建立分支機構。
在電信服務方面，境內供應商要合理、及時提供基礎設施使用服務，在需要牌照領域確保監管過程透明且不歧視特定技術，稀缺電信資源分配要客觀、及時、透明。
在投資領域，執行准入前國民待遇加“負面清單”制度，禁止如“技術本地化”等生產要求，投資所涉資金享受自由轉賬，併為投資糾紛提供中立而透明的國際仲裁渠道。
2. 實施零關稅政策。大幅度消減成員國間工業品的關稅和非關稅壁壘，在CPTPP實施後，大部分成員國零關稅的比重都將達到80%以上。
取消對再製造產品的進口限制措施，提出提高出口許可程序要求的透明度。紡織和服裝業多數關稅將即刻免除，並要求使用CPTPP各締約方區域內的紗和纖維。消除和減少農業產品的關稅和限制政策，包括取消農業出口補貼。執行原產地規定，只有締約方生產的產品（包括中間投入）適用於CPTPP關稅優惠，以促進區域內供應鏈發展。
3. 實施“投資者-政府”爭端解決制度。該機制給予跨國公司對簽約國的法律訴訟權利，跨國公司可以使用法律工具對簽約國政府政策變化給公司經營帶來的損失要求賠償。
這進一步保障了跨國公司在海外的投資安全，但在一定程度上給國家主權構成挑戰。“投資者—政府”機制給予跨國企業在簽約國更大的權力，它們可以對簽約國政府的法律與政策變化所帶來的損失要求賠償，因此極大地擴張了跨國公司的利益。
4. 實施勞動和環境保護政策。協議要求成員國保障勞工基本權益，制定法律規定最低工資、最長工作時間、職業安全和健康條件，承諾消滅強迫勞動特別是童工現象。
CPTPP要求成員國嚴格進行環境保護，強有力地承諾共同應對汙染、非法野生動物販運、非法砍伐、非法捕撈和保護海洋環境等環境挑戰。
5. 制定嚴格的知識產權保護政策。在商標方面，對品牌名稱、企業標誌、產品地理新標誌等提供保護。
在版權方面，要求保護著作、表演和音像作品，包括歌曲、電影、書籍和軟件等。在執法方面，打造針對偽造商標和版權剽竊等行為的刑事程序和強有力執法體系。
6. 解除對電子商務領域的管制。禁止對電子商務徵收關稅，禁止各締約方為偏袒國內生產商或供應商而採取歧視措施或網絡封鎖，不以在當地設立數據中心為條件，也無須提交或開放軟件源代碼。
7. 對國有企業明確首次進行規制。TPP對國有企業參與的市場行為首次進行了全面規定，要求行政部門在監管國有企業與私營企業時一視同仁，確保國有企業不歧視其他締約方的企業、貨物和服務，政府不向國企提供非商業性幫助，並互相分享各自的國企名單。
03
CPTPP規則對我國改革開放的影響
CPTPP作為全球最高標準國際貿易規則，將對我國和長三角、上海對外貿易帶來重大而深遠的影響。有專家測算：如中國加入CPTPP協議，將會拉動GDP增長0.74~2.27個百分點、拉動出口增長4.69~10.25個百分點，均顯著優於當前中國不加入CPTPP時GDP僅增長0.25個百分點、出口僅增長0.09個百分點的情景。
據美國彼得森國際經濟研究所佩裡和普盧默的研究：如果中國不加入CPTPP協議，中國的總收入將因為CPTPP的貿易轉移效應損失100億美元；若加入則能獲得2980億美元的收益。如果CPTPP協議國家能夠擴容，中國不加入的損失則上升到530億美元；在CPTPP擴容後，若中國加入則能夠獲得3250億美元的收益。具體來看，主要產生五個方面影響：
1. 貿易和投資轉移效應亟待全力應對。CPTPP中貨物貿易、服務貿易、投資條款有排外意圖，這在短期內締約方與非締約方的貿易部分轉移到締約方之間，產生貿易和投資轉移效應。
如在貨物貿易領域，CPTPP延續TPP對關稅的規定致力於將目前的關稅水平降為零。通過測算各成員國最惠國待遇（MFN）關稅零關稅產品比重和協定實施一年後零關稅產品的比重，可以看出CPTPP實施後，絕大部分成員國零關稅的比重將達到80%以上。而中韓FTA協議實施一年後，中國零關稅比重僅為57.02%，美韓FTA貨物貿易自由化程度較高，協定實施一年後，零關稅比重也不過82.83%。由此可見，CPTPP關稅的減讓力度確實高於已有FTA，致力於取消世界貿易組織（WTO）多邊框架下的貨物關稅。成員國範圍內如此大幅度減稅，必然產生不可忽視的貨物貿易轉移效應。
