2020-11-17 15:37
修訂後的未成年人保護法（下稱未保法）第106條規定：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。”本條規定通過在單行法增設公益訴訟條款的方式，解決了未成年人檢察公益訴訟實踐探索上位法授權不足的障礙，為檢察機關依法開展涉及不特定多數未成年人公共利益的訴訟活動明確了法律依據。筆者認為，從貫徹落實未保法修改精神的工作全局，公益訴訟對未保法修改特別強調的國家責任立場，具有以訴訟機制予以實現的特殊價值。
確立未成年人公共權利由“宣言”到“訴訟”的實現路徑。現代法治經驗表明，即便一項權利被賦予得很充分，如果沒有相應的程序機制予以保障，所謂的權利也僅僅是觀念中的存在，並沒有其他實際價值。因此，將公民權利落到實處，必須要以切實有效的訴訟手段為依託。對於未成年人權益保護來說更是如此。修訂後的未保法第3條第1款規定，“國家保障未成年人的生存權、發展權、受保護權、參與權等權利。”凸顯此次修訂更加強調國家責任的履行，值得充分肯定。但既往經驗表明，雖然有關法律法規廣泛規定了未成年人權利，如果缺乏具體權利的落實機制，就會導致立法賦權目標難以實現。因此，如何真正落實好本次立法修改對於未成年人生存權、發展權、受保護權、參與權等權利的保護，應該強調創新未成年人權利的訴訟程序保障機制，將宣言式的立法賦權具體化、實質化是確保立法效果充分實現的重點。
具體來說，修訂後的未保法的很多亮點都涉及未成年人群體的公共利益，例如關於不得安排商業性活動、推銷商品、提供有償課程輔導；保障校車安全；公共場所設置搜尋走失未成年人的安全警報系統；住宿經營者的詢問義務；可能影響未成年人身心健康網絡信息的管理等等。這些立法修訂內容如何落地？筆者認為，一個重要的途徑就是建立與之相對應的公益訴訟司法維護機制。在前期試點過程中，有的基層檢察機關積極探索，提供了有價值的經驗。比如，針對某違規運營推廣網絡賭博平臺，長達數月沒有被有效阻斷屏蔽，導致大量未成年人下載使用的問題。通過公益訴訟，督促本地網絡管理部門配齊崗位人員，及時履行行政管理職責，督促網絡平臺整改，消除了不特定多數未成年人面臨的網絡風險。
督促履行未成年人保護分散的行政責任。長期以來，影響我國不特定多數未成年人權益的主要問題是社會轉型時期公共保護的行政履職不足。原未保法構建了一個多元主體協作配合的權利保護網絡，但共同責任承擔的立法設計原則導致不同職責部門履行保護未成年人權益的職責過程中存在任意性和彈性化。實踐中看似很多部門都承擔保護職責，但實際上反而將未成年人公共利益保護的責任稀釋了。此次立法修改強調建立以政府為主導的未成年人保護工作協調機制，也明確了有關的牽頭部門，這是值得肯定的，但在實踐中如何統合牽頭部門和參與部門的行政管理職責仍需思考。
探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。設定公益訴訟的制度意義在於，通過發揮公益訴訟監督行政機關依法行使行政職權的功能，在行政權與司法權之間建立起司法監督行政的具體制度。同理，筆者認為，對於未成年人權利保護的行政責任履行虛化問題，特別是怠於履職的行政不作為，檢察機關可以通過提起公益訴訟督促行政機關依法履職。比如，有的基層檢察機關針對學校周邊商店向未成年人銷售“私彩”的違法經營問題，通過公益訴訟發現問題並提出改進建議，以公益訴訟為倒逼機制，推進政府專門制定開展校園及周邊環境集中整治工作實施方案，明確了市場監督管理部門、文化管理部門、教育行政部門等相關單位的具體職責任務和整改措施，實現督促不同的行政管理主體履行職責。經過公益訴訟的訴前治理，已經在當地縣域範圍內所有學校周邊杜絕這一類違法經營活動。這樣，公益訴訟的督促整改，涵蓋了涉及不特定或多數未成年人的生活、健康等息息相關事務的公共利益，能夠發揮彌補管理漏洞的兜底作用，進而修復受損的未成年人的公共利益，保障了未保法得到有效實施。
從結構與功能視角理解，未成年人公益訴訟本質上是一種偏重督促行政履職的司法機制，容易將行政管制沒有發現或不願意呈現的問題顯現出來，在一定程度上彌補行政治理之不足，並且建立起行政管制與司法治理相互依存的公益保護行動鏈接，形成多元治理機制在公益保護層面的耦合。這正是未成年人公益訴訟制度有助於改變行政機關怠於履行未成年人保護職責的關鍵價值所在。
推動解決社會轉型時期未成年人權益保護結構性矛盾的公共政策意義。我國社會處於轉型時期，之前有案例折射出實現公民社會性權利尚缺乏足夠社會支持條件。通過訴訟促使現行的法律得到執行、促使政府履行職責，這正是公益訴訟實現公共利益方面的社會與法律變革的最終目標。域外司法實踐也表明，這也是解決轉型社會問題較為經濟有效的途徑。以修訂後的未保法強調校車安全來說，針對農村中小學生上學出行存在較大交通安全隱患的問題，有的基層檢察機關通過公益訴訟，推動行政機關開展轄區“黑校車”專項治理，在打擊非法運營的基礎上，形成組織正規運輸公司與學校簽約，新增開通農村公交線路，新增投放客運車輛，實行錯峰放學，高峰時段增加車輛等一攬子行政解決方案，有針對性解決本區域農村學生“出行難”問題。這個典型案例告訴我們，通過未成年人公益訴訟的檢察建議，能夠督促行政主管部門重視相關問題，甚至可以在行政主管部門進行專業研究，提出執行不到位存在客觀困難的時候，由更高層面的黨政統一協調，推動問題的有效解決。
即便確實存在一時難以解決的客觀困難，那麼通過公益訴訟這一渠道，也可以為缺乏權利保護手段的未成年人發聲，引發公眾和社會輿論的廣泛關注，並且在持續的討論過程中，逐漸形成應當解決問題的共識，這就是公益訴訟推動形成未成年人保護公共政策的意義所在。
總之，在法律法條由“字面”到社會治理具體措施發揮效用的過程中，由於公益訴訟特殊的訴訟機制與未成年人保護國家責任的契合性，將對及時維護未成年人公共利益，形成未成年人權益綜合司法保護起著至關重要的作用。
（作者為最高人民檢察院幹部、法學博士王廣聰。本文系國家社科基金重點項目“《未成年人司法法》立法建議稿18AFX010”階段性成果）
