治理转型下村干部不胜任难题——兼论乡绅模式的终结

村干部不胜任难题

彼得原理认为:在层级组织中, 每一个员工都有可能晋升到不胜任阶层, 每一个职位最终都会由对工作不胜任的员工把持。[1]村民自治组织属于高度扁平化的群众性自治组织, 而非层级组织, 村干部不可能晋升为更高级别的干部, 因此, 也就不可能达到彼得原理所谓的不胜任阶层。照此推论, 大多数村干部只能长期从事村务管理, 村民自治组织中应该保留了大量的胜任员工。但是, 近年来出现了这样一个现象, 即在村委会换届选举中, 适合当村干部的人越来越少, 村委会选举只能是“矮子里拔将军”, 越来越多的村干部职位由不能胜任的人担任。也就是说, 在村民自治组织这一非层级组织中, 也出现了彼得原理所谓的“岗位总是由不称职的人担任”的现象。

我国对村干部一直实行非职业化管理, 村干部职位是兼业, 职业化程度较低。兼业化村干部只是把村务管理当作副业来做, 他们的主业是家庭经营的农业、商业以及小工业, 发家致富是其主要追求, 其在某种意义上还充当了新时期个人致富道路上的先锋。村民平时看不到村干部, 找不到村干部, 很多地方的村级治理只是勉强维系。同时, 由于没有实行职业化管理, 村干部往往不买乡镇干部的账, 乡镇干部不敢硬管, 管得严厉了村干部就会撂挑子不干, 只好采取拉拢的手段, 靠打感情牌开展工作, 缺乏科学的考核和激励机制, 也没有规范的监督机制。

这种非职业化管理面临的困境主要是村干部的待遇低, 积极性不高, 难以管理, 严重影响了基层治理的正常开展, 导致社会管理和公共服务无法落到实处。税费改革后, 面对日益加剧的村干部非职业化管理困境, 越来越多的地方开始推行村干部职业化试点。从目前各地村干部职业化的实践来看, 村干部职业化主要包括以下四个方面:报酬工薪化, 指村干部的报酬要能满足生活需要, 能够养家;岗位公职化, 指村干部要坐班, 专职从事村务管理;管理规范化, 指科学的考核机制和激励机制;发展持续化, 指村干部有上升空间, 有养老保障。长期以来, 村干部“端的是泥饭碗, 干的是硬任务”, 地方政府推行村干部职业化, 旨在回应待遇过低带来的村干部管理困境, 主要是为了加强村干部队伍管理, 解决村干部不胜任难题, 以便更好地推进社会管理和公共服务。然而, 受村民自治思维的限制, 现有研究并未揭示村干部职业化的实质, 也没有从基层治理转型的角度给予解释。

在笔者看来, 当前村级干部队伍不胜任难题, 表面上看是村干部待遇低的问题, 实质是治理转型背景下村干部激励系统出了问题。在基层治理从实体治理向专业化治理转型的过程中, 原有的村干部激励系统已经瓦解或者异化, 村干部激励系统亟需再造。

村干部激励系统再造

村干部职业化管理解决的是村干部的激励问题。激励是指一种过程, 通过这种过程, 一个人的努力被调动、指向和持续到目标实现。[2]激励是村干部队伍建设的一个关键问题, 但在村民自治组织的设计中完全被忽略了。基层治理并不是规则的科层制治理, 在正式激励系统之外, 存在着一个庞大的非正式激励系统, 包括乡土激励系统和灰色 (私人) 激励系统, 正式激励严重不足。

