一、政企合作项目投资模式的类型和演变
1.传统模式
这里的传统模式，是指PPP模式推行之前，政企合作项目采取的主要投资模式。具体如下：
（1）BT模式，即：建设－移交。社会资本投资建设完成后，将项目移交政府，政府按照投资成本及约定回报，在移交后若干年内分批次支付投资建设成本及回报。此种模式在政府投资项目中已被禁止采用，但实际上并未绝迹。例如，部分以PPP模式实施的综合开发项目，有的子项目建成之后即移交政府，项目公司不负责运营，与BT模式并没有本质区别。
（2）BOT模式，即：建设－运营－移交。社会资本投资建设项目，通过政府授权期限内的经营收费，收回投资并取得收益，期满将项目移交给政府。
（3）BOOT模式，即：建设－拥有－运营－移交。社会资本投资建设项目，并取得项目资产所有权，通过政府授权期限内的经营收费，收回投资并取得收益，期满将项目资产所有权及经营权移交给政府。
（4）BOO模式，即：建设－拥有－运营。社会资本投资建设并取得项目所有权，通过项目经营收回投资并取得收益，原则上不存在经营期限。
除上述这些操作模式，还有ROT（改建－运营－移交）、TOT（移交－运营－移交）、BTO（建设－移交－运营）等其他多种模式，往往只是上述模式的变体，不再一一详述。
2.PPP模式
2014年以后，国家开始大力推行PPP模式，这类项目的具体运作方式与传统模式并无本质区别，主要是回报机制有所区别。具体包括三种类型：
（1）政府付费类PPP项目，实质是：BT+运营维护+绩效考核+两评一案。相对BT而言，拉长了投资回收期（至少10年以上），增加了投资回收的不确定性（与绩效考核挂钩）。虽然通过两评一案看似增强了财政支出的保障力度，但往往流于形式，而且实际执行上还是和地方政府财力挂钩。
（2）可行性缺口补助类PPP项目，多数主要依赖政府付费，使用者付费微不足道，主要是为了满足项目包装需要。
（3）使用者付费类PPP项目，与此前的BOT、BOOT、BOO等模式没有本质区别，主要是增加了两评一案等合规程序。
3.非PPP模式
近年来，PPP政策逐渐收紧，特别是10号文出台以后，PPP模式在片区综合开发项目中难以实施，不少地方政府开始推行各类非PPP的综合开发项目投资模式。主要如下：
（1）“投资人+EPC”模式，政府方通过公开招标等竞争性方式选择社会资本方，由投资人和施工方、设计方组成的社会资本方联合体共同参与投标，中标后组建项目公司，经政府授权作为投资建设主体。这类模式没有严格的法律界定，与BT模式比较类似，只是将投资回报与土地增值、产业发展服务挂钩。实质是：BT+土地出让+产业导入。
（2）ABO模式，即：授权Authorize -建设Build -运营Operate。政府授予平台公司或其与投资方组建的项目公司特许经营权，由项目公司作为投资建设主体，负责特定片区范围内的综合开发，开发形成的土地由政府安排出让，以土地出让金作为投资回报来源。如土地未能及时出让或土地出让金不足以支付投资回报，政府方不以其他财政资金承担责任，由投资方自负盈亏。这类模式与“投资人+EPC”的主要区别是，项目收益来源锁定在合作区域内的新增财政收入，如无法覆盖投资成本及回报，由社会资本自担风险。实质是：BT+土地出让+产业导入+区域自平衡。
（3）特许经营，这里专指PPP模式之外，依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》实施的情形。过去，特许经营模式主要是在具备经营性收入的项目中采用，如高速公路、污水处理厂、公共停车场等；近年来，逐渐在片区综合开发等基础设施和公共服务项目中出现。具体运作方式上，与PPP模式比较类似，但不纳入PPP项目库，不执行PPP相关政策（例如10号文对政府性基金预算不得用于PPP项目支出的规定），并且吸收了ABO区域自平衡的一些做法。
（4）“特许经营+联合开发”，政府通过公开招标等方式授予平台公司特许经营权，平台公司再通过公开招标等方式选择联合开发投资人。这种模式，融合了前述几种模式的一些特点，主要的区别在于，政府与平台公司的关系，不是授权委托关系，而是特许经营合同关系。
以上，介绍了政企合作项目比较常见的几种投资模式，以及近年来的基本变化。实践中，可能还有其他的创新做法。投资模式的演变，最主要是基于国家监管政策的变化。
二、影响投资模式合规性的重要政策
近年来，影响政企合作项目投资模式合规性的重要政策，主要是三个方面：地方政府债务管理、土地管理和招标投标模式。
1.地方政府债务管理
政企合作项目，主要收益最终来源于政府财政收入，因此受地方政府债务管理政策影响巨大。
（1）地方政府债务监管政策的变化
2014年修订的《中华人民共和国预算法》（2015年1月1日生效），对地方政府债务管理体系进行了系统变革。新预算法生效之前，原则上不允许地方政府发行债券，但并未明确禁止地方政府通过债券以外的方式融资。比如地方政府融资平台公司、BT模式等，广泛成为政府举债的途径。新预算法生效之后，允许地方政府发行债券，但同时明令禁止地方政府通过债券以外的其他任何方式举借债务，地方政府通过平台公司、BT等方式举借债务，均属违法。并且，对于2014年底之前形成的存量债务，在三年左右的过渡期内，由省级政府按照财政部安排发行地方政府债券予以置换。
2017年7月，中央政治局会议提出，“坚决遏制隐性债务增量”，隐性债务的概念开始出现，并且逐渐成为政企合作项目最大的合规性风险。2018年，《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）和《地方政府隐性债务问责办法》（中办发〔2018〕46号）等一系列关于隐性债务的政策文件出台，但至今均未公开发布。目前仅有的公开规定体现在《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）。
