前言
新冠肺炎疫情防控，是一场城市公共卫生治理能力的大考。总体来看，我国的公共卫生治理体系和治理能力优势在这场大考中充分体现出来，但也暴露出了城市基层公共卫生治理领域的短板和不足，需要有针对性地加以完善。
2月29日，习近平总书记在《求是》撰文《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》。
4月9日，国家发改委网站发布了“国家发展改革委关于印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的通知”，其中，第十六项重点任务为：“补齐城市公共卫生短板。改革完善疾病预防控制体系，健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制”。
这表明，公共卫生建设将成为今后一段时期的重要工作。一座城市的公共卫生治理能力，可以为城市应对突发的自然或人为风险提供保障，以维护社会的稳定运行。如上海、广东等地在2020年4月初已出台“健全公共卫生管理体系”的相关意见。
可以预见的是，公共卫生的治理能力将成为衡量一座城市高质量发展和竞争力的关键指标。
根据国际通常认识，公共卫生治理体系的评估，需要对一个地区的公共卫生体系使命（基础设施情况）、过程（医疗资源使用情况）、投入（资金、资源使用）、结果（最终的公共服务能力）联系到一起。
为此，21世纪经济研究院以公共卫生基础设施、公共卫生投入、公共卫生饱和度、公共卫生服务水平四个常规维度，以及针对本次疫情防控特点，纳入传染病防治能力维度作为一级指标，推出《城市公共卫生治理能力评估报告》。
评测对象及分析方法
1，评价范围
评价的对象为截至2019年底17座万亿GDP城市：上海、北京、广州、深圳、天津、苏州、重庆、武汉、成都、杭州、南京、青岛、无锡、长沙、宁波、郑州、佛山。
2，评价指标体系
在指标体系的设立上，我们设立了五个一级指标和23个二级指标，分别从公共卫生基础设施、公共卫生投入、传染病防治能力、公共卫生饱和度、公共卫生服务水平方面对17座城市进行综合评测。
3，评测方式
采用国际上通行的差值法进行测算。步骤如下：
①，进行数据收集、审核并确认；在权重设计方面，公共卫生基础设施、公共卫生投入、传染病防治能力、公共卫生饱和度、公共卫生服务水平的权重分别为10%、25%、20%、20%、25%。
②，对确认后的每一个个体指标进行标准化（无量纲化）处理，即计算个体指标指数。计算公式如下：在所有指标中，有的是正向指标，即数值越高，指数越大，得分越多；有的是负向（逆向）指标，数值越高，指数越低，得分越少。
计算公式：某市（县）正向个体指标分值＝（该市指标值－最小值）÷（最大值－最小值）。对于逆向指标，某市（县）逆向个体指标分值＝（最大值－该市指标值）÷（最大值－最小值）。其中，每个指标的最大值和最小值从参与评价的全部市（县）的同一指标数据中来选取。
指标设置
“公共卫生基础设施”指标
包括三个二级指标，①、每万人卫生机构数；②、每十万人三甲医院数；③，每万人社区服务中心（站）数。
在这一方面，我们重点考察了三甲医院与社区医疗卫生中心（站）的覆盖率。三甲医院由于拥有较为完备的救治能力，在本次疫情中发挥了重要作用；作为基层卫生服务的重要一环，在控制疫情社区化传播的背景下，承担着“守门人”的角色，即社区医疗卫生中心（站）对于在预检分诊早期发现病人、重点人员排查、社区网格化管理等方面发挥着重要的作用。
但社区医疗卫生中心（站）在此次疫情应对中所发挥的作用并不明显，大量患者仍第一时间涌向大型医院，不仅造成了医院较大的初诊压力，也成为交叉传染源。因此基层医疗卫生体系的建设情况，也应当成为未来公共卫生基础设施的建设重点。
“公共卫生投入”指标
包括五个二级指标，①、卫生总费用占GDP比值；②、政府卫生支出占卫生总费用；③、个人现金卫生支出占卫生总费用；④、全市卫生机构人员/常住人口；⑤，医疗卫生占财政支出比重。
