當前各地網約車監管政策仍然存在過於嚴苛和門檻過高的問題，不利於網約車的合規化運營、公平競爭和健康發展。圖為2018年8月28日，北京，37歲的滴滴出行司機劉先生駕駛他的電動汽車外出接單。 視覺中國 圖
一、網約車監管：背景
傳統巡遊出租車行業普遍存在壟斷經營、供給不足、服務質量不高等問題，網絡預約出租汽車（簡稱網約車）和私人小客車合乘（也稱順風車、拼車）的出現，使出租車行業發生了顛覆性變革。中國互聯網信息中心的數據顯示，截止2018年6月，中國網約車用戶規模達到3.46億，較2017年末增長20.8%。
作為一種新生事物，網約車未能被很好地嵌入到現有的監管框架中進行治理，長期處於政府監管的灰色地帶。順風車有很強的社交屬性，容易誘發乘客安全問題。網約車的大量湧入還加劇了城市交通擁堵和環境汙染。最後，網約車的興起對傳統巡遊出租車的經營者和從業者構成利益威脅。
為推動網約車的健康發展和出租車行業改革，2016年7月28日，國務院辦公廳印發《關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，交通運輸部等七部門聯合印發《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。這兩份規範性文件均於2016年11月1日起施行，它們的出臺為網約車的合規化運營打開了大門。但許多城市在具體落實時，卻對網約車平臺公司、車輛和駕駛員設定了過高的進入門檻，使大量網約車難以合規化。與此同時，無法合規化運營導致網約車安全問題層出不窮，輿論反響強烈。
2018年8月31日，交通運輸新業態協同監管部際聯席會議決定，由交通運輸部等十部門自9月5日起對滴滴等網約車順風車平臺企業進行為期半個月的全面安全專項檢查。2018年9月10日，交通運輸部辦公廳和公安部辦公廳聯合發出緊急通知，要求2018年12月31日前在全國範圍組織開展打擊非法從事出租汽車經營的專項整治行動，“全面清退不符合條件的車輛和駕駛員，並基本實現網約車平臺公司、車輛和駕駛員合規化”。
2018年11月28日，交通運輸部等聯合檢查組成員單位召開網約車順風車進駐式安全專項檢查工作新聞通氣會，通報了檢查中發現的突出問題和安全隱患，並要求滴滴公司等8家主要網約車順風車平臺公司限期整改。
在公眾輿論壓力和政府強力監管的共同作用下，各網約車平臺公司均表示，將進一步加快平臺內車輛和駕駛員的合規化進程，配合政府部門完成數據對接和合規監管。
但是，這是否會使網約車出租車化？是否會讓代表未來發展趨勢的網約車倒退？“打車難”、“打車貴”的問題是否會復現？這些問題都是拷問網約車監管的關鍵問題，也是值得學者與實務者關注的重要議題。
2017年底，我們曾對中國城市的網約車監管政策進行全面梳理（參見中國人民大學國家發展研究院政策簡報第25期《中國城市網約車政策：地方保護還是利益博弈？》）。一年過去，我們對所有地級以上城市的網約車監管政策進行重新檢索和編碼，試圖更深入分析和討論相關問題。
二、城市網約車監管政策：殊異與趨同
我們通過互聯網蒐集了297個地級以上城市的網約車監管政策。對未出臺網約車監管政策的城市，我們核對了其所出臺的出租車改革政策。一些城市的正式文件沒有發佈，我們根據徵求意見稿或徵集意見稿去編碼。截至2018年10月，全國有246個城市出臺了網約車監管政策，佔所有城市的82.83%（見圖1）。與2017年底出臺政策的203個城市（68.35%）相比，過去一年出臺網約車監管政策的城市新增了43個。
圖1. 頒佈網約車監管政策的城市數量增長情況
