本文原刊於2013年第8期《國家人文歷史》，楊津濤，略有刪節
中國人在很小的時候，就知道戶口簿的重要性，不管是入學，還是辦什麼手續，都要帶一個戶口簿複印件。戶口成了一個人身份的象徵，拿著大城市戶口出生的人們，享受著與中小城市、農村孩子完全不同的待遇。
那麼，這樣一套城鄉二元的戶籍制度是如何建立起來的呢？
將“反革命分子”打入另冊
現代戶籍制度在晚清被引入中國，經過民國曆屆政府的完善，至1946年，國民政府制定出一部《戶籍法》，在臺灣地區沿用至今。
中共真正開始探索戶籍管理制度，是在內戰爆發後。中共對新佔領的城市實行軍管，開展戶口清查，廢除國民政府舊有的戶口管理方法，為建立新的戶籍制度做準備。
1949年9月，中國共產黨召開政協會議，通過了具有臨時憲法性質的《共同綱領》，規定
“中華人民共和國人民有思想、言論、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威遊行的自由權”。
遷徙自由被承認為“人民”權力之一。
中共建政初期，各地治安情況很壞，舊政權潛伏下來的特務與戰亂年間盤踞山裡的土匪活動頻繁。在華北，天津、北京等地相繼發生縱火事件；冀魯豫地區有26個縣，在三個月內發生殺人事件55起，88人被殺。
四川地區的情況更為嚴重，1950年初，成都西南的龍潭寺上萬名土匪暴亂，殺死179師政治部主任朱向璃，他們還進攻縣城，有針對性地謀殺地方政府工作人員。長順縣的“匪首”支超初用刀砍死副縣長等官員四人。西南局在給中共中央的彙報中估計，僅在川西公開活動的土匪就有104股，人數超過6萬。
為了打擊“敵特土匪”的破壞活動，中共中央下令“鎮壓反革命”。為配合行動，公安部要求土匪、地主惡霸、反動會道門頭子、特務和反動黨團骨幹等反革命分子到政府部門登記，交代身份。
1950年11月，在第一次全國治安行政工作會議上，公安部部長羅瑞卿發表總結報告時說：
“戶籍工作是一項巨大的工作，做好了，對於我們保護人民利益，發現和控制反革命分子的活動均有好處，並可得到很多供國家施政參考的有價值的資料。戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由，對人民要寬，給以合法的最大方便。對敵人要加以限制，使之不能亂說亂動，一言一行皆在我掌握之中。”
這次會議決定，先在城市建立新的戶籍制度。
1951年7月，《城市戶口管理暫行條例》出臺，規定由公安機關統一管理戶籍，以戶為單位進行戶口登記，包括住家戶、工商戶、船舶戶、寺廟戶等。如果一戶人家的戶口發生變更，不管是新添人丁，還是成員過世，都需要辦理相關手續。條例中另有
“來客住宿超過三日者，須向公安派出所報告”、“旅棧、客店均須置備旅客登記簿，於每晚就寢前，送當地公安機關檢閱備查”
等規定，讓“敵特土匪”無處遁形。
圖：鎮壓“反革命”
“一五”計劃催動農民進城
鑑於城市人口成分複雜，清查城市戶口是為了揪出反革命分子，維護社會治安穩定；農村人口構成相對單一，在農村地區發起的“查土地、查戶口、查收入”的“三查”工作，只是為搞清農村人口中誰是地主，誰是農民。統計農村戶口主要是為了獲得人口數據。
從1949到1955年，農村、城市間沒有戶籍壁壘，農村人口大量湧入城市。其中相當一部分是原在農村革命的中共幹部，以及內戰期間躲到鄉下的普通市民。
1949年時城鎮人口有5765萬，到1953年這個數字上升到了7725萬。“一五”計劃上馬後，數以百計的工廠相繼建立起來，又有一批農村剩餘勞動力進城，成為新工人。城鎮人口的增加，使城市糧食供應出現緊張，住房、教育、醫療等配套設施短缺。
政務院在1953年4月再次就戶籍問題發佈《關於勸止農民盲目流入城市的指示》，規定除了與工廠簽訂合同者，不再給農民辦理入城手續。此前已經進城的農民，如果拿不出合理理由的，也要被勸說回家。
