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北極星環境修復網訊:耕地是我國最重要的土地資源，也是最基本的自然資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關係十幾億人吃飯大事的耕地保護好。隨著推進國家治理體系和治理能力現代化要求的提出，探索耕地保護監測監管體系建設，為耕地數量、質量、生態“三位一體”保護和管理決策提供支撐的要求愈加迫切。
耕地保護的現狀和難題
發展用地、農業結構調整和生態退耕等對耕地保護的影響長期存在，耕保形勢嚴峻。雖然我國實行最嚴格的耕地保護制度，但仍未遏止住全國耕地面積的不斷減少，耕地持續非農化、非糧化和粗放利用的問題日益嚴重。據《2017中國土地礦產海洋資源統計公報》數據顯示，2017年年末，全國因建設佔用、災毀、生態退耕、農業結構調整等減少耕地面積480.60萬畝。除了建設佔用耕地，為保障脫貧攻堅、鄉村振興、生態文明建設等政策實施落地、調整優化農業產業結構、保障設施農業用地、實施生態退耕還林還草還溼等，都會一定程度佔用耕地，耕保形勢仍然嚴峻。
耕地總體質量低，且呈下降趨勢。根據全國耕地質量等別調查與評定成果顯示，全國耕地平均質量等別為9.96等，全國中、低等耕地面積比例超過70%。耕地佔補平衡作為建設佔用耕地的重要補救措施，因在執行中存在補充耕地相對偏遠、配套設施不完善、水土條件差等問題，導致優質耕地快速流失。據統計，1990—2015年我國耕地的重心持續向西北“漂移”，由水土資源匹配好的南方向乾旱的北方和西部轉移。
耕地開發利用過度，忽視生態和可持續發展。我國現有耕地重“用”輕“養”，受耕地數量、資源稟賦條件限制，長期持續的高強度利用耕地狀況難以得到根本性扭轉，耕地生產力下降、土壤退化、汙染加重等問題突出。相關數據顯示，全國有5000萬畝左右的耕地受到中重度汙染，我國每年化肥施用量達到5900萬噸，是世界化肥施用量最高的國家，農業用水量達到3600億立方米，佔全國總用水量的60%以上。
耕地保護監測監管體系建設的思路
傳統耕地保護主要是從制度上監督省、市、縣落實耕地保護的責任，普遍採用的是日常巡查、衛片執法等手段，存在遺漏、發現不及時、時效性不強等問題，主動監管手段不足。因此，及時發現耕地利用變化情況並有效監管，是耕地保護監測監管體系建設的關鍵。
從傳統的“被動發現”向“主動發現”轉變。主動尋找耕地保護工作中存在的問題，開展耕地變化圖斑遙感監測、與管理數據疊加分析、外業實地核實、監測彙總分析等工作，從耕地被佔用、破壞到落實整改，對耕地變化情況進行全生命週期管理，及時發現問題、制止整改，強化耕保利用動態監測監管。
建立“天地網一體化”的技術體系。通過衛星影像數據定期解譯判讀耕地變化情況，借鑑調查雲舉證平臺進行佔用耕地情況現場核實，建立監管平臺實現部、省、市、縣（區、市）四級聯動監管，實現“天上看”及時發現、“地上查”及時制止處理、“網上管”有效監管，提升耕地保護監測監管技術手段。
從“年度考核”向“日常監督”轉變。以“日常監測、責任目標考核、差別化獎懲措施”為主線，開展耕地利用情況變化監測、永久基本農田核實、補充耕地核查等日常監測，對耕地保護責任目標履行情況進行檢查，為完善科學有效的耕地保護責任目標考核和差別化獎懲體系提供基礎支撐。
耕地保護監測監管體系設計
明確監測對象，拓展監測地類。圍繞導致耕地特別是永久基本農田“增減”變化的各種因素，進行全方位的監測監管。由於農業結構調整、土地綜合整治和高標準農田建設、退耕還林還草還溼等實施原因，造成耕地地類和空間格局上發生變化，因此監測對象應進一步擴展至種植園用地、人工牧草地、養殖用地和設施農用地等地類。
細化監測問題的分類。要從耕地增加、耕地減少、耕地質量變化、耕地汙染情況等問題出發，細化監測問題類別。一是對於耕地增加，其主要來源於高標準農田建設、土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等項目實施，以及園地、林地、草地等農業結構調整，特別要關注水田增加等質量變化情況。二是建設佔用耕地，其中要能區分各類違法違規佔用耕地、依法批准的臨時用地佔用耕地、設施農業用地涉及的佔用耕地等情況。三是農業結構調整佔用耕地，監測由耕地或永久基本農田調整為經濟作物或畜禽養殖用地。四是耕地破壞，除建設佔用外，其他建設活動造成的耕地挖損、塌陷、壓佔耕地和永久基本農田情況，或因自然災害、人為損毀的耕地。五是生態退耕還林還草還溼，要監測大規模植樹造林、挖塘挖湖等情況，由耕地變為林地、草地、溼地等地類變化情況。六是耕地質量變化，重點監測耕地特別是永久基本農田沙化、石漠化、地面沉降、汙染、地質災害風險等質量生態變化情況。七是其他變化，要關注耕地特別是永久基本農田撂荒或休耕。