網約車監管政策的核心是對網約車平臺公司、車輛和駕駛員三者的合規要求，為此我們從這三個方面予以編碼。我們結合已有研究設計了編碼表，編碼內容具體如下。針對具體項目的編碼儘可能採取是或否的簡便編碼原則，這樣便於統一比較。
（1）網約車平臺公司：企業法人資格、線上服務能力、電子支付、制度建設、服務機構、購買承運人保險、合同、線下服務能力。
（2）車輛：是否鼓勵新能源汽車、車牌、排氣量、車輛軸距、購車時間、安全性能（衛星定位、應急報警裝置）、購買保險、座位數量、行駛時間、車身長度、高度或者寬度、車輛登記（預約出租客運）、車輛價格、行駛里程、發動機功率、扭矩、運營標識、網絡預約出租汽車運輸證、城市排放指標、申請人、主管部門。
（3）駕駛員：戶籍或居住證、駕駛證、駕齡、年齡、肇事犯罪、危險駕駛犯罪、暴力犯罪、吸毒記錄、酒後駕駛、記分、考試合格、交通安全違法行為、是否吊銷從業資格記錄、文化程度、健康情況、從業資格證。
研究顯示，各地政府對網約車平臺公司、車輛和駕駛員的監管採取了相似但又殊異的政策取向。表1顯示了各地政府對網約車平臺公司的監管政策，可以看到國務院提出的要求均得到了不同程度的執行。
幾乎所有城市都要求網約車平臺公司具備線下服務能力、線上服務能力、制度建設和服務機構，但是在要求購買承運人保險、簽訂合同、電子支付等方面，則只有七成的城市有此規定；對企業提出法人資格要求的則只有近半數
。
表1. 網約車平臺公司的監管條款。注：*指國務院提出的要求，下同。
值得注意的是，許多未列入正式監管政策的隱性要求，卻是阻礙網約車平臺公司在各地合規化的關鍵因素。由於網約車平臺公司帶有互聯網企業的性質，可能不在實際經營地納稅，這使很多城市認為不可接受，而傾向於要求企業在當地註冊和納稅。比如，相對來說，要求企業註冊為法人會大大提高進入門檻，而僅要求分支機構則會降低進入門檻。
在網約車的車輛監管方面
（見表2）
，多數城市政府的監管政策都規定了座位數量、安全性能、網絡預約出租汽車運輸證、車輛登記（預約出租客運）、購買保險等國務院規定的要求，且是各個條款中涉及最多的
。但是，有許多城市規定了國務院要求以外的條款，使車輛合規化非常困難。比如，半數以上的城市規定了購車時間、車輛軸距、行駛里程、車牌、車輛價格、運營標識、行駛時間等要求，還有近半數的城市提及城市排放指標和排氣量。甚至有少數城市對發動機功率或扭矩以及車身長度、高度或寬度提出了要求。
購車時間一般規定為未滿或不超過的年數，一些城市甚至要求必須為新車。在近82%有此規定的城市中，約21%的城市規定車輛購買不足兩年，61%的城市則要求不足三年，還有不足兩成的城市提出了購買時間不足四到八年的要求。顯然，要求車輛必須是新車，一方面可以減少已有車輛進入網約車行業，另一方面也是為了提高安全係數。對網約車購買時間的規定，特別是要求新購車輛或購車時間較短，有違共享經濟的發展初衷，即利用社會閒置資源而提供共享服務。
車輛價格方面，各地規定不一，包括銷售發票價稅合計金額、新車計稅價格、車輛購置稅計稅價格、最低計稅價格、未含稅價等；或者和出租車參照或區別，比如“價格高於服務所在地現有主流巡遊出租汽車”，“本市巡遊出租汽車購置稅計稅價格”、“巡遊出租汽車禮賓型同期購置價格”、“價格高於服務所在地現有主流巡遊出租汽車”，或者是巡遊車主流車型平均市場價格1.5倍。有些地區在這方面較為寬鬆，比如車輛購置價格和軸距可以“滿足一個條件即可”，或者其他兩個條件滿足一個條件即可。
在60%有價格規定的城市中，19%的城市規定車輛價格和出租車相當，14%的城市則提出車輛價格需要達到出租車價格的1.2、1.3、1.5或2倍以上；66%的城市提出了7萬元-15萬元的具體購置價格，比如18%的規定不低於10萬元，34%的規定不低於12萬元。