（2）隐性债务与违法举债的关系
所谓违法举债，就是违反新预算法规定举借债务的行为，地方政府通过发行债券以外的方式举借债务均属此列。
所谓隐性债务，简单来说包含两大部分，一是新预算法生效之后，地方政府以非债券方式举借的债务；二是新预算法生效之前，地方政府以非债券方式举借的债务。前者是由违法举债形成的增量隐性债务，属于违法行为；后者是历史形成的存量隐性债务，不符合现行政策，但并不违反当时的法律规定。
可见，隐性债务相比违法举债范围更广；但在当前阶段来看，隐性债务与违法举债并无本质区别。
（3）政企合作项目中隐性债务的认定标准
《财政部 关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）：
“存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。……已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。”
从以上规定来看，隐性债务的具体情形包括：
Ø 政府方承诺回购投资本金；
Ø 政府方承诺固定回报或最低收益；
Ø 政府方为项目融资提供担保或还款承诺；
Ø 政府方兜底项目投资建设运营风险。
这些情形的共同特点是：
固化政府未来支出责任。尽管10号文是针对PPP项目作出的规定，但就隐性债务而言，各种模式的政企合作项目均可参照。综合相关规定来看，政企合作项目中应对隐性债务风险的可行路径主要包括：绩效考核和区域自平衡的回报模式。政府未来的支出责任，并未固化为确定的金额，以此回避“债”的属性。2.土地管理
（1）土地储备开发模式
土地储备开发，通常也称作土地一级开发，国家层面的文件中一般采用土地储备的表述。具体内容包含：依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应。简单来说可以理解为，土地达到招拍挂出让条件之前需要完成的工作，例如：征地拆迁、七通一平、市政基础设施和公共服务设施等配套建设。
政府往往以土地储备开发为核心，打造片区综合开发项目。社会资本参与此类项目，核心在于帮助政府将“生地”变成可出让的“净地”，然后共同分享土地增值的收益。近年来又附加了一些规划策划、运营维护、产业发展等合作内容，但核心内容并未变化，主要收益来源都是经营性用地的土地出让金。
土地是国家最重要的自然资源，不是可以随意打造的商品，因此土地管理往往是政策严监管的领域。对于土地储备开发，谁能做、怎么做、投入资金怎么筹措、回报资金如何安排，等等，都有严格的限制。
新预算法修订之后，财政部、原国土资源部出台了一系列文件规范土地储备开发。其中比较重要的是，2016年财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），对土地储备开发政策作出了重大调整。
序号
内容
调整之前
调整之后
1
开发主体
2007年出台的《土地储备管理办法》明确，土地储备机构应为事业单位；2012年，财政部《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》明确，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。
实践中，土地储备开发主体并未严格落实上述规定。
土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。（财金〔2016〕91号）
2
开发方式
土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。
具体开发方式，无明确限制。
地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务 。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。（财预〔2017〕87号）
3
融资方式
列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。
名录内土地储备机构所属的储备土地，具有合法的土地使用证，方可用于储备抵押贷款。贷款用途可不对应抵押土地相关补偿、前期开发等业务，但贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。
土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
4
回报方式
无明确限制。
项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
综上，当前土地储备开发政策下，政企合作投资项目的操作模式策划应注意：
Ø 土地储备开发主体，只能是政府下设的事业单位，即土地储备中心，社会资本不能成为开发主体。
Ø 土地储备开发中的征拆安置补偿服务，通过政府购买服务的方式实施；基础设施建设，通过政府采购工程的方式实施；严禁打包为政府购买服务项目。
Ø 土地储备开发所需资金，通过财政资金统筹安排，不足部分只能发行土地储备专项债券；不能通过银行贷款等其他方式筹集。
Ø 土地储备开发的回报，不得与土地出让收入挂钩。
