讀者來信
近日，甲縣乙村舉行了一場特別的宅基地現場區位競價會。該村拿出700餘平方米宅基地，讓16戶提出申請的農民現場舉牌，擇位競價。經過激烈競爭，這批起始價為4000元/平方米的宅基地，最終成交均價達5000元/平方米，其中一宗宅基地經29輪舉牌競價，最終以6200元/平方米報價成交。這次成交價款交由鎮財政代管，由村民理事會管理，實行專款專用，全部用於公共基礎設施建設和村民公益事業。
此前，為了激發農民節約集約用地的意識，甲縣曾出臺文件，提出在堅持“一戶一宅”、區位有償使用的原則上，試行由鄉（鎮）政府監督、村民事務理事會主導的農村建房用地通過區位競價方式取得。該文件表明，甲縣將根據村莊規劃和村集體經濟組織狀況，制定土地資源整合方案，逐步將村集體經濟組織規劃範圍內的存量建設用地和新增建設用地進行資源整合。整合存量建設用地涉及宅基地的，對其地上建築物按村集體經濟組織宅基地退出、流轉的標準進行補償。
根據文件，可以依法申請農民建房和全部退出宅基地的村集體經濟組織成員均可參與擇位競價。競價底價由村民事務理事會根據建房用地區位優勢、基礎設施投入成本等情況合理確定，並報鄉鎮政府批准；競價方案由村民事務理事會制定，經村委會審核後，報鄉鎮政府批准；方案經鄉鎮政府批准後，由村民事務理事採取公開競價、明標暗投等方式進行競價。同時，該文件還明確規定了競價程序，包括信息發佈、競價申請、資格審查、現場競價、競價確認、結果公示等。
甲縣的這種做法引發了一定的爭議。支持者認為，對農民建房用地區位進行競價，彰顯了分配公開、公平、公正原則，可為新農村建設、舊村改造、村莊基礎設施建設提供資金保障。但也有觀點認為，以競價方式取得宅基地會損害低收入農民享受福利保障的權益：區位競價雖然可防範暗箱操作的弊端，但實際結果必然是經濟條件好的拿的地好，這也難以兼顧公平。而且，對於同等好區位的宅基地，如果退出時按照流轉標準進行補償，但獲取時卻實行競拍，也不是很公平。
那麼，以區位競價的方式取得農民建房用地到底可不可行？
專家釋疑
藍天宇（國土資源部法律事務中心）：
按照《物權法》規定，農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員（村民）在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施,並對宅基地享有的佔有、使用和有限制處分的權利。宅基地是農村集體經濟組織分配給村民的一種福利，與村民的集體經濟組織成員身份緊密相關,是農民生活的重要保障。我國的宅基地制度遵循符合規劃、一戶一宅、無償取得原則，在很長一段時期內對保障農民居住權、維護社會和諧穩定發揮了極其重要的作用。但是，隨著社會經濟的快速發展，宅基地管理出現了一系列問題，包括一戶一宅落實不到位、粗放利用閒置浪費、退出補償機制缺失、管理缺位錯位等。對此，黨中央、國務院高度重視並對宅基地制度改革作出了重要部署，在全國33個試點地區開展農村土地制度改革，其中15個地區確定為宅基地制度改革試點。
來信所涉地區在國家確定的試點地區之外，出臺關於農民建房用地區位擇位競價的相關規定，試行由鄉鎮政府監督，村民事務理事會主導下的村民建房用地區位競價取得方式，在宅基地有償取得方面作出探索，有助於提高村民節約土地的意識，但其中部分內容沒有按照法律程序進行，也沒有取得法律授權，偏離了法治軌道。這一做法的合法性、合理性有待進一步商榷。
問題一：法律政策有何規定？
宅基地有償使用要在法律授權的框架內有序推進。2014年中共中央辦公廳印發了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），對徵地制度改革、集體經營性建設用地入市以及宅基地制度改革進行了總體部署。2015年2月，全國人大常委會作出《關於授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，在33個試點地區暫停實施《土地管理法》5個條款、《城市房地產管理法》1個條款。隨後，國土資源部印發《農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》，對農村土地制度改革的各項任務進行細化，同時確定天津市薊縣、江西省鷹潭市餘江縣等15個地區為宅基地改革試點地區。
試點地區嚴格落實黨中央、國務院關於農村土地制度改革的重要決策，堅守四條底線，按照“依法公平取得、節約集約使用、自願有償退出”的要求，圍繞保障農戶住有所居、建立宅基地有償使用和退出機制、下放宅基地審批權、發揮農村基層自治組織作用等方面進行了深入探索，形成了不少改革亮點。在探索宅基地有償使用制度方面，如針對因歷史原因形成超標準佔用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或者其他方式佔有和使用的宅基地等不同情形，建立農村集體經濟組織主導的有償使用制度。
問題二：這種做法是否合法？