在服務貿易領域，CPTPP和TPP一樣旨在促進更多行業開放，減少例外和限制。從服務部門的承諾中可以看出，承諾的開放水平大大增加，除非信息安全和關乎國家利益的服務部門，一般是取消限制。這一點從談判方式上也可以看出來，以往的服務貿易談判中以正面清單為主，也有采取負面清單為主的混合談判方式，比如服務貿易協定（TISA），而CPTPP是採用徹底的負面清單方式，並且對非成員國“歧視”，不自動從中獲益。成員國較高的承諾水平，會進一步促進服務貿易在成員國之間的流動，併產生相應的貿易轉移效應。
在對外投資領域，CPTPP中投資條款旨在為成員國進行海外投資建立一個穩定、透明、可預見和非歧視的保護框架，成員國投資環境的改善會對非成員國產生一定的投資轉移效應。
2. 自然人流動和跨境提供業務放開亟待突破。CPTPP確立的高標準的經貿規則，對中國經貿規則的制定和完善提出了挑戰。比如：對中國行業標準、資格認證的國際化帶來不小壓力。在CPTPP中有一項互認條款，可以通過成員方之間簽署協定或安排的方式互相承認服務提供者的教育和工作經驗、許可證或職業認證。而目前中國的職業資格和標準體系與CPTPP締約方存在很大差距，加入CPTPP意味著中國必須全面接受一個全新的執業標準，在此過程中要付出較大的轉換成本。
此外，CPTPP對中國國內規則的配套和改革將提出較高的要求。由“邊境措施”向“邊境後規則”的轉換是其明顯特徵。即締約方之間的協調不僅體現在貿易和投資的政策層面，而且更多地向締約方國內政策的配合和協調延伸，要求締約方國內政策更多地關注競爭政策、知識產權保護、勞工政策、國有企業、中小企業政策等方面。因此，CPTPP的達成意味著中國需要用更多的精力去改善國內相關規章制度，迎接CPTPP在規則層面對中國的挑戰。
3. 大數據跨境流動放鬆監管亟待啟動試點。CPTPP的規則，是禁止數據本地化要求和對軟件源代碼的披露，這會明顯促進數據的跨境流動。但是我國的《網絡安全法》對於關鍵信息提出了本地化要求，《網絡安全法》第37條規定：“關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的個人信息和重要數據應當在境內存儲。”
當然《網絡安全法》也允許適當的非本地化要求：“因業務需要，確需向境外提供的，應當按照國家網信部門會同國務院有關部門制定的辦法進行安全評估；法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”而且，目前在世貿組織的框架內，包括中國在內的許多成員正在談判這一內容。允許數據跨境流動是否會成為規則趨勢仍然需要觀察，主要看以美國為代表的發達國家的博弈能力。但我國應當未雨綢繆，在自貿試驗區開展一定的先行先試。
4. 生物醫藥和數字產業知識產權保護亟待加強。知識產權保護主要集中在各國對生物醫藥產品的國內管理程序、新數字經濟體件下的著作權保護等問題。國內知識產權雖有三法，但都較為粗略，許多細則未能明確，執行力度堪憂。
以網絡著作權侵權為例，大量的內容侵權在所有門戶網站上都存在，論壇和聊天王具的轉帖等，都經不起最基本的著作權保護的推敲，更勿論國際高標準。在加強知識產權保護方面，長三角和上海的自貿試驗區可以先行先試，有必要在提高著作權年限、擴大著作權保護範圍、加大網絡侵權的查處等方面有所作為。
5. 所謂國有企業妨礙公平競爭問題亟待解決。在TPP談判中，美國力推的國有企業條款涉及投資和競爭政策兩方面。美國提出“競爭中立”的概念，認為應當防止國有企業在投資准入、融資便利、財政補貼和管制豁免等方面享有的特權。
我國國有企業在許多行業的壟斷是行政性的，如電信、電力、石油、採礦、菸草售賣等。在特定行業准入上的限制，在國內改革深入之前，在很長一段時間裡可能是中國無法對外承諾開放的議題。但在准入後的管理上，如融資便利、財政補貼和扶持、項目審批和規則豁免等方面，對任何有據可查的國有企業享有的特惠進行梳理和全面削減，是靠近此議題國際趨勢的必由之路。
6. 勞工結社、罷工和集體協商權亟待變通解釋。美國和歐洲都希望要求建立明確的勞動保護標準，並不能因為勞動保護標準而獲得在貿易和吸引投資上的不公平優勢。