（2）经营性用地取得方式
政企合作项目中，如果涉及经营类子项目，经营性用地原则上须由自然资源部门通过招拍挂方式进行出让或者租赁。但是，土地主管部门、投资主管部门并不一致，土地招拍挂与投资项目招投标往往存在时间差，可能导致项目的中标人和土地的竞得人不一致，影响项目整体推进。为解决相关问题，经梳理相关政策文件，实践中经营性用地取得问题可探索采取以下解决思路：（以PPP项目为例）
①联合招标，公开出让。
应当以招拍挂方式公开出让经营性用地的，依据财政部、国土资源部等部门联合印发的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号），可以将PPP项目招标与土地出让联合实施，由实施机构与国土部门共同编制发布资格预审文件、招标文件，共同组织评标、定标，发出中标通知书。PPP项目合同由实施机构签订，土地出让合同由国土部门签订。北京2022年冬奥会和冬残奥会延庆赛区政府和社会资本合作（PPP）项目即采取此种模式，由实施机构和国土部门联合招标。公司参与类似的PPP项目时，可以参考借鉴。
②先招PPP项目，再由项目公司竞地。
应当以招拍挂方式公开出让的经营性用地，如在PPP项目招标阶段尚不具备土地出让条件，则无法将PPP项目招标与土地出让联合实施。此时，可由项目公司与政府方共同策划土地出让事宜，通过设定合理的土地出让条件，并与政府协商确定土地出让底价，提高项目公司取得相关土地的机率。
③先招PPP项目，再以协议出让方式供地。
哪些土地可以协议出让，法律规定不够明确。例如高速公路项目服务区范围内的经营性用地，根据《划拨用地目录》，不能以划拨方式供应，则一般应采取招拍挂出让方式供应。但若由第三方取得该土地，将损害社会资本的特许经营权，对整个PPP项目实施造成不利影响。此时，应与政府协商以协议方式供应土地。根据国土资源部等部门联合发布的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号），“公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有一个用地意向者的，可以协议方式供应。”虽未直接涉及高速公路项目，但原理相通，可作为依据。
④先招PPP项目，再通过协议租赁方式使用土地。
根据国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号），“国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。”根据自然资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》的通知（自然资办发〔2019〕31号），“以长期租赁方式使用土地的……租赁期限不得超过20年。以租让结合方式使用土地的，租赁部分单次签约时限不得超过20年，可以续签租赁合同。”实践中，可通过协议以租赁方式取得土地使用权，并约定比较灵活的土地使用期限。
⑤PPP项目单独招标，由政府平台公司通过土地招拍挂取得出让土地使用权，然后无偿提供给项目公司使用。
PPP项目公司成立后，如通过招拍挂取得出让土地使用权，土地使用年限与PPP项目合作期限往往不一致，在项目合作期限届满，而土地使用权仍未到期时，如无偿移交给政府方，不符合国有资产交易相关规定。此时，可与政府协商，由政府平台公司取得土地使用权，然后提供给项目公司使用，避免资产无偿移交问题。
3.招标投标模式
社会资本参与政企合作项目的主要诉求之一，是通过投资项目招投标程序，一体化取得合作范围内的勘察设计施工任务。因此，项目前期策划阶段，需重点关注项目的招标投标模式，特别是：符合什么条件，政企合作项目的勘察设计施工，可以不再另行招标？
从目前的政策法规来看，主要有两个途径：第一，依据招标投标法实施条例，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标；第二，符合勘察设计、施工或工程总承包等现汇项目招标条件，在政企合作项目招标阶段，通过“投资+工程”一体化招标的方式，一次性选定投资人和承包人。两者的区别是，前者为法定不须招标的情形，后者为一体化招标的情形。
PPP模式推广以后，财政部、发改委均出台了相关文件，将上述第一种情形拓展到了PPP项目。
财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）第九条：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经
依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）第十三条：“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”
条例第九条的适用，有两个前提条件：“招标方式选定投资人”、“特许经营项目”。上述财政部、发改委的文件，均突破了条例的限制，将“特许经营项目”拓展到了“PPP项目”，财政部更是将“招标方式选定投资人”拓展到了“依据政府采购法选定社会资本方”，而政府采购法的采购方式，包括了招标、竞争性谈判、单一来源采购等。尽管有所瑕疵，但从合法合规性角度，通过招标方式一并取得PPP项目及相关设计施工任务，是目前比较切合实际的做法。
需要注意的是，财政部、发改委文件尽管作出了拓展，也仅限于特许经营项目和PPP项目。其他模式的政企合作项目，通过投资人招标，锁定施工任务，并无法律依据。严格来说，应当满足关于勘察设计、施工及工程总承包等现汇项目招标的条件。
