當前復工復產按下“加速鍵”，檢驗各類制度運行的防疫大考仍在進行。
南都記者關注到，應對新冠疫情，“依法防疫”被擺在更為關鍵的位置。如何理解“依法防疫”？政府在選擇防控措施時應遵循怎樣的法治原則？如何平衡個人權利與防疫的需要？
南都記者就此專訪中國憲法學研究會副會長、中國人民大學法學院憲政與行政法治研究中心主任胡錦光。
在他看來，只有依法防疫，才能在防疫過程中有章可循，確保防疫措施的合法性，從而保證防疫的效率、政府的公信力。而按照既定目標，2020年我國要基本建成法治政府，在此時間節點探討“依法防疫”，也有著特別的意義。“能否依法防疫，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要檢驗標準。”胡錦光說。
談依法防疫：挖路斷路等措施無法律依據
南都：此次疫情防控，“依法防疫”被擺在更為關鍵的位置，如何理解“依法防疫”？
胡錦光：“全面依法治國、建設社會主義法治國家”是黨中央確定的治國理政的基本方略，“依法防疫”是其中的應有之義。因此，從此次疫情發生開始，習近平總書記及黨中央反覆要求，必須以法治思維和法治方式防控疫情。
相應的，中央全面依法治國委員會及其他國家機關及時出臺了依法防疫的重要文件。只有依法防疫，才能平衡限制個人基本權利和自由與有效保障個人生命健康、迅速恢復生活、生產秩序之間的關係，才能在防疫過程中做到有章可循，才能保證防疫措施的合法性，從而保證防疫的效率、保證政府的公信力。實際上，能否依法防疫，是國家治理體系和治理能力現代化的重要檢驗標準。
南都：防疫期間一些地區採取了斷路等極端方式備受輿論關注，怎麼看待類似行為？
胡錦光：防疫期間，部分地區採取挖路斷路、封村、封門、砸麻將機、對持有武漢或者湖北身份證者一律隔離、對不服從管理者遊街示眾等措施。這些措施並沒有法律依據，應當是違法的行為。發生這些行為的主要原因，我認為還是法治觀念和法治意識薄弱。
一些地方在疫情期間採取封村、封路等措施。圖片源自網絡。
南都：政府在防疫措施選擇上應遵循怎樣的法治原則？
胡錦光：按照預定目標，2020年我國要基本建成法治政府。2015年，中共中央、國務院發佈了關於建設法治政府的實施綱要，對法治政府建設提出了系統化的要求，也規定了具體的目標、措施。
法治政府的基本要求是依法行政。依法行政包括符合法律授權、程序合法、主要證據確鑿充分、適用法律正確、沒有濫用權力。在防控措施上，必須是法律明確授權的措施、採取措施時必須符合法定程序、按照授權的目的行使權力。
南都：也有觀點建議，應加強對政府所採取強制措施的合法性論證，對此您怎樣看？
胡錦光：我認為，在立法過程中，必須對防控疫情的強制措施進行充分的論證。而在政府執行這些強制措施階段進行合法性論證沒有意義。
政府是行政機關，行政權的最大特徵是執行。立法過程中，已經對可以採取的強制措施進行了論證，行政機關只需按照法律授權去執行這些措施。
不過，對於應當採用幾級應急響應及強制措施，行政機關作為具體處理的機關，有裁量權。在行使裁量權時，政府必須預先進行評估。
南都：為防控境外輸入疫情，多地明確入境人員應進行統一集中隔離，但隔離期間是否自費的問題各地規定不一，自費是否有法律依據？採取類似行政措施時，如何減少隨意性？
胡錦光：從目前的法律、法規規定看，對於隔離期間的費用是自費還是公費，並沒有明確規定。如果是國家層面作出的規定，基於身份平等的考量，應當在全國範圍內維持統一的標準，或者全部自費，或者全部公費。
在法律、法規沒有明確規定的情況下，各地依據本地的財政情況作出不同的規定，應當是允許的。如果是各地自行作出的規定，應當保持前後一致。即不得一段時間自費、一段時間公費，或者有的人自費、有的公費。當然，如果是自費，費用應當保持在合理的限度。
談緊急狀態： 制定緊急狀態法非常有必要
南都：有觀點建議未來再遇到類似重大突發情形，應依照憲法和法律的規定，及時宣佈緊急狀態或戒嚴狀態，從法治的角度，是否宣佈進入緊急狀態有何區別？
胡錦光：我國憲法、法律目前將非常狀態分為三種情況：（1）戰爭狀態；（2）緊急狀態；（3）突發事件。我國憲法規定是前兩種狀態。第三種狀態是由突發事件應對法規定的一種狀態。
我國憲法明確規定了戰爭狀態和緊急狀態。其中，戰爭狀態由全國人大決定，全國人大常委會有權宣佈全國或者省、自治區、直轄市範圍進入緊急狀態，國務院有權宣佈省、自治區、直轄市範圍內部分地區進入緊急狀態，適用緊急狀態法。我國目前還未制定緊急狀態法，只有戒嚴法、突發事件應對法。
突發事件應對法也規定：發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，採取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。
因此，按照突發事件應對法的規定，宣佈進入緊急狀態，應當是突發事件造成或者可能造成社會危害更加嚴重，需要採取更加嚴厲的強制措施。
前排為胡錦光 受訪者供圖
南都：這也是為什麼，新冠肺炎疫情蔓延後我國未宣佈進入緊急狀態的原因？
