【編者按】
今年是脫貧攻堅決戰決勝之年，發改老同志以親身經歷、真情實感，暢談對脫貧攻堅目標任務、重大意義的認識，謳歌黨的十八大以來我國脫貧攻堅戰取得的決定性進展，回顧總結髮展改革工作的歷史擔當和突出成效，充分展現發改老同志情繫脫貧攻堅、心繫改革發展的家國情懷。中國改革報、改革網從今日起特推出“發改老同志看脫貧攻堅新成就”專欄，敬請關注！
吹響精準扶貧“衝鋒號”
——四川涼山美姑縣扶貧監督性調研報告
朱之鑫
兩年前的初春，我與全國政協委員楊士秋、劉建軍組成的全國政協扶貧監督性調研組四川組赴涼山州美姑縣開展調研。
調研期間，調研組聽取了縣委縣政府情況介紹，初步瞭解美姑縣扶貧攻堅總體情況；選擇3個情況不同的村進行實地考察，分別是2017年剛剛“出列”的洛俄依甘鄉格木村、脫貧工作有序推進的巴普鎮塔千村、以及貧困程度較深的合姑洛鄉四吉村，走訪14戶貧困農戶，考察了彝家新寨、養殖業、村衛生室、村幼兒園、縣人民醫院，在三個村分別召開座談會，與鄉村幹部、第一書記、駐村工作組、貧困群眾深入交流；向貧困戶和脫貧戶發放調查問卷33份，收回33份；召開由縣扶貧移民局、財政局、發展改革局、教育局、衛計局參加的座談會，就相關問題進行專項調研；召開情況反饋會，與州縣深入交換意見。
據調研發現，從省、州到縣，對扶貧工作高度重視，都把精準扶貧、精準脫貧作為中心任務，列入主要工作安排。各級幹部“5+2”“白+黑”，擼起袖子加油幹，以忘我的精神投身脫貧攻堅工作。廣大貧困群眾得到了實惠，充滿了獲得感，調研中群眾由衷地感激黨和政府。
對於本次調研，各級幹部和群眾敞開胸懷不遮掩，如實反映問題不迴避，體現了求真務實的作風，為調研組取得真實的第一手資料提供了有力配合。
多措並舉、狠抓落實，全方位助推脫貧攻堅
由於歷史與自然條件等原因，美姑縣貧困人口多、貧困面大、貧困程度深，特點也十分明顯：一是典型的深山區。位於涼山州東北部，地處大涼山腹心地帶，面積2573平方公里，屬於烏蒙山集中連片特殊困難地區（大小涼山地區）。落差大，最高海拔4042米，最低海拔640米。二是典型的彝族聚居區。全縣總人口26萬餘人，彝族人口占98.88%，農村人口100%為彝族，是彝族傳統文化最完整、民俗風情最濃厚、文化遺產最豐富的聚居區。但社會發育程度低，缺乏特殊的支持政策。
美姑縣脫貧攻堅任務艱鉅，全縣貧困村272個，貧困發生率達27.5%。2016年完成退出17個村、減少2063人貧困人口脫貧任務。當時，仍有貧困村255個，建檔立卡貧困人口16142戶68770人，計劃2017——2020年四年時間實現脫貧，任務艱鉅。
近年來，美姑縣委、縣政府立足當地實際，多措並舉，狠抓落實，千方百計推進脫貧攻堅，體現了精準扶貧、精準脫貧工作的特點和要求。
強化責任，切實把措施落實落細。縣委縣政府把脫貧攻堅作為最大的政治，最大的民生。落實29名縣級領導聯繫36個鄉鎮，72個縣級部門（單位）幫扶272個貧困村實施“1對1”“1對多”幫扶。13名縣委常委對9個片區包片幫扶，按照脫貧人口“一超過、兩不愁、三保障、三有”總體目標，脫貧村“一低、五有”和“四好”要求，把18個扶貧專項規劃分解落實到14個部門。利用鄉鎮換屆契機，為36個鄉鎮配備1名專職黨委副書記、副鄉長及1名扶貧專幹專職抓扶貧工作。選派987名機關幹部（含“第一書記”） 和鄉鎮幹部組建272個駐村工作組，實現“五個一”幫扶全覆蓋。各級幹部按照“六個精準”“五個脫貧一批”的要求，紮實推進扶貧工作，貧困鄉村生產生活得到較大改觀。
