十四五規劃｜構建多元化投融資體系，推進“兩新一重”項目建設

作者簡介：

王 豔 企業管理碩士、註冊會計師、律師。南京睿立方投資諮詢有限公司合夥人，中國技術經濟學會投融資分會創始會員。長期致力於城建投融資領域的研究，並在政府投融資平臺發展轉型、國資國企改革、創新投融資（含PPP）等方面具有豐富的實踐經驗和研究成果。

許宏宇 經濟學碩士、城建投融資領域專家。南京睿立方投資諮詢有限公司創始人、董事長。國家發改委培訓中心、中國投資協會、中國城市建設與投融資發展研究中心、中國經濟體制改革研究會培訓中心特聘專家、中社經略（北京）信息技術研究院智庫特聘專家、中國技術經濟學會投融資分會創始會員。福建、河南等省財政廳PPP專家，陝西省延安市、江西省九江市等市財政局PPP專家，河南省林州市、河北省滄縣等城市政府常年投融資智庫特聘專家。

摘要：十四五時期是加快我國經濟高質量發展的關鍵時期，在經濟承壓背景下，“兩新一重”成為穩增長促創新以及實施“雙循環”戰略的重要抓手。在當前地方財政收支平衡壓力增大情況下，“錢從哪裡來”是亟需解決的問題。8月份以來，監管部門連續發佈REITs、縣城城鎮化專項企業債、信貸支持等多個文件，也旨在解決“兩新一重”項目建設資金問題。

一、 經濟承壓，“兩新一重”成為穩增長促創新重要抓手

（一） “十四五”期間是我國加快經濟高質量發展的關鍵時期

經過改革開放四十餘年的高速發展，我國經濟總量已穩居世界第二位，但自 2010年GDP增速達到10.63%高點以後呈現下行趨勢，降至近年來增速7%以下水平，呈現出明顯的L型，經濟發展進入新常態。2019年，國內生產總值達到99.09萬億元，比上年增長6.1%。受疫情影響，2020年一季度GDP同比下降6.8%，二季度增長3.2%。在經濟增速趨緩的背景下，黨的十九大明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。

“十四五”期間將是我國加快經濟高質量發展的關鍵時期。我國經濟發展方式將從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長；經濟結構調整將從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量並舉；發展動力要從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動。同時，我國將繼續深化要素市場化配置改革，以提高全要素生產率為抓手，進一步激發全社會創造力和市場活力，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。

（二） “兩新一重”是穩增長促創新以及實施“雙循環”戰略的重要抓手

隨著國內疫情得到有效控制、經濟社會秩序有序恢復以及中央一系列穩經濟政策的作用下，經濟社會發展大局穩定。但是在當前國際疫情持續蔓延，全球經濟增速放緩，中美貿易摩擦持續升級以及國內人口老齡化、經濟結構調整等多重因素影響下，我國經濟形勢仍然複雜嚴峻，不穩定性不確定性較大。

面對上述風險和挑戰，2020年政府工作報告提出積極擴大有效投資，重點支持既促消費惠民生又調結構增後勁的“兩新一重”建設，即：加強新型基礎設施建設，加強新型城鎮化建設，加強交通、水利等重大工程建設。隨後，“兩新一重”成為政策扶持重點，截至8月底，發改、住建、交通等部門已在停車場、公路客運站、產業平臺公共配套設施、汙水、垃圾、居住社區等領域補短板強弱項、智慧化改造以及新基建等方面出臺了一系列的政策。730政治局工作會議強調要加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。“經濟雙循環”要求對內擴大有效投資、擴大最終消費，對外提高產業鏈供應鏈安全性穩定性，鼓勵自主創新。很顯然，“兩新一重”也是實施“雙循環”戰略的重要抓手。

（三）各地政府積極佈局，加快推進“兩新一重”項目建設

今年以來，中央及地方政府都在以“兩新一重”為抓手，從制定相關實施方案，到發佈項目清單，積極部署並加快推進“兩新一重”項目建設。新基建方面，浙江、雲南、合肥等地陸續發佈新基建三年行動計劃/實施方案（2020-2022年）。2020-2022年，雲南省新基建項目共涉及704個項目，總投資規模超過3700億元，合肥市將實施不低於200個新基建重點項目，總投資不低於2000億元。湖南省發佈“數字新基建”100個標誌性項目名單（2020年），總投資563.78億元。老舊小區改造方面，2020年各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶，北京市明確年內開工老舊小區綜合整治項目80個，完成老舊小區綜合整治項目50個，固定資產投資12.8億元。交通方面，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等重點城市群的城際鐵路規劃建設加快推進；水利方面，172項重大水利工程已累計開工146項，在建投資規模超過1萬億元。