所谓乡土激励系统, 是指村干部这一角色的社会价值, 村干部既是国家政权的代理人, 也是村落社区的当家人, 是一个公益性的角色。能够为世代居于此的村民服务, 对村干部而言是一种至高无上的荣耀, 村干部及其家人也会因此受到当地村民的尊重。这种激励是真正的精神层面的自我实现的激励, 来自传统乡土社会的价值系统。而所谓灰色激励系统, 是指村干部这一职位可以给村干部带来职务之外的好处, 村干部的中介角色使之具有丰厚的社会资本, 一些村干部借此或许可以与上级领导建立密切的私人关系, 从而在生产经营、子女升学就业等方面拥有更多的机会。由于没有科学的激励系统, 导致村级治理乱象丛生。或者说, 村干部之所以能够忍受长期低工资而愿意为乡邻服务, 上述两种非正式激励系统发挥了至关重要的作用, 在很多地方甚至是主导性作用, 从而较好地弥补了正式激励不足的问题。非正式激励主要是基于自我实现的激励, 但在市场经济和专业化治理的背景下, 随着乡村治理和乡村社会转型, 非正式激励系统面临着解体, 正式激励不足的困境就表现出来:在基层治理中, 由于正式激励严重不足, 乡政府对村干部的激励演变为惩罚为主, 罚款、扣工资、撤职等是常用手段。这种不科学、不合理的正式激励系统, 已经严重影响了村干部的工作积极性。

那么, 如何进行正式激励系统的设计呢?由于村干部不可升职, 存在职业天花板, 村干部激励系统的设计就更加富有挑战性。人的行为是由动机引发的, 动机则产生于人的需要。需要及其满足是激励和管理的前提, 否则, 任何激励设计都没有意义。人有两类不同的需要:一类源自人类的动物本性———逃避痛苦的内在动力, 加上后天习得的适应基本生理需要的动力, 如填饱肚子是一种基本需要, 它使得挣钱成为必需。另一类与人类独有的特性相关, 取得成就的能力以及通过成就体验心理上的成长, 主要指工作内容。[3]这就是著名的双因素理论, 也称保健—激励因素理论。那些导致工作不满意的外在因素是保健因素, 当它们得到改善时, 人们没有不满意, 但也不会感到满意;那些导致工作满意的内在因素是激励因素, 只有工作中内在的成长因素才会增加工作满意感。[4]保健因素包括公司政策、行政、监督、人际关系、工作条件、薪水和安全感等, 激励因素则主要包括成就、责任等。

在村干部激励系统设计中, 要处理好保健因素和激励因素的关系。保健因素主要包括工资和工作环境等, 而激励因素则包括尊重、理想和自我实现。在市场化的背景下, 农村劳动力价格市场化, 生活成本提高, 村干部的工资已经不能使其在市场经济中过上有尊严的生活, 提高村干部待遇具有非常强的现实针对性。在村干部激励系统中, 保健因素也就变得更加重要, 成为必须解决的紧急问题。但从长期来看, 也要注重激励因素。村干部职业化在很多地方简单化为提高待遇, 解决的只是保健因素, 其只能解决不满意的问题, 而不能解决工作自身的满意问题, 导致村干部不胜任难题破解效果并不明显。

村干部激励素来有重视激励因素的传统, 非正式激励系统实质上主要偏重激励因素 (如工作成就感、面子、人情、乡土权威等) 而忽视保健因素。在很长一段时期内, 基层治理就是靠着这种非正式激励而展开的。在此意义上, 正式激励系统的设计也要吸收非正式激励的长处。当然, 由于非正式激励系统的激励因素主要来自乡土价值以及个人的自我实现, 而不是来自组织的目标和工作设计, 因此, 非正式激励系统始终只是一种“目标替代”。即村干部无法升迁, 不能从工作中获得成就感, 就从其他方面获得意义和价值, 如个人威望、社会资本以及子女参军就业等。如果没有这些可以替代的目标, 村干部职位是无法产生吸引力的。