目的是衡量地方政府在该方面的财政投入力度，与居民在卫生支出方面的比例。世界卫生组织的研究表明，公共卫生的整体投入产出比可达1:5.5，对经济发展能够产生较大的促进作用，而地方在卫生方面的投入力度，也是一座城市更加有能力防控疫情传播、救治患者的先决条件。
“传染病防治能力”指标
包括五个二级指标：①、每万人传染病医院数量；②、甲乙类传染病的感染率；③、每万人发热门诊数（有接收发热病人能力的医院）；④、每万人疾病预防控制中心（防疫站）数。
目的是考察一座城市在传染病防治方面的能力。这不仅针对本次疫情，亦针对日常的传染病防控。
“公共卫生饱和度”指标
包括六个二级指标①、综合医院占比；②、医院床位在卫生机构中占比；③、诊疗人次数（千人次）；④、病床周转次数；⑤、病床使用率；⑥、出院者平均住院日。
公共卫生系统中的医疗救治，承担主要角色的是各类医院，除传染病专科医院外，重点是综合医院，这一点在本次疫情的防控中有非常明显的表现。因此我们重点考察了17座城市的医疗资源使用状况，如果卫生饱和度越高，则提示了这座城市的医疗资源出现紧缺的可能性越大。
“公共卫生服务水平”指标
包括五个二级指标：①、疫苗接种水平；②、婴（幼）儿死亡率；③、新生儿死亡率；④、孕产妇死亡率；⑤、全市居民期望寿命；
当前，我国不仅处于经济社会的转型时期，也处于公共卫生治理能力的调整期。就人口与公共卫生治理的关系而言，我们认为主要有两方面因素，对城市的公共卫生治理能力产生影响。第一是老龄化程度加剧，使得医疗卫生的饱和度增加；第二是大量新增常住人口的出现，摊薄原有的公共卫生覆盖率。因此我们主要考察的是非疫情发生时期，城市的公共卫生服务水平。
最终，我们希望能够通过本次报告，促进国内相关城市建立相对完善高效的公共卫生治理体系。
一
17城“公共卫生基础设施”指标
1，总体情况分析
杭州公共卫生基础指标得分第一
公共卫生体系包括医院、基层卫生机构（社区卫生服务中心、门诊、卫生院等）、疾病预防控制中心、专科疾病防治院等。
以城市和乡村为划分，城市公共卫生服务体系包括综合医院、专科医院、预防保健机构和社区卫生服务机构等。农村公共卫生体系则包括以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为网底的服务体系。
我们在公共卫生基础设施的评价中，主要建立了三个二级指标。其中包括每万人卫生机构数、每10万人三甲医院数、和每万人社区卫生服务中心（站）数，以此来衡量一座城市的公共卫生服务能力。
其中的逻辑是，每万人卫生机构数，代表着一座城市的医疗卫生总体水平，三甲医院代表着该城市卫生医疗的最高水平，而基层卫生机构数（社区卫生服务中心站）则代表着公共卫生服务的均衡化能力，是疾病发生时最先进行诊断的部门，其在每万人口中的占比，可以看成公共卫生服务的保障能力的重要评价因子。
从最终得分情况看，杭州以0.74分排名第一，北京、青岛、武汉、成都排名2-5位。
从分项得分情况看，杭州能够综合排名第一，主要因其在每万人社区服务中心（站），以及每十万人三甲医院的占比上表现突出。
不过与杭州相邻的，同处长三角城市群的无锡和苏州市，其公共卫生基础设施方面的得分却偏低，如苏州的短板则体现在三甲医院数量上，从17座城市来看，苏州每十万人拥有的三甲医院数量是最少的。这提醒了当地在未来需要加强相关方面的建设，以提升城市应对重大公共卫生事件的能力。
2，二级指标分析
①，广州三甲医院覆盖率最高
依照中国现行《医院分级管理办法》的规定划分的医疗机构级别，三级甲等医院是划分等级中的最高级别。
我们使用每10万人的三甲医院拥有量，去衡量一座城市的高等级医疗服务能力。从本次抗击疫情中各类医院所起到的作用看，三甲医院承担了一定区域范围内，救治病患的主要任务。
每10万人的三甲医院拥有量的指标越高，说明当地居民能够享受到高等级医疗服务的机会越高。
尤其是在出现如新冠肺炎疫情等重大公共卫生事件中，这一指标的高低，影响到对病患的救治能力。