二、 財政、貨幣等政策為“兩新一重”項目融資保駕護航

受經濟下行、減稅降費等影響，地方財政收支平衡壓力不斷加大。而“兩新一重”項目投資規模大，投資週期長，如何為“兩新一重”項目提供有效的資金支持和配套融資是關鍵問題。今年以來，系列財政、貨幣及資金支持政策為“兩新一重”項目融資保駕護航。

（一） 財政政策：積極有為、提質增效

財政部認真貫徹落實“積極的財政政策要更加積極有為”要求，以更大的政策力度對沖疫情及經濟下行影響，緩解地方財政壓力。一是將財政赤字率從2.8%提高至3.6%以上，赤字規模比2019年增加1萬億元，達到3.76萬億元。二是加大政府債券發行力度，安排地方政府專項債券3.75萬億元，比2019年增加1.6萬億元。截至7月31日，地方政府已發行債券3.76億元，其中一般債券1.29億元、專項債券2.47億元。三是發行抗疫特別國債1萬億元，截至7月31日已發行完畢。四是加大轉移支付力度，中央對地方轉移支付增長12.8%，新增財政赤字和抗疫特別國債資金建立特殊轉移支付機制，6月底前已將具備條件的直達資金全部下達地方。

（二） 貨幣政策：從總量寬鬆轉入結構性寬鬆

我國貨幣政策持續發力，金融部門加大逆週期調節力度，綜合運用降準、降息、再貸款等系列強有力的手段，保持流動性合理充裕，繼續深化LPR改革，推動貸款實際利率持續下行和企業綜合融資成本下降。2020年上半年人民幣貸款增加12.09萬億元，同比多增2.42萬億元，社會融資規模增量累計為20.83萬億元，比上年同期多6.22萬億元。730政治局會議強調“貨幣政策要更加靈活適度、精準導向”，總體來看，貨幣政策格局仍會以寬鬆為主，但後續將趨向結構性寬鬆，重點確保前期已經實施的政策加速落地和融資流向的具體落實。

（三） 資金支持政策：創新金融產品和融資模式

為加大金融支持力度，2020年8月以來，發改委等監管部門連續發佈一系列有利於融資的政策，包括：《關於做好基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）試點項目申報工作的通知》（發改辦投資〔2020〕586號）、《公開募集基礎設施證券投資基金指引（試行）》（中國證券監督管理委員會公告〔2020〕54號）、《關於印發縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引的通知》（發改辦財金規〔2020〕613號）、《關於信貸支持縣城城鎮化補短板強弱項的通知》（發改規劃〔2020〕1278號），旨在落實“兩新一重”建設的部署，為實施擴大內需戰略和新型城鎮化戰略提供支撐。

三、“兩新一重”多元化投融資體系構建

對於地方政府來說，需要構建政府、企業、社會力量共同合作的多元化投融資體系來支撐“兩新一重”建設項目有效推進。一是財政資金及政府融資資金，積極爭取並統籌利用好地方政府財政資金、直達市縣的新增財政赤字規模和抗疫特別國債等財政資金，同時充分發揮地方政府專項債券的撬動和牽引作用。二是拓展社會資金渠道，構建市場化投融資體制，規範推進PPP模式，積極探索平臺公司多元化、市場化融資模式。

圖1：“兩新一重”投融資體系

（一） 地方政府專項債

地方政府專項債是積極財政政策和逆週期調節的重要工具，截至7月31日，2020年新增地方政府專項債券已發行2.266億元，完成全年計劃（3.75億元）的60.4%，剩餘40%將於10月底前發行完畢。專項債券加快發行，有利於更好地發揮對經濟的拉動作用。對於地方政府而言，一是要提高專項債券資金的使用進度和使用績效，對於準備不足短期內難以建設實施的項目，及時按程序調整用途，避免資金閒置；二是要充分利用專項債用作資本金的政策紅利，發揮專項債資金的槓桿優勢和乘數效應。

（二） PPP

PPP模式作為基礎設施和公共服務領域創新性制度安排,經歷四年爆發式增長以及2018年以來的清理整頓後，逐步進入規範發展的階段。從各地政策扶持、項目推進情況來看，PPP仍是穩投資的重要工具。根據全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年半年報，上半年新入庫項目482個、投資額7935億元。其中，“兩新一重”新入庫項目378個，投資額6687億元，佔全部新入庫項目的84.3%。“兩新一重”項目成為上半年PPP發力的重點。

（三） 基礎設施REITs

2020年4月24日，證監會與發改委聯合發佈《關於推進基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）試點相關工作的通知》（證監發〔2020〕40號）標誌著境內基礎設施領域公募REITs試點的正式起步。作為基礎設施投融資機制的重大創新，REITs試點政策一經推出，就引起市場的廣泛關注。通過REITs能夠有效盤活存量基礎設施以帶動增量發展，幫助資產持有人形成完整覆蓋投資建設、運營、成熟後退出的良性閉環，有利於廣泛調動各類社會資本積極性，促進基礎設施高質量可持續發展。目前，各地正在積極推進REITs試點項目申報工作。除了公募REITs試點之外，基礎設施收費ABS也是近年來各地積極探索的產品，2019年基礎設施收費 ABS 發行 286.85 億元。