胡錦光： 疫情蔓延後多國宣佈進入緊急狀態，我國始終沒有宣佈，我認為主要有兩方面原因。一是沒有緊急狀態法，如果宣佈進入緊急狀態，缺乏相應的法律規範，進入緊急狀態後可以採取哪些措施並沒有明確的規定。二是我國沒有宣佈進入緊急狀態的先例，通常把宣佈進入緊急狀態看得比較嚴重。
南都：此前，緊急狀態法曾兩次出現在我國立法進程，這次疫情中也有觀點建議我國應當專門制定一部緊急狀態法，是否有必要？
胡錦光：我認為這是非常必要和緊迫的。我國憲法對非常狀態只規定了戰爭狀態和緊急狀態，並未規定其他突發事件狀態。既然憲法對緊急狀態作出了規定，相應的，立法機關就有相應的立法義務。
目前，我國的緊急狀態立法，已有的是《中華人民共和國戒嚴法》，針對的情況是發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不採取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全的緊急狀態，需要動用武裝力量等暴力的方式去應對。因此，戒嚴法並不適用於自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。那麼，從社會實踐角度考慮，難免會發生需要進入緊急狀態的情況，制定緊急狀態法將可預先作出制度安排。
南都：緊急狀態之下，難免需要公民讓渡個人的權利。如何把握應對緊急狀態與公民個人權利保護？立法層面還有哪些待完善之處？
胡錦光：緊急狀態是一種法律狀態，是當突發事件發生以後，難以採用平時狀態下的政府權力予以處置。宣佈進入緊急狀態後，為了有效應對突發事件，必須擴大政府的權力，賦予政府以平時狀態下不具有的特殊權力。相應的，平時狀態下的公民基本權利必然受到克減。例如，不得集會、遊行、示威，不得罷工，財產權、人身自由要受到限制，需要宵禁等等。所有這些限制的目的在於，儘快有效處置突發事件，迅速恢復秩序，進而更好地保障公民個人權利。
在緊急狀態中，必須區分突發事件的具體情況、嚴重程度，分別採取不同的緊急措施。因此，並不意味著，宣佈緊急狀態後，公民基本權利不分情況一律受到限制。通常情況下，行為自由、財產權受到限制，而其他權利自由並不受到限制。
在緊急狀態結束後，必須迅速恢復到平時狀態。政府對公民基本權利的限制，以能夠有效處置突發事件為限度，同時也不得濫用該權力。
談預警及吹哨人保護：言論自由並非絕對，須有一定界限
南都：有觀點認為，重大疾病的防控要發揮公民言論表達的預警和監督作用，從當前情況來看，這種作用應當怎樣發揮？
胡錦光：言論自由是憲法明確規定的公民的一項基本自由。公民的言論自由對於保持社會的健康、理性、良性運行和發展，是不可或缺的。
言論自由當然不是絕對的，必須有一定界限。通行的界限是，言論發表以後，造成了明顯而即刻的危險、並且發表者在主觀上具有故意，應當追究法律責任。因此，任何人對於其他人的合法的言論自由需要保持寬容和尊重，政府也需要容忍批評的言論。
南都：這次疫情中，也有呼聲建議制定《吹哨人保護法》，加強對“吹哨人”舉報人的人身權、財產權、隱私權和勞動權的保障，您怎麼看？
胡錦光：“吹哨人”即內部舉報人因其比其他人更瞭解事件內幕，舉報更直接、更中要害，比國家機關查處、其他人舉報，對於保護社會公共利益更為有力。內部舉報人制度，又稱公益告發制度，或者內部告發制度是內部知情人將違法犯罪等信息告訴政府監管部門，由政府依法進行查處的行為。不少國家都設立了公益告發制度。但內部人舉報，也更容易遭受打擊報復，因此，一些國家制定了專門的《吹哨人保護法》。如英國的《公益披露法》、美國的《薩班斯法》和《多德弗蘭克法》、日本的《公益告發者保護法》。
我認為，我國也應制定《吹哨人保護法》。目前，我國有的法律法規在條款中規定了吹哨人保護條款。例如，食品安全法實施條例第六十五條規定，國家實行食品安全違法行為舉報獎勵制度，對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。舉報人舉報所在企業食品安全重大違法犯罪行為的，應當加大獎勵力度。有關部門應當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益。食品安全違法行為舉報獎勵辦法由國務院食品安全監督管理部門會同國務院財政等有關部門制定。
南都：當前還有哪些防疫中的法治問題是值得注意的？
胡錦光：第一，我們應將制定緊急狀態法提上議事日程，否則，如果出現更嚴重的突發事件，將無法可依。同時，目前作為防控疫情依據的，《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》之間並不完全銜接，需要理順相互之間的關係。
第二，上述三部法律明確規定了違法責任，必須依照法律規定對於疫情中存在瀆職情形的官員予以嚴肅追責，否則，會出現雖有法律卻沒有權威的境地。
第三，在防疫中因徵收、徵用而受到損失的個人和單位，也需及時予以補償。
第四，還應反思防控疫情中的做法，找到現行制度中的不足和缺陷，儘快完善。
出品：南都北京時政組
統籌：王佳 程姝雯
採寫：南都記者劉嫚 發自北京