从测算结果看，从三甲医院的总量上看，17座城市的平均拥有量为25.47座，其中排名靠前的城市是北京、广州、上海、武汉、成都、重庆等地。
17座城市的三甲医院的平均拥有量为0.1958/10万人，以平均线划分，9座城市在平均线上。依次为广州、南京、武汉、杭州、北京、成都、郑州、天津。
综合上述两项数据看，广州在三甲医院方面表现较为突出。这与广州近年来在加强医疗卫生设施的建设方面有关。
如根据2019年4月广州市人民政府办公厅发布的《广州市医疗卫生设施布局规划(2011—2020年)(修订版)》，提出推动广州“医疗卫生高地”、“卫生强市”的建设，将广州打造为亚洲一流区域医疗中心、“一带一路”医疗外交重要节点”，进一步提升国内外辐射能力。
同时上述规划还提出：广州市的医疗卫生设施规划方面，每个区至少设置1所三级综合性医院。具体为：白云区19个、越秀区17个、珠海区16个、天河区16个、番禺区14个、荔湾区12个、黄浦区8个、花都区6个、增城区6个、南沙区5个、从化区1个。若实现这一目标，则广州市的三级医院数量将达到120个。
②，杭州万人社区卫生服务中心拥有量第一
作为基层卫生服务的重要一环，基层医疗卫生机构——社区卫生服务中心（站），村卫生室、门诊部、诊所、卫生所、医务室、护理站等，在非疫情时期，其万人拥有量，凸显了一座城市的医疗卫生公平性可及性。
在控制疫情社区化传播的背景下，承担着“守门人”的角色。社区医疗卫生中心（站）对于在预检分诊早期发现病人、重点人员排查、社区网格化管理等方面发挥着重要的作用。
但社区医疗卫生中心站在此次疫情应对中所发挥的作用并不明显，大量患者仍第一时间涌向大型医院，不仅造成了少数重点医院较大的初诊压力，也成为交叉传染区域。因此基层医疗卫生体系的建设情况，也应当成为未来公共卫生基础设施的建设重点。
从结果看，17座城市每万人的社区服务中心（站）平均拥有量为0.43个，6个城市达到平均值以上。杭州最高，达到1.33个/万人，亦是唯一突破“1”的城市，无锡仅0.10个/万人。
近年来，杭州在“提高基层医疗服务能力”方面投入了大量的财力物力，推出了多项扶持政策，其目标是逐步解决农村卫生和社区卫生服务能力弱、群众信任度差、基层资源利用率低的问题。
家庭医生签约是实现分级诊疗的基础。早在2014年，杭州市就实施了医养护一体化签约服务，初步架构起了具有杭州特色的医养护一体化智慧医疗服务模式。
2016年出台的杭州市区医疗卫生设施布局规划（修编），提出每个街道或乡镇应至少配置1处社区卫生服务中心或乡镇卫生院，大于10万人的街道或乡镇应增设。
2017年，县域医共体建设展开，杭州市的优质医疗资源进一步下基层下沉，包括社区服务中心（站）在内的基层医疗机构，得到了人力、财力、物力的更多支持，亦让社区居民加强了对社区医疗机构的信任感与信赖度。
同时，杭州利于在电子信息产业方面的优势，从2009年就开始打造连通市、区（县）的二级健康服务平台，把健康档案数据和电子病例进行共享，以身份证为依托，做到身份识别、不重复建档。可以说，杭州的基层医疗服务能力，应该已走在全国前列。
不过与杭州相邻的，同处长三角城市群的无锡和苏州市，其公共卫生基础设施方面的得分却偏低。这值得注意。如无锡在每万人社区卫生中心（站）上的占比较低，提示了当地基层诊疗服务覆盖能力有待进一步加强。
二
公共卫生投入
1，总体情况分析
北京公共卫生投入力度最强
“公共卫生投入”指标衡量了地方政府在该方面的财政投入力度，以及居民在卫生支出方面的负担情况。世界卫生组织的研究表明，公共卫生的整体投入产出比可达1:5.5，对经济发展能够产生较大的促进作用。
作为国际通行指标，卫生总费用被认为是了解一个国家卫生状况的有效途径之一，按照世卫组织的要求，发展中国家卫生总费用占GDP总费用不应低于5%。此外，卫生总费用中的个人现金支出占比，可以反映出一个地区居民的医疗负担程度，这一占比越低的城市，居民支付的医疗费用越低，成为不少城市在“十三五”中的建设目标，也成为一座城市吸引人才的关键指标。
