2020年4月25日“市場監管半月沙龍”公眾號以《法院判例：行政審批局具有撤銷冒用身份證登記的職權》為標題，刊載了武漢市漢陽區法院的一個行政判決書。再次引爆人們對“行政審批局”職責問題的爭議，有網友直批“又想有權，又不想擔責，想得太美了。”“審批局既要權利又不想負責任，這世上有這麼好的事嗎？”也有網友提出“建議有關部門重新明確市場監管局與審批局的職責”。
筆者認為，行政審批局的職責問題，首先要搞清行政審批局是怎麼回事？
經查詢相關官網，如“石家莊市行政審批局（政務服務管理辦公室）”的職責包括“負責投資項目、商事登記、市場服務、文教體衛、社會事務、住建交通、生態環境、安全生產、農林畜水、經貿商務、城市管理等方面行政審批事項的辦理及相關行政性收費，並承擔相應的法律責任。”武漢市漢陽區行政審批局職責也是“負責全區行政許可類事項的行政審批，並承擔相應的法律責任。”其他地區的行政審批局職責應該也大同小異。
各地行政審批局承擔的商事登記（指企業、農民專業合作社和個體工商戶的註冊登記，下同）內容也不盡相同，有的不僅包括公司的註冊登記，也包括其他企業和農民專業合作社的註冊登記，甚至個體工商戶的註冊登記，但不論行政審批局承擔商事登記的範圍有多大，它都不是單純的商事登記局，其基本特徵就是集中統一實施行政許可。故行政審批局行政許可的功能職責範圍遠大於商事登記，如石家莊市就幾乎涵蓋所有的行政許可事項。
行政審批局是地方行政審批制度和機構改革探索的產物，應起源於各地早先建立的“行政服務中心”。行政審批局性質上是遵循《行政許可法》第二十五條“精簡、統一、效能的原則”，由地方政府設立的集中統一行使行政許可權的行政機構。
從周某訴漢陽區行政審批局對其申請撤銷公司登記拒絕處理案的法院判決看，焦點問題是行政審批局是否具有撤銷公司登記的職權？從而引申出行政審批局是否具有對冒用他人身份證虛假登記投訴的處理職責問題。
本案行政審批局辯稱，主要是兩點：第一點“國市監信[2019]128號文是部門文件，並非我局上級發佈，將我局列為申請主體和訴訟主體不適格”；第二點按照區編委“三定”，行政審批局“不具備事中、事後監管職責，無法對相關事項作出調查並出具結論，無法認定冒名登記事實。”筆者認為，漢陽區行政審批局的這兩點闡述，是有事實和法律依據，並無不當，反而法院的辯駁顯得邏輯混亂。
行政審批局從現有法律規定看，其不具有完整的“企業登記機關”的地位。
《公司登記管理條例》第四條第一款規定“工商行政管理機關是公司登記機關。”《企業法人登記管理條例》第四條亦規定“企業法人登記主管機關（以下簡稱登記主管機關）是國家工商行政管理局和地方各級工商行政管理局。”《合夥企業登記管理辦法》第四條也是如此規定“工商行政管理部門是合夥企業登記機關（以下簡稱企業登記機關）。”《個體工商戶條例》第二條、第三條以及《個人獨資企業登記管理辦法》第四條等等都不例外，都明確為“工商行政管理部門”“市場監督管理部門”。
行政審批局既不是原工商機關，更不是後來整合工商等職責的市場監督管理部門。行政審批局本就不是完整的適格公司登記機關，按照職權法定原則，它哪來的公司登記撤銷權？無論從公司法和《公司登記管理條例》，還是行政審批局本身的“三定”都無法得出行政審批局具有“撤銷公司登記”的職權，更遑論其具有處理周某投訴冒用身份證虛假公司登記的職責或者說管轄權。
行政審批局既然不是單純的商事登記局，也不是市場監督管理部門，自然不隸屬於國家市場監管總局。國市監信[2019]128號文所謂“實行相對集中行政許可權改革的，要加強審管銜接，把監管責任落到實處”，其對象是各級市場監管部門，並不包括行政審批局，含義明顯是要求各級市場監管部門“要加強審管銜接，把監管責任落到實處”。
國家市場監管總局指導下級工作的規範性文件對非市場監管系統的其他行政機關並不產生法定約束力，行政審批局自無義務和職責去執行非其上級的規範性文件。
法院將行政審批局定位為“武漢市漢陽區人民政府設立的企業登記機關”是不正確的，依照法律規定地方人民政府無權設立“企業登記機關”，只能是依法確定哪個部門行使企業登記機關的職權。注意是“依法”，即地方人民政府確定哪個部門行使企業登記機關職權，不具有選擇性，更無創設性，只能按照法律法規、國務院的決定或者經國務院批准予以執行。