上述分析表明，很多城市是出於將網約車同出租車差別化發展的考慮提出相關要求的，即推動網約車朝著豪華型服務發展，以避開同出租車的正面交鋒。
67%的城市提出了車輛軸距要求，48%的城市提出了排氣量要求，還有9%的城市提出了發動機功率要求。
表2. 有關網約車車輛的監管條款
在對網約車駕駛員的要求方面
（見表3）
，國務院提出的要求均得到了各地的普遍貫徹，貫徹比例均超過95%。但是，有一些地方政府對戶籍或居住證（81.2%）和年齡（77.6%）也提出了要求，存在就業歧視的嫌疑
。值得注意的是，有9%的城市要求駕駛員的學歷，但普遍是初中學歷，只有天水市要求高中及以上文化程度。
表3. 有關網約車駕駛員的監管條款
三、城市網約車監管政策：動因與走向
以網約車為代表的分享經濟創新了商業模式、改善了用戶服務體驗並創造了新型就業，在得到中央政府肯定的同時，但卻受到地方政府的嚴苛監管。為什麼各地政府會對新興經濟採取不同的態度並使用不同的政策？
網約車監管政策存在值得關注的一些特徵。首先，國務院對網約車平臺公司提出了一攬子要求，各地政府在履行方面的表現參差不齊。這意味著各地關注的焦點主要集中在車輛和駕駛員，因為平臺公司的監管相對直接和容易。其次，城市之間的差別較大，並表現出較強的波動性。此外，對車輛和駕駛員的要求存在較強的相關關係（相關係數為0.55，且在0.01的水平上統計顯著），說明對車輛要求嚴格的城市也會對駕駛員提出較強的要求。
各地網約車監管政策差別很大，那麼什麼因素會影響具體城市對網約車的包容度？綜合已有研究，我們認為出租車行業的抗爭壓力、公共交通發展狀況、交通擁堵狀況、失業率、空氣汙染、行政級別等是值得關注的關鍵因素。我們系統收集了這些方面的數據，並利用迴歸模型進行定量分析，得出如下結論。
（1）如果來自當地出租車行業的抗爭壓力較大（比如出租車司機罷運），那麼地方政府會迫於壓力而對網約車“重拳出擊”。從一些城市的情況來看也的確如此，即出租車司機罷運後，當地交通管理部門會嚴查網約車以有所“交代”。
（2）如果當地公共交通發展狀況較好，那麼新增網約車的需求不大，且會反過來影響公共交通工具的使用，則網約車監管政策會趨嚴。我們將人均城市道路面積、每萬人公共汽電車輛數、每萬人軌道交通里程數、每萬人出租汽車數合併為一個綜合指數，反映城市公共交通發展水平。結果表明，公共交通發展得越好，城市越有可能對網約車平臺公司提出更高的要求，但是並不會影響城市對網約車車輛的要求。
（3）網約車的大量湧入，特別是鄰近城市車輛的加入，會加劇城市交通擁堵狀況。因此，交通擁堵嚴重的城市進一步發展網約車的意願不強，管理部門並會加強對網約車的監管。我們使用高德地圖發佈的高峰期延遲指數來衡量交通擁堵情況，結果顯示交通擁堵不是影響網約車監管政策的關鍵因素。
（4）網約車創造了大量新型就業崗位，所以在失業率較高的城市，發展網約車的需求較大，放寬網約車准入門檻的可能性較大。結果顯示，失業率較高的城市對網約車車輛也提出了較高的要求，但是卻不影響駕駛員的進入門檻。
（5）大量網約車進入城市道路，會造成較為嚴重的空氣汙染。因此，空氣質量較差的城市，往往更傾向於對網約車說“不”。結果表明，空氣汙染嚴重的城市更傾向於設立較高的網約車駕駛員門檻。
（6）城市的行政級別越高（如直轄市或副省級城市），作為區域中心城市的輻射帶動效應越大，越有可能採取更加嚴格的監管政策，避免鄰近城市的車輛和駕駛員進入本地市場。結果顯示，行政級別較高的城市會對網約車駕駛員提出較高的要求。
上述分析表明，
地方政府對網約車監管存在多重動機，這在很大程度上塑造了地方政府的政策選擇和監管風格