公共卫生投入方面，北京市成为17座城市中公共卫生投入力度最强的城市，这也体现了北京作为全国的政治经济文化中心，其公共卫生方面的重视程度。
其中，北京在卫生总费用、个人现金支出占卫生总费用比重等方面均取得不错表现，成为该领域全国其他城市的标杆。
但作为京津冀协同发展重要一极的天津市，综合得分却是17座城市中最低的。天津在个人现金支出占卫生总费用比重，以及卫生机构人员数量占常住人口总量，这两项指标上的得分较低。表明当地居民的医疗负担相对较重，同时人均医护人员数量相对较低。
2，二级指标分析
①，成都、北京、上海的卫生总费用支出占比较高
17座城市的卫生总费用平均投入为1006亿元。7座城市超过这一平均值，分别为北京、上海、武汉、重庆、深圳、成都、广州。值得注意的是，卫生总费用并非与GDP的排名呈现对应关系。天津、苏州、杭州等GDP排名全国前十的城市，其卫生总费用并未超过1000亿元。
17座城市的卫生总费用占GDP的平均值为5.6%，同样有7座城市超过了平均值。成都在这一方面的表现优异，以8.26%的占比居第一位。其次分别是北京、上海、长沙、郑州、重庆、武汉。
2018年，全国的卫生总费用支出占GDP的比重为6.39%，若以此衡量，则仅有成都、北京、上海三地超过了全国平均水平。但需要说明的是，由于部分地区未公布近年来的卫生总费用情况，因此使用的是该省的卫生总费用支出占比匡算，这一导致了部分城市在这一数据上的表现较差。
卫生总费用占GDP（国内生产总值）比重，能够反映整个国家和全社会对健康的重视程度和投入水平。政府卫生支出占卫生总费用比例的均值为25.59%。8座城市超过了这一平均值。其中重庆、武汉、郑州的占比超过30%，深圳、广州、佛山、长沙、成都的占比亦在平均线以上。
②，深圳个人卫生支出比例最少
个人卫生支出是指居民看病就医时，扣除各类医疗保障报销和补助后由个人负担的费用支出。同时，个人卫生支出占卫生总费用比重是一个国际通用指标，是衡量一个国家或地区看病就医的平均费用负担水平。
个人现金支出比重越低，代表当地居民在医疗方面的财务负担越小，在脱贫攻坚的背景下，也体现出当地居民因病致贫返贫的风险越低。个人卫生支出占比的不断下降，亦是医改以来我国所取得的重要成果。数据显示，个人卫生支出占卫生总费用比重由2009年的37.5%下降至2018年的28.6%，表明了居民看病贵问题得到明显缓解。
17座城市的个人现金支出比重平均值是25.95%。从这一角度看，北京、成都、深圳的个人现金支出占比最少。分别是16.4%、17.88%、19.13%，同时是仅有的占比低于20%的城市。武汉的个人现金支出比重最高，达到33.5%。
深圳市近年来的个人现金支出比重下降明显，2018年为19.13%，而2019年的数据进一步下降到了14.42%，达到全国最低水平。
卫生机构人员占常住人口比重，是评价一座城市的医护人员配置合理度的指标之一。卫生机构人员占常住人口比重越高的城市，说明医护人员的工作强度越低，亦有更多的时间对患者给予医治。17座城市的平均值是1.11%，8座城市达到了平均值以上，分别是北京、成都、杭州、郑州、广州、南京、武汉、长沙。
③，佛山市财政投入力度最大
医疗卫生与计划生育支出，反映了一座城市的财政在医疗卫生方面的投入力度。其投入的方向具体包括医疗卫生管理事务、公立医院、基层医疗卫生机构支出、公共卫生、医疗保障、中医药、食品和药品监督管理事务、计划生育等。
通过对17座城市的医疗卫生与计划生育支出占财政支出的比重，衡量政府在此方面的投入力度。需要说明的是，不同的地区在医疗卫生方面的发展程度不一致，同时每一年城市的发展重点不同，因此该项投入占财政的比重出现了较明显的差异。
以2018年的数据为例，17座城市的医疗卫生与计划生育支出占当年财政支出比例的平均值为6.66%。7座城市达到这一标准，分别为佛山、重庆、武汉、成都、北京、青岛、深圳。支出占比最高的是佛山市，达到10.90%，最低的为长沙市，占比为5.20%。