在目前的FTA談判，包括TPP中，勞工條款的處理基本參照國際勞工組織1998年的《工作基本原則與權利宣言》的內容，主要包括結社自由、集體協商權利、禁止強迫勞動、禁止使用童工、禁止僱傭和職位上的歧視等基本原則。這些原則中，結社自由即組織工會的自由應當如何解釋，強迫勞動與勞動改造是否一致，與我國的現行實踐中是否有差距，都有待進一步明確。
04
長三角積極應對CPTPP的對策建議
CPTPP作為國際最高標準的貿易規則，所產生的影響和衝擊正在顯現，對我們國家產生的貿易和投資轉移勢在難免。我們必須在“十四五”時期正視CPTTP的挑戰及影響，沉著冷靜、積極應對、因勢利導、加快轉型，加快在自貿試驗區適度對接CPTTP協議合適條款，開展先行壓力測試，進一步放大開放倒逼改革的效應，推動我國、長三角和上海地區開放型經濟的提檔升級。
第一，爭取開展對接CPTPP規則的先行壓力測試。建議在上海自貿區、江蘇自貿區等載體平臺先行開展壓力測試，探索試行CPTPP中涉及的勞工標準、環境標準、知識產權保護等條款，為國內體制改革提供經驗借鑑。
加快上海自貿區臨港新片區建設，最大限度發揮新片區其貿易投資的便利化自由化政策效應，吸引國際商品、資本、人才、技術等更加方便地進入國內，在一定程度上抵消TPP/CPTPP導致的貿易轉移負效應。
探索建立有效的服務業開放制度，如允許符合條件的境外投資者投資電影製作、發行、引進業務，從事市場調查、投資文藝表演團隊，允許試點拍賣海外徵集的文物等藝術品等，著力營造有利於各類投資者平等准入的市場環境，探索建立化解CPTPP協定對我國服務貿易出口的擠佔效應。
第二，全面加大自貿試驗區服務業的開放力度。目前，服務貿易特別是數字貿易發展特別迅速，已經成為全球貿易的主要增長點和控制樞紐，同時服務貿易的進一步開放是WTO多哈回合最需要突破的領域。
但目前中國在服務貿易的開放方面的嘗試是負面清單模式，主要針對的是商業存在，但是包括美國在內的一些發達國家還要求在自然人流動和跨境提供，尤其是金融服務的跨境提供上進一步放開。
為此，建議長三角和上海自貿試驗區抓住機遇，加快金融、海運、信息通訊技術服務、電子商務、計算機相關服務、郵政與速遞服務、自然人流動、政府採購等方面先行開放。
如加大電信基礎設施開放力度，探索開放互聯網數據中心和內容分發業務；建立跨境數據流動白名單制度，允許一般數據在跨國集團內部流動，探索允許直接訪問境外學術類數據庫；建立對符合我國職業資格的外籍專業人士，給予臨時職業許可；對建築、規劃、金融領域外籍人士實施職業備案管理；推動中外律師事務所聯營制度，設立註冊外國律師制度。
同時，套參照專業服務領域相關規則，率先試驗金融服務行業綜合監管或建立新型金融監管體制；試點放寬非居民併購貸款限制，貸款可用於戰略性參股投資。
第三，加強對生物醫藥和數據產業的知識產權保護。重點包括：探索在長三角率先建立生物醫藥的數據排他權與專利連接制度。
生物醫藥行業是長三角重點發展的新興行業，前期上海已出臺《中國（上海）自由貿易試驗區內醫療器械註冊人制度試點工作實施方案》，改革完善了醫療器械審評審批和註冊生產製度，建立註冊人保證醫療器械質量的責任體系，完善事中事後監管體系。
下一步，長三角各家自貿區可嘗試逐步引進美式數據排他權與專利連接制度，即對研發期間的數據創制者賦予5年的排他權，建立專利申請與藥品上市許可之間的連接制度。其次，要提高對信息數據的跨境傳輸的知識產權保護和便利化。
建議長三角和上海要率先制訂對信息數據跨境傳輸的相應法律法規，從數據加密、合同認證、電子簽名、電子支付、安全審查、避免雙重徵稅和禁止權利濫用等幾個方面規定貿易雙方的行為規範和準則，嚴格對國內購買者和使用者侵權行為的認定標準和執法力度。
第四，全面清理國有企業特殊待遇與政策優惠。針對CPTPP在國有企業方面的相關條款，建議在准入後的管理上，如融資便利、財政補貼和扶持、項目審批和規則豁免等方面，對任何有據可查的國有企業享有的特惠必須進行梳理和全面削減。
從國際規則看，要求國有企業不能享有政策優惠和特權，對於促進市場競爭是非常有益的。在某些特殊領域，對於承擔公共職責的國有企業，政府可以公益項目的方式發放補貼，並且應有嚴格的招標程序和審計控制。
注：本篇報告參考了多家研究成果，綜合了多家觀點。