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十五條第二款規定“全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”第三款規定“地方各級人民政府必須依法行使行政職權。”故國務院已明確“企業登記機關”是市場監督管理部門（承擔原工商行政管理部門全部職責），地方政府自不得違背國務院自行確定其他部門為“企業登記機關”。當然按照《行政許可法》第二十五條規定，是可以集中一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權，但條件較為“苛刻”，必須經國務院批准，由省級人民政府決定，省級以下還沒這個權。
筆者認為，本案出現的問題，應不屬於人民法院司法審判範疇，換言之周某訴行政審批局是“找錯了對象”，應予以“駁回起訴”。之所以周某會以為行政審批局應負責其投訴處理，是地方政府未理順相關關係。行政審批局的尷尬角色也是因為職責不清產生的。
各地行政審批局實施集中行政許可，對於方便辦事群眾，貫徹落實行政許可法“高效、便民”原則，促進社會經濟發展都具有積極作用，但行政審批局與相關部門的“事中、事後監管”職責管轄，確實不夠清晰。因為一個部門的職責，“三定”是不能完全涵蓋的，不能以為“三定”無，自己就沒有相應職責了。“職權法定”，很多都是基於法律、法規規定的，今日無很可能明日就有了，因為新法規生效，產生了新職責。
筆者以為，“企業登記機關”的職責究竟有多大，還真的不好說清楚，劃定清楚也並非易事。建議：
第一，不要以行政審批局自己的名義實施“商事登記”，頒發營業執照。理由有二：
一是現行法律法規只規定商事登記機關是市場監管部門，其他部門不具有頒發營業執照的職權，以行政審批局名義頒發的營業執照其合法性是有疑問的。因為任何一個地方行政審批局的職權劃定，都不太可能會有國務院的明確批文，也不太可能由省政府直接決定，法律形式上是不完備的。
二是依照國務院行政法規規定，企業登記實行上級領導下級體制，不是指導關係，而是領導關係。《公司登記管理條例》第四條第二款規定“下級公司登記機關在上級公司登記機關的領導下開展公司登記工作。”《企業法人登記管理條例》第四條亦規定“各級登記主管機關在上級登記主管機關的領導下，依法履行職責，不受非法干預。”如果行政審批局以自己名義行使商事登記機關職權，就很難理順與上級登記機關的關係。上級登記機關是市場監管部門，如何領導非其下級的行政審批局的商事登記工作呢？行政審批局不認同國家市場監管總局為其上級機關，也足以說明這種關係不是很順暢。此外，外商投資企業實現授權登記制度，國家市場監管總局授予非市場監管部門外商投資企業登記權，是不符合《企業法人登記管理條例》的。
第二，所有商事登記仍然以市場監管部門的名義實施，實行“委託”制，使完整的“企業登記機關”不被割裂。行政審批局與市場監管局之間的關係，從部門之間變為一個局內部機構之間的關係，致力於糾紛矛盾的“內部”消化，避免政府部門間的矛盾公開化，導致成為新聞熱點問題。“委託”制不僅具有制衡作用，也能解決與上級登記機關的關係問題。
依照《公司登記管理條例》等企業登記法規規定，企業登記機關的“註冊登記”與“監督管理”是有機統一的，這也與行政許可法“誰許可誰監管”的基本原則一致。但如果將“註冊登記”與“監督管理”一併劃轉行政審批局行使，這必定與行政審批局集中高效實施行政許可的設立目的背離，且也不現實。再者何為“註冊登記”？撤銷登記屬“註冊登記”範疇嗎？須知公司法上“撤銷登記”與“吊銷營業執照”是並列的，操作上“撤銷登記”的作出並不比“吊銷營業執照”簡單，可能還更為複雜！
“解鈴換需繫鈴人”，我們期望地方政府採取積極有效措施，包括理清行政審批局與相關部門的“事中、事後監管”職責事項，應該能夠避免本案的一些矛盾，不至於導致人民群眾“投訴無門”。
發佈單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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