近期，一些地方政府出臺相關文件，強調不得棄耕拋荒。這是在新冠肺炎疫情背景下，各地積極加強糧食安全保障的重要舉措。一些地方政府在採取改善基礎設施、推進土地流轉等常規治理方式之外，還作出了懲罰性規定。農村土地拋荒問題成因為何？治理的難點和關鍵何在？要想弄清這些問題，需要深入分析土地拋荒的內在邏輯。
土地拋荒分為季節性拋荒和全年拋荒，地方政府側重解決的是後一種類型的問題。主要有兩種地區容易產生全年土地拋荒問題。
一是土地生產率很低的高山山區，這類地區自然條件差、土地貧瘠、地塊細碎、難以實現機械化耕作，土地效益較差。這些地區往往被納入國家生態保護和退耕還林的範圍中，只有小部分地區國家相關政策還沒有覆蓋到，農民種地積極性又不高，土地就拋荒了。
二是低山山區和丘陵地區，這種地區自然條件不差，也可以實現機械化耕作。這些地區的農業效益並不低，即便小農戶因為土地規模小而效益不高，也可以將土地流轉給新型農業經營主體耕種，本不至於產生拋荒問題。土地適合耕種地區產生土地拋荒問題主要有以下三個方面的原因。
其一，土地細碎化和基礎設施不配套，導致土地無法耕種。低山山區和丘陵地區的土地非常細碎，一戶農民往往有十幾、二十幾塊土地。因為地形複雜，此類地區修建機耕道、渠道等基礎設施的成本較高，農民進行機械化操作、水利灌溉、農產品運輸等比較費力，在農業效益日益降低的情況下，農民更加願意外出務工。這些地區的老年人一般只耕種1-2畝口糧田以滿足自給自足的需求。
其二，農民寧願拋荒也不願意低價流轉土地，導致土地流轉困境。部分農民想要獲得過高的土地流轉費，否則寧願拋荒土地。而不同農民之間的土地相互交叉在一起，部分農民不願意流轉土地，導致全村或者全村民小組的土地都難以流轉。筆者在一個城郊村調查發現，一些農民要求每畝不低於500元/年的土地租金才願意流轉土地，但種植糧食作物的新型農業經營主體支付不了這麼高的租金。由此，我們看到一個悖論：新型農業經營主體想要獲得更多的土地，但是農民的土地卻拋荒了。
其三，一些工商資本流轉土地遭遇挫折後，又不願意退出土地。 從2008年左右開始，一些地方政府鼓勵工商資本下鄉大規模流轉土地。筆者在一箇中部地區的省會城市調研發現，工商資本流轉的土地面積佔全市耕地總面積的40％。一些工商資本在遭遇經營挫折後，很多又沒有退出土地，這些土地基本都拋荒了。一方面的原因是工商資本遭遇挫折後虧欠大量的土地租金，與農民存在矛盾糾紛，在矛盾糾紛處理好之前村集體和地方政府不好收回土地。另一方面的原因是，一些工商資本想等待政府出臺更多的優惠政策，不願意退出土地。
針對不同類型的土地拋荒問題，應進行分類治理。土地不適合耕種的山區應採取退耕還林政策，主要發揮土地的生態效益。地方政府要重點解決的是土地適合耕種地區的土地拋荒問題。
實際上，一直以來地方政府都將解決土地拋荒問題作為政府的工作任務之一，一般從改善基礎設施、推進土地流轉、調整產業結構、進行財政補貼等層面著手，也起到了積極效果，但是有時作用有限。例如，推動土地流轉卻遭遇農民不願意流轉土地的問題，調整產業結構面臨“政府讓種什麼，就虧什麼”的困境。要有效破解土地拋荒問題，還需要採取更多更有效的措施。
第一，在土地制度改革中發揮基層組織的土地整合作用，克服土地細碎化問題。藉助“三權分置”改革，基層組織可以以農民家庭為單位，將農民分散的地塊調整到一個位置；也可以在農民不願意耕種土地的時候，將土地經營權集中連片流轉出去。國務院部署到2022年全國建成10億畝高標準農田的任務，基層組織可以藉助這個機會進行有效的調整，實現土地集中連片耕種。
第二，在農村公共品供給中發揮基層組織的作用，解決“最後一公里”難題。當前國家成為農村公共品供給的主體，但是普遍遭遇“最後一公里”難題。這是由於國家難以深入到農村社會內部與一家一戶農民打交道，很難識別個體農民的需求，也難以協調農民之間的矛盾糾紛。發揮基層組織的作用，可以有效表達農民的需求、協調公共品供給中的利益矛盾糾紛、對公共設施進行有效管護等，從而讓公共品供需實現更高效率的對接。
第三，提高地方政府的政策瞄準率，給予種糧食的經營者更多財政支持。近年來，中央政府為推進農業發展提供了大量財政補貼。然而，在實踐中，也存在不種地的土地承包者、工商資本，不種糧食的農業經營者等獲得財政支持的情況。地方政府應提高政策瞄準率，將財政支持向真正種植糧食的經營者傾斜。
作者單位：中國地質大學（武漢）自然資源部法治研究重點實驗室
