本《指引》的發佈確立了中國特色PPP項目績效管理的基本框架，不僅僅是操作層面的“施工圖”和“操作法”，更是頂層設計層面的“總設計藍圖”
2020年3月31日《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(以下簡稱《指引》)印發，並將在印發之日起30日後施行，這標誌著中國特色的PPP項目績效管理頂層設計和基本框架形成，將成為事關14萬億PPP項目的命運的又一重要政策支撐。
一、歷經3年精心打磨
2017年底財政部PPP中心啟動了PPP項目績效管理的研究工作，期間業內人士對PPP績效管理的主體、對象、過程、方式方法等基本問題開展了多輪討論。2018年9月《中共中央國務院全面實施預算績效管理的意見》印發，統一了起草思想，指明瞭未來的方向。2019年4月26日財政部印發了徵求《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引(徵求意見稿)》意見的函(財辦金〔2020〕13號)，經過近一年的各方徵求意見和反覆修改，2020年3月31日《指引》終於印發。《指引》從起草到印發，經歷了2年多的時間，成為事關14萬億PPP項目的命運的重要政策支撐。筆者作為上述起草過程的參與者，感到十分高興。
《指引》的發佈確立了中國特色PPP項目績效管理的基本框架，不僅僅是操作層面的“施工圖”和“操作法”，更是頂層設計層面的“總設計藍圖”，解決了PPP績效管理碎片化和缺乏基本制度規範等問題，落實了《中共中央國務院全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)積極開展政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理的要求;拉開了“加快對政府投資基金、PPP等各項政府投融資活動實施績效管理”(財預〔2018〕167號)的宏大序幕;為分行業、分領域、分層次全面開展PPP預算績效管理奠定了堅實的基礎。總之，《指引》將全面實施預算績效管理的普遍原理和PPP實踐相結合，形成了中國特色的PPP項目績效管理基本框架，分述如下：
二、PPP績效管理以物有所值為核心
經濟、效率、效益、公平(4E)標準被公認為是績效管理的金標準。對於PPP項目而言，體現4E標準的核心特質就是物有所值(valuefor money)和按效付費(PayforPerformance)。實現高性價比的物有所值，以及實現物有所值而建立起來的包括按效付費在內的系列管理制度，是PPP的初心和使命，毫不誇張地說，PPP是為效率節約、講求績效而生的。對此，《指引》第五條作了規定，“各參與方應當按照科學規範、公開透明、物有所值、風險分擔、誠信履約、按效付費等原則開展PPP項目全生命週期績效管理。”
三、PPP績效管理對象全覆蓋
《指引》按照全面實施預算績效管理“全覆蓋”的要求，規定“本指引適用於所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目。”從PPP付費形式這一績效管理的核心特質出發，覆蓋了所有PPP項目(第四條)。
《指引》附則中還明確了“指引施行前已發佈中標通知書的項目，沿用採購文件或項目合同中約定的績效評價指標及結果應用等條款，按照本指引開展績效監控、績效評價相關工作，績效目標與績效指標體系不完善的，可參照本指引進行補充完善。”
四、PPP績效管理主體全方位
《指引》明確了項目實施機構、行業主管部門和財政部門的績效管理職責，夯實了項目實施機構的第一主體責任。
《指引》第三條規定“項目實施機構應在項目所屬行業主管部門的指導下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委託第三方機構協助。各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設、業務指導及再評價、後評價工作。”PPP各方績效管理職責具體如下(第二十三條至第二十六條)：
一是財政部門。財政部門的PPP績效管理職責可以概括為：(1)建章立制。各級財政部門應會同相關部門，建立健全PPP項目績效管理工作相關制度和共性指標框架。(2)業務指導。加強項目識別論證、政府採購、預算收支與績效管理及信息披露等業務指導，切實做好項目合規性審查，確保項目全生命週期規範實施、高效運營。(3)績效目標審核。各級財政部門應結合預算績效管理要求，認真審核PPP項目財政收支預算申請及PPP項目績效目標和指標體系。(4)預算管理。充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預算，加強對財政資金使用合規性和有效性的監督。(5)績效再評價。各級財政部門可結合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。(6)信息管理。各級財政部門應會同相關主管部門依託PPP綜合信息平臺，加強PPP項目信息管理。
二是各級行業主管部門。各級行業主管部門的績效管理職責為：(1)指標標準建設。應按照績效管理相關制度要求，建立健全本行業、本領域核心績效指標體系，明確績效標準;(2)預算管理。合規履行預算編制、申報和執行程序;(3)協調配合。加強與財政及其他相關部門的協調配合。
