產業政策在中國經濟發展的各個時期均扮演了重要角色，產業政策的“經驗與教訓”“功與過”經常被各界討論。在新的歷史時期，中國的發展形勢、戰略目標、主要任務與以往有很大不同。產業政策要有利於推動高質量發展，助力產業強國，建設現代化經濟體系，實現“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。作為世界第二大經濟體，中國政策的外溢效應日益明顯，如何考慮外部反應，致力於國際共贏發展？當歷史與未來、國內與國際等多種因素交匯之時，中國的產業政策該如何調整？敬請讀者關注。
國研視點
魏際剛 趙昌文
產業政策是政府出於某種目的（如經濟增長、結構優化、競爭力的提升、資源配置效率的改進以及可持續發展等）而對產業、企業、要素等實施的干預（如引導、鼓勵、支持、協調、促進或限制等行為）。在新的歷史時期，中國面臨的發展形勢、戰略目標、主要任務與以往已有很大不同，產業政策該做怎樣的調整，以實現“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，推動高質量發展，邁向產業強國，建設現代化經濟體系，是值得研究的重大課題。
產業政策的多重屬性與多國的實踐
一國的發展需要市場力量與政府力量的有機結合，需要在不完美的市場和不完美的政府之間找到平衡，產業政策正是實現這種結合和平衡的重要工具。產業政策具有多重屬性，它不僅用以消除市場失靈，也是實現國家戰略、形成競爭優勢、保障產業安全的手段。
實踐中，各國根據國情制定相應的產業政策是一種普遍做法。即使是最發達的市場經濟國家，產業政策也從未退出歷史舞臺。美、歐等通過法律、科技、財政、稅收、貿易、反壟斷等多種形式體現產業政策。如美國奧巴馬政府實施再工業化戰略、國家創新戰略，特朗普政府實施美國優先的貿易政策，就是為了推動美國製造業發展，增強美國產業的國際競爭力。
追趕型經濟體通過學習先行發達國家的經驗，利用產業政策實現重點產業的追趕、保護幼稚產業、助推產業升級。轉型經濟體因市場體系和市場機制正在構建和完善，政府通過產業政策來彌補市場機制的不足。
因經濟體制、政府管理、社會結構、發展戰略、發展階段、產業重點等差異，各國產業政策的目標、範圍、著力點、政策工具、績效有很大不同。總體上，凡能根據形勢變化適時調整產業政策的國家，發展績效總體良好，反之，發展績效則不太理想。
從戰略層面看，中國的產業政策總體上是成功的，但成本也很高
中國是世界上廣泛、深度運用產業政策的國家之一。計劃經濟時期，中國建立起了全面的集中計劃經濟體制，生產流通什麼、誰來生產流通、生產流通多少主要由政府計劃確定。為了儘快擺脫落後的工業狀況，通過學習前蘇聯的經驗，中國實施了政府主導下的工業化戰略、不平衡發展模式，運用計劃全方位配置要素資源，集中全國、全民的力量，調動各種資源與要素向重點工業、重點企業傾斜，基本建立起了完整的工業體系，以實現追趕目標。
改革開放後，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和不斷完善，市場在資源配置中的範圍不斷擴大，市場機制的作用不斷增強。與此同時，中國政府充分發揮產業政策在結構調整、規模擴張、產業升級、國際化等方面的重要促進作用。產業政策逐步從以計劃為主轉向以規劃為主，從直接干預轉向間接干預，綜合運用經濟、法律、必要的行政等多種手段。四十年的產業發展成就表明，從戰略層面看，產業政策的目標基本達到。但從戰術層面看，還存在政策體系不健全、不當政府幹預、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協調地方間的分工等突出問題，資源配置效率低下、重複建設嚴重等一直未能有效解決。此外，產業政策在促進結構優化與升級方面發揮的作用還不盡如人意。產業政策與相關政策缺乏協調，部分產業政策與WTO規則發生衝突。這些狀況引發了人們對產業政策的質疑，甚至少數國家指責中國的產業政策有損公平與競爭。
綜上，對產業政策的認識應該系統與辯證，不能因產業政策的成效而否定市場機制，也不能因實踐中的問題而否定產業政策。恰恰相反，這正是新時
期改進和完善產業政策的邏輯起點。
新時期中國產業政策調整的思路與框架
（一）基本思路