無償使用是我國農村宅基地的基本特徵之一，農民通過政府審批，無須支付對價即可取得宅基地使用權，獲得最基本的生活保障。2004年，《國土資源部關於加強農村宅基地管理的意見》第七條規定“各地一律不得在宅基地審批中向農民收取新增建設用地土地有償使用費”，以部門規範性文件的形式明確了宅基地的無償使用。同時，按照《意見》和《農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》的明確要求，試點地區對因歷史原因形成超標準佔用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或者其他方式佔有和使用的宅基地，探索試行有償使用。中央對宅基地制度改革試點地區有償使用的範圍僅僅限定在超標準佔用、一戶多宅、繼承房屋取得等情形，並不包括宅基地初次取得。
來信中提到的競價方式，在宅基地管理實踐中有積極的作用：採取有償競價的方式，通過經濟手段在一定程度上可以化解集體經濟組織成員因分配不同區位宅基地而造成的矛盾糾紛，相對較為公平；同時，確實提高了土地利用效率，減少了閒置浪費，在一定程度上顯化了農民財產權。但是，甲縣將宅基地競價的參與對象規定為符合相關法律規定可以依法申請農民建房的本集體經濟組織成員以及全部退出宅基地的集體經濟組織成員。按照甲縣的規定，農民建房用地實行憑申請審批。申請人必須是年滿18週歲的本集體經濟組織村民。符合下列情形之一的，予以批准農民建房：無房戶或者人均住房佔地面積少於20平方米的住房困難戶；因實施城鄉規劃，原住宅用地須徵收或者被公共、公益事業建設佔用的；發生或者防禦自然災害需要搬遷的。這意味著符合條件初次申請宅基地的農民，也要參與區位擇位競價，宅基地取得由政府審批無償取得變為了競價有償取得。該做法既與《土地管理法》等相關法律法規及規範性文件相牴觸，又超出宅基地制度改革試點確定的有償使用範圍。
問題三：這種做法是否合理？
按照來信中提到的程序，村民事務理事會根據農民建房用地的區位優勢、基礎設施投入、土地整合成本等情況合理確定競拍底價，並報鄉鎮政府批准。該地實施農民建房用地區位擇位競價試點工作時，有的地塊擇位競價的起始價為4000元/平方米，最終成交均價達5000元/平方米，最高達6200元/平方米。而據有關地產中介統計，該地區2017年8月新房均價為6500元/平方米，二手房價格5800元/平米。通過對比就可發現，通過競價取得的農民建房用地和國有土地上商品房的價格差距不是很大，但從兩者財產權的價值來看，卻有著天壤之別。農民建房用地屬於集體所有，在現行的法律框架內有限流轉、不得抵押，其財產權實現形式較為單一。而商品房則不同，有著成熟的市場，交易不受限制。農民和城市居民付出了差不多的價錢，但在獲得商品的價值上卻有著明顯區別，顯然不公平合理。
與此同時，農民建房用地的競價底價由村民事務理事會合理確定，但是沒有充分考慮農民的實際情況。農民住房被徵收、被佔用或者搬遷、退出，其補償價格往往達不到競價底價，本應無償取得的宅基地，需要農民花上大價錢才能擁有，這本身也是背離了宅基地社會保障的基本屬性，明顯不公平合理。
此外，甲縣的文件並未對農民建房用地競價收取的價款的管理、使用和監督作出明確規定，農民交的錢給了誰、用在哪都不明確，農民的合法權益無法得到有效保障。
特別提醒
守住“法律”和“民生”兩條底線
改革探索要於法有據，不允許法治軌道之外的改革探索，非試點地區法無授權尤其不能突破法律底線。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調，凡屬重大改革都要於法有據。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。立法對改革起到引領作用，摸著石頭過河，也要先有法。有的重要改革舉措需要得到法律授權的，應當按照法律程序進行，確保一切改革舉措都在法治軌道上進行。因此，任何實踐探索都不能背離法治軌道，都應當在法律規定或者法律授權的框架內進行。
同時，要堅持農村土地制度改革的“四條底線”。習近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會時強調:“不管怎麼改,都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”。牢牢守住“四個不能”的底線,就是要在農村改革過程中尊重農民意願，維護農民權益。要把選擇權交給農民，由農民選擇而不是替農民選擇。可以示範和引導，但不能搞強迫命令、不颳風、不一刀切。因此，涉及農村土地制度的改革探索，都必須牢牢守住“四條底線”。
特別需要注意的是，要始終把農民的利益擺在首要位置。任何改革實踐，歸根到底是為了群眾，也要依靠群眾，最終要讓群眾受益。從農民的角度出發，設身處地的為農民著想，制定出的政策、措施的路徑才不會減損農民的合法權益，使農民充分分享改革成果，切實提高生活水平。