综合2016-2018年的数据看，佛山市的投入占比均超过10%，表明该城市在近年来财政投入力度较高，反映出该地区对医疗卫生领域的重视程度。事实上，自2010年佛山市医药卫生体制改革以来，财政投入年平均增长率达25.48%，远高于地方一般公共预算收入和支出的增长比例。
而根据计划，佛山市还将继续逐步提高财政对公共卫生事业的投入，提高政府卫生投入占经常性财政支出的比重。而且新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、基层医疗卫生和基本医疗保障，同时把重大疾病防治及突发公共事件的卫生应急处置等专项经费列入了财政预算。
三
传染病防治能力
1，总体情况分析
重庆疾控中心最多，上海人员配置最强
传染病重在预防。根据传染病防治法，各级疾病预防控制机构是传染病监测预测、流行病学调查的主要承担机构。总体来看，疾控中心的分布与行政级别呈正相关，21世纪经济研究院选取的17座城市集中了全国9%的疾病预防控制中心（CDC）。
其中，重庆、北京和青岛所拥有的疾控中心最多，分别是41、29和26家；其后是天津和成都，各有23家，其余12座城市疾控中心数均不足20家。
值得注意的是，与动辄几千员工的医院相比，疾控中心不仅数量少，而且人员配置力量也明显不足。以代表疾控机构专业实力的卫生技术人员为例，上海人才配置力量最强，平均每家疾控中心拥有122名卫生技术人员，北京为105名，而其余15座城市每家疾控中心所拥有的卫生技术人员均不足100人，诸如青岛更是低至不到30人。
这并非17座城市的特例。随着财政投入的萎缩，疾控制中心从上世纪80年代前的全额拨款事业单位变为“国家财政投入和有偿服务收费”的模式，多地出现疾控中心机构缩减、人员流失、卫生技术人员整体素质不高的问题。2018年全国有3443家疾控中心，较非典时缩减了4%；从业人员非但没有增加，反而较非典时流失了1.74万人。
21世纪经济研究院认为，随着全球人员流动深度、广度的加大，传染病的暴发频率和预防难度将远超从前，各地尤其是特大城市亟需提高对疾病预防控制的重视程度，通过加大财政投入、加快改革劳动人事制度以吸引高素质人才等手段，尽快解决疾控中心公共服务缺位的问题。
2，二级指标分析
①，北上广传染病救治实力最强
每当重大传染病流行时，当地的传染病医院通常是牵头单位，承担着重要救治任务。北京和重庆再次占据总量优势，建设的传染病医院数最多，均为3家；青岛有2家，其余13个城市均只有1家，而刚迈入万亿GDP大关的佛山目前尚未有1家专门的传染病医院。
17座万亿以上GDP城市的情况表明，传染病医院在整个医院的占比并不高，且都集中在省会或经济强市。这意味着，在经济实力落后的区县一级基层医院中，绝大部分都没能力建设专门的传染病医院。传染病患者如需就诊就只能去普通医院，这将极大增大交叉传染风险。
不过，部分城市拥有实力极强的传染病科，也是传染病救治的有益补充。以成都为例，虽然其只有1家专门的传染病医院，但素有医学界四大天团之称的华西医院坐落于此，其传染与感染科的实力闻名全国。
如果以传染病科实力来论英雄，谁又担翘楚？据复旦大学发布的《2018年度医院排行榜》，全国传染与感染科综合实力最强的10家医院，北京上榜最多，共有中国医学科学院北京协和医院、首都医科大学附属北京地坛医院等4家；上海有3家，其中张文宏所在的复旦大学附属华山医院是全国传染病科的“硬核”担当；杭州、广州、成都则各1家医院上榜，坐落在广州的南方医科大学南方医院位列全国第四。
这表明，全国实力最强的传染病医院主要集中在北上广一线城市，且上榜医院多是大学的附属医院，因这些城市拥有大量医学高教资源，又源源不断给医院提供了医学人才和科研技术支撑。
相对而言，不管是在传染病医院的数量，还是传染病科的实力上，17座样本城市中的上榜者都高度向北上广集中。