新時期產業政策應以建設產業強國為目標，以改善營商環境為核心，結合對特定產業、領域、對象的結構性安排，消除產業發展中的制約因素，增強產業創新能力、國際競爭力和可持續發展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升。
產業政策調整應遵循“圍繞國家發展戰略，彌補市場缺陷，強化功能性政策，優化選擇性政策，兼顧政策協調性，實現共贏國際化”等原則，如圖1所示。
圍繞國家發展戰略。產業政策要以建設現代化經濟體系、推動產業由大變強、實現高質量發展等戰略目標為指引。
彌補市場缺陷。產業政策要彌補市場失靈，對沖市場機制運行的負面效應。培育與完善市場功能，實現與市場力量的有機結合。
強化功能性產業政策。營造產業發展的良好環境、激勵創新創業、提升產業發展的要素與公共服務支撐、規範市場主體行為等。
優化選擇性產業政策。減少政府對特定產業的直接干預，將產業政策的作用嚴格限定在確實需要重點發展或解決問題的產業或領域。
兼顧相關政策協調。對不同政策統籌兼顧，促進產業政策與宏觀政策、開放政策、區域政策、社會政策、生態環境政策等協調。
致力於國際共贏發展。將國內產業升級與全球產業格局調整結合起來。把握國際產業發展的趨勢，在全球範圍內配置資源，促進國際產業分工與合作。根據中國產業在全球價值鏈中的地位確立升級戰略與對策。
（二）基本框架
根據前述思路和原則，新時期產業政策框架體系至少應包括以下三大方面。
產業政策的核心內容。主要從戰略、制度、要素（如技術、勞動力、資本、土地）等維度設計功能性政策和選擇性政策。
產業政策與相關政策協調。重點考慮產業政策與宏觀經濟、對外開放、區域發展、社會發展、生態環境等相關政策的協調。
產業政策的國際協調。立足於提升在全球價值鏈中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。
對新時期中國產業政策調整的建議
（一）明晰產業政策重點，完善實施、評估和調整機制
今後及未來較長一段時期產業政策應聚焦於：未來必爭的戰略產業，如國防工業、尖端製造、下一代信息網絡、納米、生物技術等；國際競爭力弱的領域，如幼稚性產業和需要實現進口替代的產業（數字機床、高端醫療器械、創新藥、航空物流、國際快遞、國際供應鏈以及產業標準、國際品牌等）；傳統支柱產業轉型升級，如鋼鐵、煤炭、有色金屬、船舶等；基礎產業中的國計民生領域，如戰略性資源、重大基礎設施等；產業發展的薄弱環節，如“六基”（核心基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料、基礎軟件、基礎研究和產業技術基礎）；市場失靈領域，如節能環保、安全、應急、公共研發平臺、共性技術平臺、公共工程中心、公共檢測平臺、公共信息平臺等；衰退產業轉移和退出；產業融合、合作、協同、集聚；創新中某些關鍵環節，如成果轉化、新技術擴散等；基於國土開發目標的產業；中小微企業；推動要素升級與優化配置等。同時，要隨著形勢變化，做好產業政策的評估與動態調整工作，清理不合時宜的產業政策，制定出更合時宜和未來需要的政策。
引導各方資源向重點領域集聚的過程應側重反映創新績效、附加價值、核心競爭力、可持續發展等，綜合運用“負面清單、准許清單、政府權力清單和企業信用清單”和“行業能效限額標準、產業汙染物排放標準、產品（服務）質量標準”等。
（二）從全球產業格局變動考慮相關產業政策設計
從全球產業格局變動來判斷中國產業自身的發展階段及需要實施的策略，如圖2所示的4×4網格，每個格子代表中國相關產業相對於全球產業發展的成熟度，並依此設計針對性的產業政策。
區域1的產業屬於在中國和全球均處於剛剛興起或成長的早期階段。這類產業適合在剛出現時就給予支持，具體應根據國內的市場規模和能力（如生產的規模和成本、研發實力等）來進行決策。如果要素條件比較理想，就應當努力發展並推動其進入區域3。
區域2的產業屬於國際上已經有所發展而國內剛剛興起。這類產業是迄今大多數發展中國家產業政策比較關注的，中國要充分利用後發優勢，積極吸引跨國公司投資或國際技術，努力實現能力追趕。
區域3的產業是中國在全球具有領先地位的產業。這類產業通常不需要明確的支持，但政府可以通過重點發展一個主導領域，以保持行業整體的領先。