整合基礎數據和技術方法。一是要整合耕地保護相關的基礎數據，如歷年來的高標準農田、補充耕地、設施農用地、用地審批等數據，優先開展與管理數據疊加分析，提高耕地變化圖斑提取精度，減少外業核實工作量。二是結合年度變更調查遙感監測、基礎性地理國情監測等工作，形成“耕地變化圖斑提取、問題圖斑下發、地方核查舉證、部級複核反饋、監測成果應用”工作機制，依託國土空間基礎信息平臺，建立部、省、市、縣四級互聯互通的耕地保護在線監管系統，實現耕地保護利用中的問題及時發現、及時整改，實現耕地保護日常監測監管工作常態化。三是優化和完善智慧耕地管理平臺，開展耕地利用狀況、永久基本農田、耕地佔補平衡、設施農用地等日常監督管理，將日常監督、年度考核與監督檢查相結合，建立及時高效的數據分析和監督機制，強化耕地保護全流程動態監管。
強化監測成果應用。一是要向地方通報耕地保護利用和監測情況，指出需要整改落實的重大問題，對各區域內傾向性、苗頭性問題及早提醒和預警。二是開展耕地保護利用年度形勢分析。深入比對分析，評價耕地數量、質量、生態狀況和保護利用狀況，及時報告耕地保護利用變化形勢，針對異常變化和重點區域提出建議。三是納入省級政府耕地保護責任目標考核，將耕地、永久基本農田、設施農業用地等重點區域監測結果情況列為重要考核指標，作為年度自查、期中檢查、期末考核的量化評分基礎，同時為地方開展耕地保護實施獎懲提供依據。
相關建議
完善耕地保護監督機制，用好考核和獎勵政策。立足當前耕地保護監督面臨的新形勢、新任務、新要求，一是開展耕地保護動態監管機制建設和頂層設計，建立日常監督、年度考核、監督檢查相結合的動態監管模式，實現耕地保護監測監管成果與責任目標考核、獎懲措施相掛鉤，強化責任目標考核結果的應用。二是推行耕地保護“田長制”，發揮耕地保護的基層作用。借鑑總結和推廣典型耕地保護基層管理制度，建立以政府“自上而下”與基層“自下而上”相結合的監管模式，增強鎮政府、村級組織和村民的耕保意識，強化耕地保護的群眾監督。
拓寬資金渠道，探索耕地保護長效激勵機制。一是從國家層面設立耕地保護專項資金，用於耕地保護監測監管、地力培肥、補充耕地後期管護、耕地保護補償激勵等。二是探索將新增建設用地土地有償使用費、跨省域國家統籌補充耕地結餘資金、城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑結餘資金以及其他財政渠道來源的資金，用於耕地保護監管和補償激勵工作。三是提高合法佔用耕地的成本，嚴控徵佔耕地的規模和速度。
推進數據整合共享，提高科學決策能力。一是要提高耕地保護數據的真實性和科學性，以第三次全國國土調查為基礎，在摸清耕地基礎家底的前提下，綜合考慮人口、資源、環境、經濟、社會等因素，科學測算各地區耕地保有量和永久基本農田保護面積，差別化設立耕地保護紅線。二是打通數據壁壘，加強綜合分析研判。利用國土空間基礎信息平臺和智慧耕地平臺，整合歷年來的高標準農田、補充耕地項目、設施農用地、用地審批等耕地保護基礎數據，全面掌握全國耕地利用變化情況，分步驟分階段推進數據共享，提高數據綜合分析能力，為耕地保護管理科學決策提供依據。
加強土地技術創新，強化耕地保護監測監管能力。一是要提高技術整合和應用能力。充分運用物聯網、大數據、人工智能、5G等技術，對當前耕地監管思路和技術方法進行梳理和完善，探索耕地資源數量、質量、生態“三位一體”監管體系建設，解決“源頭—過程—結果”的耕地保護缺乏有效監測數據與智慧平臺等問題。二是要加快推進高分影像數據、視頻監控及傳感技術創新及應用，探索研究耕地保護綜合監測網絡建設，對耕地實現快速和準確的動態監測，解決耕地調查數據不全面、不完整，缺乏原創技術裝備等問題。
原標題:如何加強耕保監測監管體系建設
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