。表4展示了這些影響因素與網約車監管政策之間的關係，表明網約車的監管政策本身及其影響因素都是複雜和多重的。網約車興起，帶來的結果是多方面的，比如：推動共享出行，創造新型就業，激化出租車行業利益衝突，導致交通擁堵和空氣汙染。這些結果之間是相互矛盾的，地方政府不得不取捨和權衡。各地網約車監管政策的殊異和趨同，同上述不同動機的共同演變有關。
表4. 網約車監管政策的影響因素
四、優化網約車監管政策的建議
我們的研究表明，
當前各地網約車監管政策仍然存在過於嚴苛和門檻過高的問題，不利於網約車的合規化運營、公平競爭和健康發展
。這些研究發現有助於我們理解政府對分享經濟的監管立場，併為推進分享經濟發展提供政策建議。
首先，
應合理擺正出租車和網約車的關係，加快出租車的退出和轉型，並推動網約車合規化運營
。
研究顯示，出租車行業的集體抵制和抗爭威脅，在很大程度上形塑了網約車監管政策的走向，使地方政府不得不採取趨緊的監管立場。網約車的加入有力加速了出租車行業的改革，為出租車行業改革帶來了一線生機。比如，在南京等地出現大面積出租車退租現象，首汽等出租車公司成功轉型為網約車平臺公司。應加快出租車行業的改革，推動出租車的網約車化，避免出租車行業成為挾持交通行業發展的抵制力量。政府不應為出租車設立壟斷經營的安全區，而刻意差別化發展網約車。只有合理擺正出租車和網約車的關係，加快出租車的退出和轉型，方能有力推動出租車行業改革，使網約車能夠同傳統巡遊出租車可以同臺公平競爭，並最終實現二者的融合發展。
其次，
應強化對網約車的包容審慎監管立場，糾正各地網約車監管政策的錯誤導向和不當規定，加強利益相關者協同治理
。
除了少數城市在逐步放寬網約車的准入門檻，目前多數城市的網約車監管政策並沒有出現類似的跡象。如果監管部門仍然延續和固守傳統監管模式，那麼網約車行業將舉步維艱，甚至可能會扼殺這一新興經濟形態。我們期待中央政府能夠進一步強化對網約車的包容審慎監管立場，糾正各地網約車監管政策的錯誤導向和不當規定。
與此同時，也應儘可能地吸收各類利益相關者的參與，使網約車平臺公司、駕駛員、乘客、媒體、專家學者等都能參與到網約車行業的共享共治之中。過去一段時間，網約車平臺公司普遍認識到野蠻發展的亂象和後果，並開始配合政府部門整改和提升。政府監管政策的剛性和缺陷，不應成為網約車“迷航”的理由和藉口。此外，來自公眾和媒體的參與和監督，也有助於使網約車發展迴歸理性。一些城市在發佈網約車監管政策前進行聽證會和徵求意見，直接或間接推動了監管政策的修訂和完善。
第三，
創新政府監管技術和手段，使政府監管更好地適應交通運輸新業態的發展需求
。
隨著大數據和人工智能等技術的廣泛應用，政府可以使用的監管技術和手段也日新月異。對網約車這樣的交通運輸新業態，不應照搬傳統的監管技術和手段，特別是要減少使用落後、過時和無效的監管方式。比如，一些城市為網約車設定配額，採取剛性和硬性的規定，這可能就有違智慧監管的基本原則。網約車的靈魂恰恰就在於可以根據實時動態的供需關係而地靈活調整車輛的供給，並通過動態價格機制優化不同地區和時段的供需關係。照搬出租車監管的配額制，對網約車的供給數量予以規定，顯然背離了交通運輸新業態的發展需求。
最後，
中央和省級政府應及時總結和推廣優秀的網約車監管政策，使越來越多的城市可以包容審慎地監管網約車
。
我們的研究發現的一個有趣現象是，省級政府在網約車監管政策執行過程中的缺位。儘管一些省份出臺了出租車改革政策，但少有省份出臺網約車監管政策。雖然同一省份的城市出臺的網約車監管政策有趨同跡象，但這主要是出於城市之間的學習和模仿，而同省級政府的統一監督無關。中央和省級政府應吸取各地網約車監管政策的優秀做法和最佳實踐，並推動其在更多的城市推廣和普及，使監管政策更好地適應網約車業態的發展。