而在行政级别更低的县级医院，由于技术力量薄弱、技术人才缺乏，通常都以设置病患多的常规性、综合性科室为主，而对于病患相对较少的传染病基本都未单设传染病科室。所以在这次疫情中，很多综合医院的常规科室即使发现了传染病患者，因欠缺控制传染病传染的相关设施，也无法有效隔离防治，丧失了发现控制传染源的有效时机。
②，上海最早建立三级防护网络，“发热哨点诊室”值得借鉴
在这次疫情中，上海不是最早启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应的城市，但却是抗击疫情经验最丰富的城市，为绝大多数城市尤其是特大城市提供了样板。
作为全国人口密度第二大，且人流物流频繁的特大城市，上海可谓身经百战：上世纪70年代，有效防控桑毛虫皮炎疫情；80年代，有效防控甲肝大流行；2003年非典取得“无群体性暴发、无社区传播、无医务人员感染”的防控效果，受到世界卫生组织高度赞誉；2013年全球首次发现并有效防控人感染H7N9禽流感病毒疫情……历次应对传染病的经验中，上海在2008年率先建立了三级防护网络，即市、区（县）、社区医院防控体系，这套体系在此次疫情中被很多地方借鉴使用。
其中，第一级防护网络为市级疾控中心，主要负责防控工作制定、疾病监测和督导等工作，尤其值得一提的是，上海疾控中心在全国领先建立的基于指标和基于事件的疾病监测体系。
目前，基于指标的监测从疾病监测逐步扩展症候群、疾病、危险因素和事件监测系统，建立呼吸道、消化道、发热伴皮疹、发热伴出血等症状监测系统，可第一时间发现新发传染病；基于事件的监测包括突发公共卫生事件监测及其苗子事件监测、舆情监测。这套信息报告网络，覆盖了上海所有的医疗机构、疾病预防控制中心、社区卫生服务中心和采供血机构。
作为第三级防护网络的社区服务中心，在此次疫情中发挥了重要作用。社区的公共卫生医师主动上门排查“四类人员”，门诊则是实行首诊负责制，对所有病人采取体温监测和流行病学询问，一发现发热病人及时转诊至附近发热门诊，最大限度控制传染源，切断传播途径、保护易感人群。
在此基础上，上海再在全国率先建设微型“发热门诊”。即在现有117家发热门诊基础上，增建182家社区卫生服务中心发热哨点诊室，将监测关口进一步前移。2020年4月初，上海市首批哨点诊室投入使用，公共卫生“防护网”覆盖力度进一步加大。同月，上海市又进一步出台了《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，提出到到2025年，重大疫情和突发公共卫生事件的应对能力达到国际一流水准，成为全球公共卫生最安全城市之一。
其中的举措之一，是建设协同综合、灵敏可靠的公共卫生监测预警体系，重点是以新发突发传染病、不明原因疾病为重点，完善监测哨点布局，构建区域协同、联防联控的风险预警系统。加强定点医疗机构和发热门诊、社区“哨点”诊室标准化建设。
四
公共卫生饱和度
1，总体情况分析
公共卫生饱和指数无锡最佳，深圳、上海医疗资源最紧缺
“一床难求”“一护难寻”的问题，在这次疫情中被迅速放大。哪里公共的卫生资源最充裕？哪里又需要加强补医疗资源短板？根据21世纪经济研究院的测算，整体医疗资源较为充沛的前三名城市，分别是无锡、苏州、天津，表明当地医疗资源总量与社会发展需求较适应。
公共的卫生饱和指数最高的城市主要分布在东部地区，其中最高的是深圳、上海和广州，因大量人口流入加重了当地有限医疗资源的负荷度。深圳公共的卫生饱和指数最高，背后主要是基层医疗机构的承担能力不足，当地接近80%的诊疗服务都集中在医院尤其是三甲医院，“人都往大医院跑”的现象会使得当地有限医疗资源更紧缺。而2018年深圳仅158家医院，只有广州的一半，今后补短板重在强基层。
上海公共的卫生饱和度指数仅次于深圳。分项指标显示，2018年上海医院的床位使用率全国最高，达到95.85%；同样紧缺的还有武汉，医院床位使用率为94.22%，比全国均值高出近10个百分点，医院床位高负荷运转态势可见一斑。