在“目标替代”法则下, 越是任职时间长, 村干部的替代技巧就越丰富。根据彼得原理, 替代技巧是指员工不履行本职工作, 而用其他的工作代替原来的职责, 并完成得十分圆满, 包括不断准备, 枝节问题专门化, 以形象代替表现, 不务正业, 代理主管, 专攻一点等。[5]可以说, 替代技巧是晋升极限者的救星。然而, 这种目标替代尽管可以维持村干部队伍的稳定, 却不能带来村干部管理水平的提高, 更无法有效对接治理转型。这也是非层级群众自治组织面临的困境:村干部没有晋升的空间, 激励只能来自组织目标之外, 出现目标替代现象, 到最后连组织自身的存在都成了问题。

由于村民自治组织中存在目标替代现象, 村干部就会有多重角色, 也即实际上在组织规定角色之外获取的角色, 既是当家人, 又是代理人, 还是谋取自身利益的经济人。从组织生存的角度来讲, 这些组织外身份往往是组织的重要资源, 使组织背离原来的目标, 自身生存成为最大的目标。[6]因此, 如何确定组织的边界, 并对个体的组织外身份认同进行甄别、隔离和控制, 这是组织要做的主要工作。

在韦伯式科层组织中, 主要根据技术能力选拔官员, 参与者视受雇为一种职业。[7]村民自治组织不是科层组织, 而是群众自治组织。村干部通过参加并赢得选举而获得职位, 人员选拔的标准不是技术标准, 而是政治标准。由于基层民主选举注重参选者的个人特质, 强调权力结构平衡, 过度政治化的结果就是忽视了参选者的专业化水平和公共服务能力。在非正式激励占主导的地方, 村委会换届选举中当选的一般都是村里的富人、能人甚至强人, 他们主要靠个人威信、财富、关系网络等个人特质开展工作, 笔者将这类村干部称为威权型干部。威权型干部治村的典型形态是“富人治村”, 这也是不少地方村级干部队伍建设的常见举措, 如河南省推行的农村“双强”干部工程———不仅指个人致富能力强, 而且要求带领群众致富的能力强。改革开放以来, 村集体经济薄弱, 村民自治组织的治理资源匮乏, 面临的生存和运转压力较大, 地方政府和村民也都愿意富人出来治村。对地方政府而言, 富人治村维持了一种较低成本的治理;对村民而言, 富人思路开阔, 门路多, 可以为村民带来好处。因而, 富人治村已经成为普遍现象, 尤其在沿海发达地区农村。但是富人治村的前提假设是, 富人天然具备治理好村庄的个性特质和能力, 而富人治村的绩效到底如何, 从来也没有得到验证。

从现代管理学的理念来看, 有效管理取决于基本技能而非个人特质。技能指的是一种能够被开发而不是天生的, 并且能够用绩效证明而不仅仅是潜在的能力。[8]在治理转型的背景下, 管理者的基本技能包括概念技能、人际技能、技术技能以及政治技能, 概念技能指分析和判断复杂形势的能力, 人际技能指管理者与其他个体和群体良好合作的能力, 技术技能指管理者必须具备的与工作相关的知识或技术, 政治技能指建立权力基础并建构合适的社会关系的能力。[9]在村干部的技能结构中, 由于村干部是选举产生的, 政治技能是没有问题的, 甚至过度发达, 较为欠缺的是概念技能、人际技能尤其是技术技能。因此, 要着力提高其知识文化水平, 使其掌握一定的专业技能, 提升专业化水平, 才能适应治理环境的变化;否则, 就会损害村民自治组织的治理绩效。

由此, 村干部正式激励系统再造即村干部职业化, 既要解决村干部的自我实现激励, 又要规避村干部的目标替代现象, 使村干部始终围绕村民自治组织的目标开展工作。什么样的人才能当好村干部, 什么样的人才能治理好村庄, 这是村干部激励应解决的主要问题。转型期乡村社会的空心化、留守化以及半城市化, 对村干部的社会管理和公共服务能力提出了新的要求。威权型干部已经不能适应当前基层治理的需要, 依靠传统的个人威信和非正式网络已经无法进行有效治理。村级干部队伍建设必须推动村干部由威权型向服务型转变, 即村干部应主要依靠服务和管理能力等专业技能进行村务管理。村干部激励系统的重新设计, 要能够让村干部在工作中获得满足感和成就感, 使村干部热爱自己的工作, 从而实现基于自我实现的激励。