三是項目實施機構。項目實施機構的績效管理職責為：(1)合同履約。應嚴格履行合同約定，確保各項工作合法合規。(2)具體開展績效管理。項目實施機構應做好PPP項目績效管理具體工作，並對PPP項目實施規範性、財政資金使用的合規性和有效性負責。
四是項目公司(社會資本)。項目公司(社會資本)的績效管理職責是嚴格履行合同約定，確保各項工作合法合規。做好項目投資、建設、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄;積極配合開展PPP項目績效管理工作，並對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負責。
《指引》還明確了財政部門、項目實施機構、項目公司(社會資本)應根據項目實際進展及時提供和更新PPP項目績效管理相關信息，做好信息公開，接受社會監督。
五、PPP績效管理週期全過程
PPP績效管理須臾離不開PPP項目管理，在PPP項目全生命週期中嵌入績效管理的理念和方法，既是各方開展PPP項目管理的基本要求，也體現了預算項目支出績效管理的共性機制。《指引》第二章PPP項目績效目標與績效指標管理、第三章PPP項目績效監控、第四章PPP項目績效評價明確了PPP績效管理的基本環節。
(一)PPP績效目標管理的五大特點
《指引》對績效目標設定、審核、爭議解決等做出了明確的規定。“項目實施機構負責編制PPP項目績效目標與績效指標，報項目所屬行業主管部門、財政部門審核。(第十七條)”
與經常性的項目支出相比，《指引》突出了PPP項目績效目標設定的五個特點：
一是突出物有所值。《指引》明確PPP項目績效目標編制應該體現物有所值理念，體現成本效益的要求。
二是分為總體目標和年度目標。考慮到PPP週期長的特點，“PPP項目績效目標包括總體績效目標和年度績效目標。總體績效目標是PPP項目在全生命週期內預期達到的產出和效果;年度績效目標是根據總體績效目標和項目實際確定的具體年度預期達到的產出和效果，應當具體、可衡量、可實現。(第七條)”
三是設定了PPP項目管理績效目標。績效目標應包括預期產出、預期效果及項目管理等內容。項目管理是指項目全生命週期內的預算、監督、組織、財務、制度、檔案、信息公開等管理情況。
四是分階段開展績效目標管理並明確異議解決途徑。《指引》對PPP項目準備階段、採購階段、執行階段、移交完成後各階段績效目標管理舉措做了明確的規定(第十條)。對各階段項目公司(社會資本)對績效目標或指標體系調整結果有異議的爭議解決機制進行了明確(第十二條)。“項目公司對績效評價結果有異議的，應在5個工作日內明確提出並提供有效的佐證材料，向項目實施機構解釋說明並達成一致意見。無法達成一致的，應組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據評審意見確定最終評價結果;仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。”
五是績效目標編制與財政預算相銜接。《指引》第十三條規定，“編制政府付費和可行性缺口補助PPP項目年度支出預算時，應將年度績效目標和指標連同編制的預算申報材料一併報送財政部門審核。使用者付費PPP項目參照執行”。
(二)PPP績效運行監控突出績效目標監控
《指引》按照“誰支出，誰監控”的原則，明確了項目公司、項目實施機構在績效監控中的主體責任。規定“項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，項目公司(社會資本)負責日常績效監控。”一是項目公司(社會資本)開展PPP項目日常績效監控，按照項目實施機構要求，定期報送監控結果。二是項目實施機構應對照績效監控目標，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，並做好信息記錄。項目實施機構應根據績效監控發現的偏差情況及時向項目公司(社會資本)和相關部門反饋，並督促其糾偏;偏差原因涉及自身的，項目實施機構應及時糾偏;偏差較大的，應撰寫《績效監控報告》報送相關主管部門和財政部門。
為了突出PPP的特點，《指引》在績效監控內容上突出績效目標監控。“PPP項目績效監控是對項目日常運行情況及年度績效目標實現程度進行的跟蹤、監測和管理，通常包括目標實現程度、目標保障措施、目標偏差和糾偏情況等。(第十五條)”
(三)PPP績效評價結果按效付費
《指引》明確了績效評價中項目實施機構和財政部門的職責。“項目實施機構應根據項目合同約定，在執行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價。財政部門應會同相關主管部門、項目實施機構等在項目移交完成後開展PPP項目後評價(第十七條)。”《指引》還規定了項目實施機構開展績效評價的要求(第十八條)和程序(第十九條)。
《指引》突出了PPP績效評價及其結果運用的特點：
一是評價時點選擇和PPP項目實施進度及按效付費緊密銜接。“原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設的項目應當結合各期子項目竣工驗收開展績效評價;項目運營期每年度應至少開展一次績效評價，每3-5年應結合年度績效評價情況對項目開展中期評估;移交完成後應開展一次後評價。”