究竟医院的床位使用率应保持在什么标准比较合适？美国《希尔-伯顿计划》长期使用 85%的床位使用率，作为是否需要增加医院床位的判断标准。按此，21世纪经济研究院建议，上海、武汉、郑州、长沙、南京、杭州、苏州、广州等地都需要扩充医院床位。
2，二级指标分析
①，17城诊疗人次占全国1/4，郑州、成都医院需提效
公共的卫生是否饱和？与现有医疗资源总量有关，也与医疗服务效率有很大关系。如果一个地方的医疗机构运转高效、诊疗水平高，那也能在一定程度上弥补医疗资源的不足。为此，在公共的资源饱和度指数中，21世纪经济研究院选取了衡量医疗服务情况的几大指标：诊疗人次、医院病床使用率、病床周转次数、出院者平均住院日。
总体来看，这17座城市集中了全国11%的医疗机构，但却承担了全国1/4的诊疗人次，表明医疗资源尤其是优质医疗的负荷程度，要比全国平均水平高。因此，相比其他城市，经济强市走提效这条路的迫切性更强，毕竟单纯靠扩建医疗资源也很难赶上外来人口增长的步伐。
哪里的医院效率亟需提高？病床使用率、病床周转次数和出院者平均住院日三个指标，是观察医院工作效率和管理情况的晴雨表。因为一个病人如果长期不出院，病床没有空闲使用率会上升，但其实只是为一个病人服务，所以需要多指标全面评判。
17城三项指标的均值分别是86.74%、32.96次/年、9.38天，略高于全国水平。其中，三项指标均超过均值的城市是郑州、成都，即当地医院呈现出病床使用率高、周转次数高、平均住院日长的现象，表明床位满足不了病人需求，加床严重，医疗质量可能会受医院规模、床位限制而出现下滑趋势。尤其是郑州，今后需适当增加部分科室的床位，提高医院运作效率。
三项指标均低于均值的城市是北京，表明当地医院管理水平、工作效率相对较高。但内部分化严重，代表优质医疗资源的三级医院，2018年床位使用率为93.87%，比北京所有医院床位使用率的均值高出近10个百分点。
②，天津综合医院占比最高，宁波、深圳最低
在这次疫情中，各方面实力均衡的大型综合医院承担了重要救治任务，为此我们在报告中增加了“综合医院占医疗机构比重”这一指标。结果出乎意料：综合医院占比最高的不是北上广一线城市，而是天津，该比重为4.57%，远超第二名的南京近1个百分点。表明当地医院整体实力较为雄厚，医院中超六成都是大型的综合医院。
这与天津的系统规划分不开：其医疗卫生服务体系分为市级大医院、区级医院（综合医院和中医院等）、基层医疗卫生机构三个层次。自2016年以来，又在市级大医院规划建设5个市级医学中心，作为全市医疗卫生服务综合实力的代表；以及9个市级区域医疗中心，均衡分布在主城区和滨海新区，作为本区域医疗卫生服务中心，进一步加强了具有区域辐射能力的大医院建设力度。
综合医院比重较高的是南京、佛山、无锡、上海和广州，占医疗机构比重在3%以上。除上海外，这些城市医院总量均在200家左右，数量不多，但其中超四成是各方面实力较强的综合医院。尤以佛山最高，120家医院中有66家都是综合医院。
占比最低的地区，是宁波、深圳这两座新兴城市，表明在当地医疗体系中综合医院规模相对较少。受疫情影响及疫后效应，预计综合医院将成为公共卫生领域“补课”的一大重点，目前很多地方设立了一批综合医院作为重大疫情救治基地，宁波、深圳也需加紧赶上。
五
公共卫生服务
1，总体情况分析
深圳公共卫生服务领跑，中西部地区有待加强
适宜的公共卫生体系是健康中国的基石。美国在1990—2004年期间，期望寿命增加了30.2岁，其中公共卫生的贡献率为87.8%。
根据21世纪经济研究院的测算，17座城市中，公共卫生服务指数得分最高的城市是深圳，其次是杭州、上海、广州、无锡，位列前五。这些城市普遍是城镇化率较高的地区，像深圳2018年城镇化率已达99.75%，全国第一；当年婴儿死亡率和新生儿死亡率只有1.37‰、0.84‰。
得分低的地区主要集中在中西部的重庆、郑州、青岛、长沙和成都，表明当地居民获得服务的可及性较差，居民健康尤其是妇幼保健水平有待提高。