乡绅模式的终结

村干部职业化也是近代国家政权建设的核心命题。清末民初的国家政权建设将官僚机构及人员下沉到村一级, 试图突破传统社会的乡绅模式。[10]但在高赋税的压力下, 村干部由保护型经纪沦为赢利型经纪, 国家政权建设出现“内卷化”, 村干部职业化遭遇挫败。[11]新中国的国家政权建设放弃了村干部职业化的思路, 在基层建立了政社合一的人民公社体制。村干部同时是集体经济组织的成员, 嵌入在政治和社会之中, 村干部在某种意义上是一种兼业, 这是一种实体化的思路。兼业化村干部作为社会主义传统一直延续到税费改革时期。然而, 无论是民国时期的经纪模式, 还是新中国成立后的兼业化干部模式, 均没有突破传统社会的乡绅模式。

乡绅模式的典型特征是, 村干部扮演着双重角色, 既是执行国家政策的干部, 又保持了农民身份, 既是当家人, 又是代理人。[12]乡绅模式的基础是实体治理, 即依靠地方性知识、传统权威或意识形态进行的治理[13], 其过于强调乡村治理的地方性和特殊性, 深深嵌入在地方性权威结构之中, 专业化程度低。黄宗智将实体治理进一步操作化为简约治理, 包括半正式行政的治理方法, 准官员的使用, 以及政府机构仅在纠纷时才介入。[14]简约治理突出了基层治理的非正式特征, 主要指的是传统社会和毛泽东时代的治理方式, 虽然在改革开放后有一定的延续, 但并不是一种现代治理模式。用简约治理来指称当前的乡村治理, 是一个误会, 无法洞悉基层治理转型的方向, 这种认识也妨碍了村干部的职业化。

在笔者看来, 并不存在一个特殊的乡村治理概念。乡村治理需要地方性知识, 更需要现代知识。尤其是随着国家治理的技术化和专业化, 现代知识和规则的作用愈加突出。税费改革后, 基层组织在社会管理和公共服务中运用了大量新公共管理技术和市场手段, 这是一种全新的治理形态, 或曰专业化治理。在专业化治理模式之下, 村干部职能发生了根本的变化, 由汲取变为服务, 由行政控制变为社会管理。村干部的观念、能力以及治理方式均要适应这一变化, 切实提高专业化水平和服务能力。就当前的情况来看, 基层干部还不能够适应形势的变化, 大部分村干部还停留在兼业化干部的阶段, 而没有成长为职业化干部。

在实体治理中, 村干部长期扮演着中间人的双重角色, 这其实是一种低成本的村干部管理方式, 也是一种低成本的乡村治理模式。村干部不胜任问题表明, 基于村干部双重角色的治理已经成为一种高成本的治理方式, 但不少地方政府仍通过如“富人治村”极力维系这种模式。村干部原来很有威信, 权力也很大, 在乡村治理中发挥主导作用。但改革开放以来, 在市场经济的冲击下, 村落共同体解体, 村干部的权威也逐步下降。在货币重估一切价值的时代, 村干部的个人权威还会异化, 村干部个人的盈利性特征会越来越明显, 而当家人的角色会越来越模糊, 村干部会越来越由保护型经纪沦为赢利型经纪, 国家的惠农政策经常为之所俘获, 从而损害了惠农政策的治理绩效。