二是績效評價報告和複核的要求。項目實施機構應將PPP項目績效評價報告報送相關主管部門、財政部門複核，複核重點關注績效評價工作方案是否落實、引用數據是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等(第二十條)。
三是明確項目公司對績效結果異議的處理。項目公司對績效評價結果有異議的，應在5個工作日內明確提出並提供有效的佐證材料，向項目實施機構解釋說明並達成一致意見。無法達成一致的，應組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據評審意見確定最終評價結果;仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理(第二十條)。
四是按效付費運用評價結果。“政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司(社會資本)績效評價結果完全掛鉤。財政部門應按照績效評價結果安排相應支出，項目實施機構應按照項目合同約定及時支付。使用者付費項目，項目公司(社會資本)獲得的項目收益應與當年項目公司(社會資本)績效評價結果掛鉤。績效評價結果優於約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款。績效評價結果未達到約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的違約條款，可通過設置影響項目收益的違約金、項目展期限制或影響調價機制等方式實現。績效評價結果可作為項目期滿合同是否展期的考量因素”(第二十二條第一款)。除了按照效付費以外PPP項目績效評價結果也是落實整改、監督問責的重要依據。
六、未來展望
《指引》形成了PPP績效管理的基本框架，是一張“總藍圖”。關於PPP事前績效評估、績效自評、後評價、財政再評價的具體規定還需要在實踐中進一步探索。如何在PPP績效評價中協調好政府投資項目後評價與《項目支出績效評價管理辦法》(財預(2020)10號)等問題還需要進一步深入探討。反映PPP核心特徵的物有所值和按效付費評價標準和實施細則還有待進一步完善。
PPP項目績效新政策解讀暨PPP項目績效管理操作
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各相關單位：
中央持續推動項目投資高效、有序展開，國債、地方政府專項債的發行額度不斷增加，以通過投資拉動經濟發展。
大力推廣PPP模式，也是推動投資的有效途徑。為確保PPP項目規範發展，3月3日，財政部發布《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），為財政、預算部門和單位的項目支出制定了績效評價的原則和依據，明確了評價工作的範圍和方法；3月31日，財政部又發佈《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號），為規範PPP項目全生命週期績效管理提供了具備操作性、指導性的方法和工具。
財預〔2020〕10號文、財金〔2020〕13號文的核心要義有哪些，PPP項目績效管理工作如何在新政策要求下高效有序實施，是各地政府、實施機構、項目公司、社會資本、第三方諮詢機構、金融機構等都要慎重思考的問題。為此，北京中建政研信息諮詢中心定於4月 24日舉辦
“PPP項目績效新政策解讀暨PPP項目績效管理操作實務分享”線上培訓班，請各單位積極組織人員參加。一、培訓內容
（一）績效管理政策文件解讀
1.中共中央國務院《關於全面實施預算績效管理的意見》
2.財政部《項目支出績效評價管理辦法》
3.財政部《PPP項目績效管理操作指引》
（二）PPP項目績效管理實際操作
1.軌道交通行業績效管理工作案例分享及要點分析
2.產業園區類型項目績效管理工作案例分享及要點分析
3.環境治理（垃圾處理、汙水處理）類型項目績效管理工作案例分享及要點分析
4.市政、道路類型項目績效管理工作案例分享及要點分析
二、授課師資
申老師：中建政研信息諮詢中心法律事業部總經理，中國經濟體制改革研究會產業改革與企業發展委員會PPP專家委員會委員。近年來專注於PPP全過程諮詢，參與並主持PPP諮詢項目30餘個，致力於為政府和社會資本提供PPP項目專業諮詢服務。
三、參會對象
1.地方政府部門：財政、發改、金融、住建、市政、水務、交通、環保、農業、產業園區、紀檢監察、審計、銀監、證監等單位相關負責人；
2.地方政府融資平臺公司：城投、建投、交投、文投、產投、水投、國有資產運營公司、國有資本經營等單位領導層（董事長、總經理）、投融資負責人、人力資源負責人；
3.PPP項目投資機構：央企、國有企業、民營企業、外商投資機構等社會資本的相關負責人；
4.SPV公司：SPV公司總經理、政府出資代表以及財務部門、績效管理部門、成本部門、預決算部門等相關負責人；
5.金融機構：證券公司商業銀行、借貸公司、基金公司、擔保公司、中介機構、法律服務機構等單位的主管人員；
6.其他專業機構：工程諮詢、規劃設計、評級公司、會計師事務所、律師事務所、高等院校、研究機構等單位有關人員。
四、培訓時間
4月24日,視頻直播授課，付費用戶按時在線學習（購買學員可憑賬號登錄直播平臺進行交流學習, 5日內可重複學習）
上課時間：上午9:00-12:00 下午14:00-17:00