創新模式，大力發展特色優勢產業。結合縣情，擬定“123+N”特色產業發展思路，大力發展兩大支柱產業（馬鈴薯、核桃），創新開展“三借三還”（借羊還羊、借薯還薯、借枝還枝）產業扶貧新模式，激發群眾內生動力，實現產業增產增收。一是推進“1+X”生態產業。2016全縣新栽核桃21萬畝，花椒8萬畝，楊樹等15萬畝，鞏固退耕還林9.1萬畝，實施新一輪退耕還林3.09萬畝，實現林業產業總產值達3.85億元，農民人均林業收入1430元。二是加快發展畜牧業。以獲得地理標誌和商標註冊並取得種羊經營許可證的美姑山羊為主，實施“借羊還羊”，整合資金2100餘萬元，在九口、牛牛壩等15個鄉26個村4238戶投放母羊12936只和公羊590只。全年畜牧業總產值達7.1億元，農牧民人均新增牧業純收入80元。三是大力發展傳統種植業。推廣良種青薯9號20萬畝，標準化雙行壟作10.1萬畝，新建種薯基地4.3萬畝。以獲得有機轉換產品和有機基地認證的美姑苦蕎為主，落實苦蕎播種面積18萬畝。四是發展現代農業。探索通過“三借三還”、土地流轉、土地增減掛鉤、財產入股等形式，建立完善村級集體經濟利益聯結機制，建成美姑山羊養殖專業合作社和家庭牧場71個，初步形成了“專業合作社（家庭牧場）+農戶”的產業化發展雛型。
狠補教育短板，阻斷貧困代際傳遞。美姑縣深入貫徹“三免一補”“控輟保學”及“七長”責任制，新建18所寄宿制學校，實現適齡學生就近入讀。特別是實施“一村一幼”工程，為291個村建幼兒園311個班，配備輔導員622名，入學幼兒10364名。調研組在調研中深深地感受到，這項舉措功在當前、立在長遠，不僅有利於貧困母親從照顧兒童中解放出來參加生產活動，彝族家庭養成良好生活習慣；更重要的是在彝族兒童中推廣普通話，為將來接受義務教育、成年後的工作生活打下良好基礎。
推進安全住房建設，彝家舊貌換新顏。啟動彝家新寨建設，戶均補助3萬元（其中：省級補助2.5萬元，州級補助0.5萬元）。2016年彝家新寨建設33個村，入住1407戶。實施易地扶貧搬遷33個村1242戶4675人，已建成1180戶，搬遷入住745戶。實施新增建設用地增減掛鉤項目554戶，其中建卡貧困戶82戶。其他減貧人口安全住房建設3396戶，已建成竣工14個村1937戶，搬遷入住1223戶。安全住房建設有效改善了貧苦戶的生產生活條件。
強化醫療保障，著力解決因病致貧、因病返貧問題。 大力實施貧困人口醫療減負等“六大衛生扶貧行動”，新農合參合214232人，參合率達99%，貧困戶新農合參合率達100%。落實分級診療制度，貧困人口縣域內就診率98%以上，貧困患者住院和慢性病門診醫療個人支出控制在10%以內。建檔立卡貧困戶住院辦理入院手續時，只需提供貧困人口識別標識、新農合證、身份證（戶口簿）等相關證件，醫院將提供先診療後付費、優先診療服務和醫療保障救助。在美姑縣人民醫院住院部，調研組遇到一位腳受傷正在治療的彝族百姓，十分感激這項政策。