“富人治村”由于将弱势群体排斥在村庄政治之外, 致使基层民主的治理目标落空。可见, 士绅模式已不是一种低成本的治理模式, 不适合当前治理转型的需要。在这一背景下, 村干部职业化重新成为国家基层政权建设的核心命题。村干部职业化拆除政治隔离, 基于基本技能而非个人特质筛选干部, 对村干部角色进行严格的甄别、隔离和控制, 使普通村民也能当选村干部, 有助于从制度上消除赢利型经纪的空间。村干部职业化是一种诱致性制度变迁, 是地方政府为了回应村治困境而进行的制度创新, 试图通过激励系统的重新设计来解决村干部不胜任难题, 也是农村基层组织建设的方向, 它从制度上宣告了村干部中介地位的无效, 意味着士绅模式或曰双重角色的解体。

村干部职业化的实质是将村干部视为管理者而非政治人, 通过激励系统的再造, 引导村干部具备必要的素质和技能, 胜任其所担负的工作, 并从工作中获得满足感和成就感。当然, 村干部职业化作为解决当前村干部不胜任难题的一个新思路, 虽然是基层治理现代化的必然要求, 但其推行也不能一蹴而就, 必须着眼于主要问题和关键环节有序推进。当前需要着力解决好以下四个方面的问题。

第一, 重新设计科学的村干部激励系统, 是破解村干部不胜任难题的突破口。首先要提高待遇, 目前的收入水平过低, 严重影响了村干部积极性的发挥, 并且导致村级干部队伍后继无人, 只要使村干部收入水平与当地农民外出务工收入水平基本持平, 就可以大大增加村干部职位的吸引力。在提高待遇的同时, 要加大对现任村干部和后备干部的培养, 使村干部掌握现代治理所需要的基本技能。此外, 要加强思想政治和职业素质教育, 使村干部热爱自己的工作, 从中获得价值实现的满足感。

第二, 要处理好职业化和官僚化的关系。村干部是一种职业, 而非一种职务, 职业化不是官僚化, 恰恰是对官僚化的超越。目前地方政府推行的村干部职业化, 是用管理公务员的办法来管理村干部, 通过提高待遇使村干部成为坐班的脱产干部, 但这样做也容易导致村干部的官僚化, 更多的与上级县乡政府保持一致, 而越来越脱离村民, 这在税费改革后推行村干部职业化管理的试点地方已出现了苗头。村干部官僚化, 不符合乡村治理和乡村社会的特点, 也不符合村民自治的内在精神。推行村干部职业化不是为了控制村干部, 而是为了提升其进行公共服务和社会管理的能力。村干部职业化类似于经理人职业化, 不应在官僚化的思路下寻求问题的解决, 而应通过市场的办法来寻求问题的解决。

第三, 要处理好专业化知识与地方性知识的关系。关于村干部职业化, 有一种批评的声音认为, 基层治理是基于地方性知识进行的治理, 是熟人社会的治理, 村干部职业化管理不适合乡土社会, 是不可行的。赞同的声音则认为, 随着基层治理向专业化治理的转型, 政府开始运用新公共管理工具进行治理, 村干部职业化正是对这一变化的适应。我们既不能无限夸大地方性知识的作用, 也不能忽视地方性知识的作用。治理转型要求村干部具备现代性知识, 掌握专业化的治理技术, 但由于乡村社会转型与治理转型的非同步性, 以及乡村社会自身的非均衡性, 地方性知识在村级治理中仍然不同程度地发挥着作用。村干部职业化管理要处理好二者的关系, 村干部既要掌握现代技能, 又要具有丰富的地方性知识, 二者并不是非此即彼的替代关系。

第四, 要建立统一的职业化村干部人才市场。村干部职业化管理的良性运转需要有一大批职业化村干部的存在, 并最终形成一个职业化村干部的人才市场, 通过市场而非政府来解决职业化村干部的来源问题。建议首先建立区域性的职业化村干部人才市场, 等条件成熟的时候再考虑建立跨区域甚至是全国性的人才市场。村民自治组织可面向全国招聘职业化干部, 并通过村委会换届选举加以确认, 以利于解决广大农村地区特别是中西部农村地区的村干部不胜任难题。

作者：申端锋 复旦大学 兰州大学管理学院

關鍵字: 职业化 治理 报酬