其中，重庆得分最低，主要是其居民预期寿命、孕产妇死亡率和婴儿死亡率指标均在17座城市中排名垫底。2018年重庆城镇化率只有65.5%，大量生活在农村地区的妇女和儿童难以享受到城区有限的公共卫生资源，进而拉低了全体居民健康水平。诸如万州等经济较发达城区的孕产妇死亡率均为0，但贫困地区的巫山县却高达46/10万，城乡差异可见一斑。
21世纪经济研究院建议，重庆需进一步加强妇幼健康服务体系建设，补齐软硬短板。针对孕产妇死亡率和婴儿死亡率较高的区县，应该深入分析社会经济、交通条件、妇幼卫生服务能力等因素的影响。
2，二级指标分析
孕妇按“五色”分级管理：上海妇幼健康水平领跑全球
京沪两座一线城市在公共卫生服务上的较量无处不在：北京的婴（幼）儿死亡率低于上海，上海的孕产妇死亡率只有北京的1/10。
作为国际通用衡量国民健康水平与社会进步的三大综合指标之一，2018年上海孕产妇死亡率是1.15/10万，续创新低；而北京的孕产妇死亡率却在2016年受“二孩”政策影响大幅反弹后，2018年再次上升至10.64/10万，死亡率较上一年升高了三成。
为什么上海每年分娩数超17万，孕产妇死亡率还能持续走低？这主要得益于上海首创的“五色法”精细化管理孕产妇，每种颜色代表风险筛查和评估的不同等级，根据分级孕产妇进入到不同流程、接受不同服务，而且上海孕产妇系统管理率达96%以上，从而搭建起了一张覆盖全市的孕情监测网。
北京孕产妇死亡率居高不下，主要是产科医疗资源紧缺。在北京736家医院中，只有18家产科医院；产科床位数1194张，仅占总床位数的1%。而北京每年分娩数都在20万以上，但产科医院医生才 1012名。
这并非北京个例，背后反映的是专科医疗资源分配不均的普遍现象。诸如重庆、北京等孕产妇死亡率高企的地区，每千万人连1个产科医生都未配齐。
六
一级指标体系得分情况及建议
注：仅针对公共卫生基础设施，一级公共卫生投入、饱和度、服务水平进行一级指标分值计算 ，不进行总得分排名。传染病防治能力作为观察指标。
公共卫生治理建议
1，针对人口老龄化、流动人口占比较高，以及对外交往密切、常住外国人口较多的城市，应该加强公共卫生基础设施建设，以提高公共卫生的有效覆盖率。如北京、上海、重庆等人口规模超过2000万的超大城市，有必要加强公共卫生基础设施建设，以保障当地居民未来抗击传染性疾病疫情的能力。
2，加强三甲医院的救治能力，提高基层卫生医疗机构的服务能力。中国的公共卫生体系需要多层级相互配合实施，以做到在公共卫生事件发生时，各级医疗卫生机构联动，有步骤、有侧重的对不同状况的患者实施分级诊疗、精准救治。
3，进一步压缩个人现金支出占卫生费用比例，加强政府财政投入力度。个人现金支出的比例，决定了当地居民的医疗卫生负担情况，也是一座城市居民幸福指数的标志；而政府的财政投入力度，则是当地医疗卫生体系建设的重要资金来源，这对基层卫生医疗体系的建设尤为重要。
4，各级疾控中心是传染病监测的主要机构，各地尤其是特大城市亟需提高对疾病预防控制的重视程度，通过加大财政投入、加快改革劳动人事制度以吸引高素质人才等手段，尽快解决各级疾控中心公共服务缺位的问题；同时要加大传染病医院建设力度，在能力稍弱的基层区县级医院，可先通过单设传染病科室的方式，有效防治疫情。
5，在医疗资源供给上，中部地区当前要加大引进医护人员。人口流动较多的上海、武汉、郑州、长沙、南京、杭州、苏州、广州等地，亟需扩充医院床位，缓解医疗资源紧缺难题。
6，在公共卫生服务可及性上，中西部地区的重庆、郑州、长沙、成都和青岛相对落后，居民健康尤其是妇幼保健水平有待提高，需要增强农村地区的健康意识和基层医疗服务能力。北京各项指标总体靠前，但较高的孕产妇死亡率与经济地位不相适应，在流动人口精细化管理、儿科妇科医疗资源的投入力度上需要再下功夫。
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