實施社會綜合治理，移風易俗謀發展。統籌計劃生育、防艾禁毒、移風易俗、普通話普及等工作，綜合施策，有力推進脫貧攻堅和彝區發展。推行“支部+協會+家族”民間禁毒新模式，實施艾滋病防治“七大工程，一批中心”行動，完成艾滋病抗病毒治療病人CD4檢測649例。在全縣範圍內開展“辜涅-碩涅”（勤節儉、知廉恥）主題大討論活動，防止高額婚喪嫁娶，創建州級“四好”示範村5個，縣級46個。推進“五洗”工程，建設貧困村“一村一堂（澡堂）”項目69個。創辦農民夜校，36個鄉鎮292個村已經全部掛牌開課，開展移風易俗、種養殖知識、務工技能等教育培訓325期，參訓人數26354人。
打通“大動脈”，讓脫貧步入“快車道”
“十三五”脫貧攻堅目標是實現貧困人口“兩不愁，三保障”。目前，美姑縣“不愁吃不愁穿”已經基本解決。根據調研情況和基層幹部群眾訴求，調研組認為，全面建設小康社會和實現脫貧攻堅目標，美姑縣面臨的主要問題是：從當前看是交通問題，從長遠看是教育問題，從發展看是產業結構調整問題。
交通問題方面，一是出縣通道有待打通。美姑縣地處深山區，縣城與涼山州府所在地西昌市直線距離僅68公里，而目前公路里程180公里，為二級山區路，需要行駛4個多小時，作為美姑縣與外界通聯的大動脈，交通不便造成了美姑縣與外界人流、物流、信息流的梗阻。一旦打通大動脈，將會根本改變“出不去”“進不來”的窘境，大大促進彝族地區脫貧攻堅和持續發展。二是縣鄉公路建設所需資金缺口較大。美姑縣從本地實際和脫貧攻堅要求出發，加強了縣域內的公路建設，力爭在財力允許的情況下首先改善村內的“毛細血管”。但通鄉、通村公路建設任務巨大，所需資金缺口較大，地方財力很難承擔。
三是交通建設需與其他扶貧措施統籌考慮。例如，作為對格木村的扶貧措施，2016年美姑縣投入300餘萬元，建設了6公里水泥路，有效改善了格木村的出行條件。照此概算，全縣“村村通”道路建設和維護所需資金投入過大，而且隨著城鎮化發展，村莊空殼化加速，通村公路效益也會逐步降低。教育問題方面，美姑縣有別於其他貧困地區的突出特點是“一步跨千年”，社會發育程度低，教育滯後是主要原因。美姑縣九年義務教育完成率較低，特別是女童輟學率高。調研考察的四吉村就是一個縮影，該村20歲以上的人只有3名初中畢業生，多數彝族農民是文盲，聽不懂、不會說普通話，嚴重影響其開展商業經營、外出務工、對外交往等活動。美姑縣師資力量薄弱，教師缺口200餘人。四吉村小學有學生77名，只有正式教師2名，加上4名來自外省市的支教志願者，勉強滿足正常教學活動。造成這種狀況的主因在於農村教師待遇低，生活條件差，人才引不進、留不住。“一村一幼”輔導員隊伍不穩定，收入僅有省內補助的2000元/月，縣財政僅能幫上意外險，其他保險和養老金無法落實。此外，還存在缺乏適合彝族特點教材等問題。
產業發展方面，美姑縣著力實施產業扶貧，發展核桃種植和養羊、養牛產業，為貧困戶增產增收創造條件。但調研發現，還存在農牧產品商品率不高的問題。如，格木村脫貧戶海來古鐵通過“三借三還”，當時已發展到：羊6只、牛3頭、豬5頭、雞20只，種植花椒樹80株，核桃樹150株。如果算賬他家就實現了脫貧，但大部分產品並沒有在市場上銷售，也就沒有現金收入，其原因包括招待客人的傳統習慣、市場信息不靈、銷售渠道不暢、運輸不便等。同時，一些產業的發展前景不明朗，還普遍存在同質化、低端化現象。以核桃種植為例，當時在新疆、雲南、貴州等地大量種植，市場供應充盈。再加上美姑縣為完成種樹任務，降低對種苗品種要求，為日後豐產期果品銷售等埋下隱患。