法律法规对于各类项目招标条件的规定如下：
序号
项目类型
招标条件
法律依据
1
勘察设计
完成审批、核准或者备案
《工程建设项目勘察设计招标投标办法》
第九条 依法必须进行勘察设计招标的工程建设项目，在招标时应当具备下列条件：
（一）招标人已经依法成立；
（二）按照国家有关规定需要履行项目审批、核准或者备案手续的，已经审批、核准或者备案；
（三）勘察设计有相应资金或者资金来源已经落实；
（四）所必需的勘察设计基础资料已经收集完成；
（五）法律法规规定的其他条件。
2
施工
完成初步设计及概算审批
《工程建设项目施工招标投标办法》
第八条 依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件才能进行施工招标：
（一）招标人已经依法成立；
（二）初步设计及概算应当履行审批手续的，已经批准；
（三）有相应资金或资金来源已经落实；
（四）有招标所需的设计图纸及技术资料。
3
工程总承包
完成初步设计审批
《公路工程设计施工总承包管理办法》
第五条 公路工程总承包招标应当在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行。
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》
第七条 建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。
4
特许经营
完成实施方案审批。项目核准或审批等手续，由特许经营者依据特许经营协议办理。
经营性公路建设项目，要编制完成项目可研。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
第十五条 实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。
特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。
第二十二条 特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限，对于本部门根据本办法第十三条出具书面审查意见已经明确的事项，不再作重复审查。
《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》
第七条 需要进行投资人招标的经营性公路建设项目应当符合下列条件：
（一）符合国家和省、自治区、直辖市公路发展规划；
（二）符合《收费公路管理条例》第十八条规定的技术等级和规模；
（三）已经编制项目可行性研究报告。
5
PPP
完成实施方案审批，通过物有所值评价、财政承受能力论证。审批制项目，完成可研审批。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》
财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
发改委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》
实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。
从上表可见，对于实行审批制的政府投资项目，招标条件有比较严格的限制，现汇项目须完成项目建议书、可行性研究报告和初步设计审批， PPP项目须完成项目建议书、可行性研究报告和实施方案审批，特许经营项目至少要完成实施方案审批，才能启动招标程序。对于实行核准制或备案制的企业投资项目，现汇项目须完成核准或备案程序；PPP项目还须完成可行性论证。相对来说，按照目前的法律规定，特许经营模式下的程序要求较为宽松，完成实施方案审批后，即可启动招标程序选定特许经营者，由特许经营者依据特许经营协议办理项目审批、核准或备案程序。
实践中，有的政企合作项目，政府授权平台公司作为实施主体，在完成项目建议书审批后即启动“投资+EPC”招标程序。例如，四川达州“双城一线”城市综合开发项目。严格来说，这类项目不属于PPP、特许经营等投资项目，所谓“投资+EPC”属于投资人和工程承包人一体化招标的范畴，应符合现汇项目招标的条件。因此，对于类似项目，有的地方政府并不接受一体化招标。而且，有的项目不仅没有项目建议书，控制性详细规划等合规手续都尚未完成，更难以进行一体化招标。此时，往往只能采取两阶段招标的方式，先进行投资人招标，中标后组建项目公司，待符合现汇项目招标条件后，由项目公司另行招标。
以上对政企合作项目的投资模式及其合规性，进行了简要介绍。当前，这些领域的政策法规仍处于复杂多变的状态，今后投资模式策划仍需要结合政策变化妥善应对。
近年来，基础设施和公共服务这些传统的政企合作项目领域，国家也在逐步推行市场化改革。既可以采用政企合作项目模式，也可以完全放开所有权、经营权，由社会资本自主决策投资建设运营。比如城市公共停车场项目，一方面可以采取特许经营模式，由政府招标选定特许经营者，以划拨方式提供停车场项目用地，运营期满后将项目资产无偿移交政府。另一方面，政府可以通过招拍挂方式出让停车场用地使用权，企业取得土地使用权并按照企业投资项目程序办理建设手续，建成以后取得完整的土地使用权、资产所有权及持续经营权。即使在土地使用权期限届满以后，一般可以通过补交土地出让金续期；即使不能续期，政府收回土地，也要对地上建筑物作出补偿。