（四） 城投債

城投債作為地方政府投融資平臺重要的舉債方式，兼具企業和政府雙重屬性，包括髮改委主管企業債券，交易所公司債券以及中票、短融、超短融和定向工具等銀行間市場品種。2019年城投債發行數量總計4098只，融資規模3.39萬億元，上述三大類產品的佔比分別為8%、30%和62%。Wind最新數據顯示，上半年城投債共發行2655只，規模達2.15萬億元。為支持縣城新型城鎮化建設，發改委推出縣城新型城鎮化專項企業債，更多的平臺將登上債市舞臺。政策鼓勵並積極引導平臺公司通過債券融資支持“兩新一重”項目建設，關鍵在於優質項目的選擇，以及項目經營性收入的挖掘和構造。

（五） 銀行信貸資金

為充分發揮開發性政策性金融先導功能和逆週期調節作用，調動商業性金融積極性，發改委牽頭聯合國開行、農發行、工行、農行、建行、光大銀行等六大銀行出臺《關於信貸支持縣城城鎮化補短板強弱項的通知》（發改規劃〔2020〕1278號），六大行將安排專項額度支持“兩新一重”項目建設，並實行優惠信貸政策。地方政府應積極抓住政策紅利，積極儲備、謀劃項目，合理安排利用財政資金、專項債券資金，促進項目現金流與貸款條件匹配，做好與銀行信貸投放的配套銜接。

（六） 非標融資

資管新規實施以來，非標融資產品受到了嚴格限制。但非標融資產品具備流程簡單、放款快、資金額度靈活等特別，仍然是平臺公司融資的重要補充，尤其是信用級別較低的平臺公司，融資租賃、發行理財直融工具、北金所債權融資計劃等都是可供選擇的融資產品。平臺公司在進行非標融資時，一定要把控好政策紅線和底線，規避違規風險，比如售後回租標的資產不能選擇難以變現、無法產生現金流的公益性資產作為租賃物，否則將構成違規。

四、 地方政府“兩新一重”投融資建議

對於地方政府來說，做好“兩新一重”的頂層設計尤為重要，關鍵之一就是要做好投融資規劃，重點解決“投什麼項目？誰來投？資金從哪裡？資金如何回收？”等問題。

（一） 投什麼項目？加強項目儲備，挖掘、規劃、構造項目經營性收入

地方政府需要綜合考慮發展需求、資金保障、財務平衡及收益狀況、實施難度等，本著“缺什麼補什麼”的原則，精準施策，分階段、有步驟地滾動謀劃“兩新一重”項目，嚴格論證，做到區域內項目之間的匹配協同，避免重複建設、無序建設、過度建設，提高投資精準性和有效性。同時，地方政府應著眼釋放政府投資乘數效應，科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目；探索通過盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準公益性與其他有經濟效益的建設內容合理搭配，謀劃一批現金流健康的經營性項目。

地方政府有限財力無法支撐起規模龐大的“兩新一重”項目建設投資，因此，地方政府需要充分調動社會資本的投資積極性和參與度，有效平衡政府與市場的關係，發揮優勢互補效應。對於具有一定收益性項目，通過PPP、平臺公司投資建設等模式來實施。投資邊界的有效劃分，政府和企業才能做到“有所為，有所不為”。同時要加快平臺公司轉型發展，注入優質資產、增強造血功能、提升信用級別及市場化融資能力。

（三） 資金從哪來？通盤考慮，構建多元化融資渠道

在融資環境結構性寬鬆的背景下，如何更加有效的提高融資規模、降低融資成本是需要考慮的問題。地方政府應提前做好投融資規劃，通盤考慮投資項目，合理利用各種投融資模式。地方政府專項債、PPP、平臺公司市場化融資各有不同的特點優勢，他們不是非此即彼的關係，是可以相互融合相互補充的。在各自適用領域，可選擇對應的融資模式，而在交叉重疊範圍內，除單獨使用一種融資模式外，還可以考慮綜合運用“專項債+平臺市場化融資”、“專項債+PPP”等模式。

（四） 資金如何收回？加強項目全生命週期管理，促進資金循環有效利用

資金如何收回是政府、平臺公司、社會資本、債權人等各方都關注的核心問題。建議地方政府加強項目全生命週期的規劃和管理。一是在項目前期要挖掘、規劃、構造項目經營收入，明確未來償債資金來源或收益來源。二是要積極探索“存量帶動增量”的滾動發展模式，比如REITs，保障存量資產有效運營的前提下，回收資金可繼續用於新的基建項目投資，形成良好的投資循環。

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