扶貧隊伍建設方面，調研發現，廣大扶貧幹部長期奔走在基層，工作壓力大，勞動強度高，身體承受狀況堪憂，已經有幹部倒在扶貧工作一線。一些幹部還反映，填報各類扶貧表格佔用了駐村第一書記大部分精力，各相關部門都要統計各自的數據，建立各自的數據系統，僅年末手機網上填表就有3—4份，且需要基層填寫的表格內容重複，大多屬低效勞動，增加了基層幹部的工作負擔。此外，由於貧困戶都在深山區，汽車是必不可少的交通工具，而美姑縣扶貧辦僅有的一臺汽車已經使用多年，安全性能較差。因此，調研組提出幾點建議：
改善交通是當務之急。建議對美姑縣交通網進行整體規劃，整合財力，分類施策，以脫貧攻堅為契機，從根本上解決交通問題。儘快啟動西昌至樂山高速公路工程建設，打通與外界的交通大動脈；優化扶貧資金投向，盡力向縣域內交通建設集中，由國家全額建設通鄉、通村公路，暢通微循環；對於通村公路，要根據各村對公路的需求狀況精準施策，需求迫切、使用率高的就修路，修路成本過高的就實施易地扶貧搬遷，以此提高扶貧資金的使用效益。
發展教育是治本之策。扶貧先扶智，教育對於貧困地區脫貧和可持續發展具有戰略性、基礎性和根本性的意義。建議大力發展教育事業，既要注重加強基礎設施建設，更要增加軟力量的投入，在政策設計上用力，建立能吸引人才、留住人才、穩定教師隊伍的體制機制。提高貧困邊遠地區教師的工資待遇，改善教學和生活條件，解決最基本的洗澡、通訊等問題，吸引、留住高校畢業生紮根基層、安心教學；強化教師培訓，實行定期輪訓制度；加大優秀教師表彰力度，實行優秀教師假期休養制度。“一村一幼”做法要長期堅持，並在實踐中不斷優化完善；組織力量編制符合彝族群眾需求的教材，使之規範化、系列化、實用化。加大九年義務教育的落實力度，為各階段學生提供良好就學條件。
增產增收是必由之路。在吃飯穿衣問題解決之後，必須增加貧困戶和脫貧戶的貨幣收入。建議繼續在產業扶貧、提高農牧產品商品率上做文章。要未雨綢繆，在產業佈局前，先對產品市場進行深入細緻的調查，研究像美姑縣這樣的後來者如何參與市場競爭，讓貧困戶增產又增收，既要選擇市場供給不足、適合本地種養的農牧品種，同時還要高起點選擇優良品種，做到人無我有、人有我優。加強良種基地建設，培育適合當地自然條件、優質高產的種苗種子，向貧困戶推廣。強化經營意識，通過對本地特產深加工，拉長產業鏈，增加附加值；強化品牌意識，通過產品包裝、宣傳、推廣，提高本地特產知名度、美譽度和商品化率。
穩定隊伍是扶貧之基。三支一教、第一書記、扶貧專職人員等投身扶貧一線的幹部，是扶貧工作的基本力量，扶貧幹部隊伍的穩定是脫貧攻堅的有力保障。關心幹部就是關心扶貧，建議各級黨委和政府在培養、提拔、工資待遇等方面給予特殊傾斜政策。對於行政事業單位人員駐村蹲點扶貧、到貧困地區支教的，不僅僅是硬性指派，而且要把這種活動視作基層鍛鍊的履歷、作為提拔使用的依據，特別是對成績突出的要敢於重用；對於扶貧人員的日常生活和家庭困難要給予照顧，免除其後顧之憂；加大培訓力度，不斷提高扶貧幹部的素質能力。各相關部門要精簡督查、驗收、考核評比活動，整合建設統一高效、部門共享共用的扶貧資料數據網，減輕基層幹部壓力。各級黨委政府對於扶貧一線幹部要研究制定鼓勵政策，確保人才在輪換、事業可持續。
（作者系國家發展改革委原黨組副書記、副主任）
責編/製作：張海鶯 審核：李韶輝 政審：王子良