區域4的產業在國內外均處於成熟或衰退階段。產業政策的重點應在於提升勞動生產率和競爭力，為衰退的行業提供轉型支持，或採取保護政策以維持產業、保障就業等，或支持行業重組整合。
區域5的產業在國內已經成熟或衰退，但在國際上卻處於剛剛興起或成長階段。通常情況是，允許這類產業合理轉移。
區域6的產業在國內只有少量穩定的生產商，但全球已經處於衰退。對於中國而言，這類產業具有比較優勢，採取積極的產業政策是可行的，但考慮到這類產業國際市場處於衰退，政策的過度支持未必合適。
區域7的產業與區域6類似，在國內處於成長期而全球已經處於衰退，因具有比較優勢故可採取趕超政策。但是，要高度關注該產業的全球性趨勢，及時調整政策方向和力度。
（三）產業政策要推動市場機制的建設與完善
各次產業發展、產業間的聯繫、分工與合作以及新產業、新企業的成長，均應當發揮市場機制的基礎性作用，充分發揮企業作為市場主體的能動性和活力，充分實現生產要素的自由、高效流動。
一是產業政策要推動形成全國統一開放、競爭有序的市場體系，消除地區壁壘、部門壁壘。清理和廢止一切有礙統一開放、公平競爭的部門、地區規章，促進生產要素在部門間、地區間自由流動，最大限度提升經濟運行效率。
二是產業政策要保障各類市場主體公平競爭。不同所有制、不同規模的企業一視同仁，消除規模歧視和所有制歧視。
三是產業政策要推動形成基於供需、反映市場稀缺程度、資源環境代價、外部性內部化的價格形成機制和競爭機制，最大程度消除市場的信息不對稱，形成不同產業、產品和服務合理的比價關係。
四是深化壟斷行業、公用事業改革，對能夠放開的行業，及時放開。消除部門、地方、壟斷利益集團的不當影響。鼓勵有條件、具備資質的民營企業、中小企業進入基礎設施、公用事業和新興產業，給予其足夠的市場機會。
（四）構建體系完整、規則合理、符合產業發展特點、前瞻性的監管體系
構建前瞻、現代、高效、權威的監管體系，既是市場經濟發展的內在要求，也是政府轉變職能的具體表現。當負面清單制度全面實施後，政府重要的責任之一是健全監管體系，加強事中、事後監管，“放得開，管得住”。要合理劃分中央各部門、中央與地方之間的監管職責。對於已存在的冗餘機構應及時整合，避免監管的交叉重複和責任推諉。推動監管透明化，改變和消除監管機構與利益主體利益輸送、利益捆綁的情況。
考慮到不同產業的發展特點差異較大，不同領域的具體情況有所不同，不同產業的監管內容也應有所區別與側重。對於新產業、新技術、新業態、新模式，要創新思維與監管方式，以“包容、審慎”的原則促進其發展，同時要抓緊研究制定數字經濟領域的壟斷與限制競爭的監管規則。
（五）加強產業政策與相關政策的協調
加強產業政策與宏觀政策的協調。宏觀政策應符合產業中長期發展需要，為產業發展創造良好的宏觀環境。合理確定企業宏觀稅負水平，著力形成有利於產業轉型升級、創新、競爭力提升、國際化和可持續發展的稅收結構。
加強對產業政策與開放政策的協調。積極參與全球和區域治理，提高在國際經濟與貿易規則制定中的話語權。推進中國與重要區域和貿易伙伴經貿一體化，加快推進自貿區建設，推動貿易便利化，減少進入與投資限制。重視雙邊戰略對話、政策協調機制建設，推動雙邊產業與貿易合作共贏。
加強產業政策與區域政策的協調。產業政策要考慮區域發展戰略、城市群發展、區域發展基礎和潛力、地區經濟差異、城鄉一體化，明確不同地區的產業定位，充分發揮各地區比較優勢，形成地區間的專業化分工，避免地區間過度重複建設。區域戰略、規劃與政策要考慮產業集聚、產業配套、產業鏈、供應鏈和價值鏈等現代產業發展特點，主動融入全國、全球生產流通消費網絡，引導和促進有本地特色和競爭力的產業集聚發展、開放發展、鏈式發展。
加強產業政策與社會政策、生態環境政策的協調。社會政策、生態環境政策要考慮產業發展階段、產業戰略目標以及發展實際。產業政策要考慮社會接受度、生態環境承載力。根據經濟社會統籌發展的要求，建立產業政策與社會政策、生態環境政策的有效協調機制。
（魏際剛，國務院發展研究中心產業經濟研究部研究室主任、研究員；趙昌文，國務院發展研究中心產業經濟研究部部長、研究員）
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