半年後，城鄉人口流動的口子進一步拉緊，在內務部與公安部《關於辦理戶口遷移的注意事項的聯合通知》中，規定各地政府有責任勸阻農村人口進城，只給予在城市找到工作、考入學校和老年父母投靠子女生活、未成年子女投靠父母生活及夫妻團聚幾類人群落戶資格。
雖然農村人口已很難在城市落戶，但城市已有人口還是太多。中國作為一個由無產階級領導的社會主義國家，城市中有幾百萬的失業人口，顯然不是一件光彩的事。中央政府效仿蘇聯讓城市青年下鄉墾荒的做法，“上山下鄉”運動在1955年開始，讓城市裡的中小學畢業生去參加農業生產。
圖：戶口帶來的不平等，至今仍在
“統購統銷”把農民擋在城外
1953年10月，政務院副總理陳雲在中共中央政治局擴大會議上坦承，全國糧食供應形勢非常嚴峻。一些主要產糧區未能完成糧食收購任務，而糧食銷售量卻在不斷上升，京、津兩地的麵粉已不夠供應，到了必須實行配售的地步。
統購統銷即是為應對城市糧食短缺而出臺的一項政策，農民生產出的糧食作物，只能出售給政府，而不能賣給商人——即使商人出價更高。至於“統銷”就是由政府統一分配收購上來的農產品，而分配的依據就是戶口。
1953年，國家開始實行統購統銷。農民的糧食只能按照規定價格賣給國家。從此，中國社會有了商品糧、農業糧之分。到了1954年，統購統銷已經不僅限於糧食，油料和棉花等也都被納入其中。
汪東興回憶說，1954年，毛澤東給警衛員們“上課”時，談到統購統銷問題。當時毛澤東掰著手指說, 統購統銷有五項好處，第一對貧農有利，讓貧農買得起糧；第二對災民有利。毛澤東告訴警衛員們，有老百姓說：
“去年是百年沒有的洪水, 五百年沒有的好政府”。
而在他看來，
“五萬年也沒有這樣的好政府”。
第三對發展經濟作物有利。種棉花、甘蔗、菸葉的地區, 可以保證買到糧食。第四對城市裡人有利。8000 萬城市人口吃統一供應的糧食, 這比糧食私有好, 能保證城市工業化的實現。第五,對外貿有利, 政府能通過出口糧食賺外匯，然後買機器。毛澤東說，
“如果沒有統購統銷，國家掌握糧食就少一些，統購統銷，我們就能多出口一點糧食。當然也不能出口太多。我們是一個缺糧的國家, 宣傳糧食出口這一條不要講得太多。”
讓中國這個缺糧國雪上加霜的是，1954年夏季，江淮流域等地區發生大水災，農作物大面積減產，而政府預計收購的糧食數量非但沒有減少，還增加了100億斤。糧食收繳不順，一些地方官員不免動粗，農民極為不滿。中央政府為平息事端，急忙著手製定更細化的統購統銷政策。要給各家農戶規定一個可承受的份額，先要清楚地知道各家農戶的具體情況。
同年12月，內務部著手組織農村戶口登記。
圖：現今使用的“居民戶口簿”
有戶口才有糧食
國務院1955年發佈《關於建立經常性戶口登記制度的指示》，將城鄉戶籍整合在一起，規定
“全國戶口登記行政，由內務部和縣級以上人民委員會的民政部門主管。辦理戶口登記的機關，在城市、集鎮是公安派出所，在鄉和未設公安派出所的集鎮是鄉、鎮人民委員會”。
國務院規定，農民吃糧自給，城鎮居民則憑戶口按人口定量供應。在資源短缺的年代，城鎮居民分配到手的糧食份額不多，但有保障。
農民更苦得多。農業合作化運動開展後，原本正常的農業生產沒法進行，糧食短缺問題進一步加劇。安徽、河南、河北、江蘇、山東等省農民，或者因為受災，或者因為被徵收了過多的糧食，大批地湧向城市。
當時正是“大躍進”時期，城市的工廠中也需要工人擴大生產，所以很多單位不顧政府規定，違規招收臨時工。原本已得到控制的城市人口，一下子又膨脹起來，周恩來不得不在1956年10月簽發《國務院關於防止農村人口盲目外流的指示》，要求各地控制“盲流”數量。
招工政策越來越嚴，一個工廠出現崗位空缺後，要求先從本工廠內調配；本工廠內沒有合適人選時，再請當地政府從其他工廠調劑；如果還沒有人能填補空缺的話，招聘臨時工也必須優先城市人群。如此一來，幾乎斷絕了工廠在農村招工的可能性。
最為關鍵的是，政府下令糧食部門不給非本地城鎮戶籍的人口分配糧食，迫使農村人口回到戶籍所在地。相關規定是：
“根據緊縮城市人口的精神和預約工、臨時工季節性的特點，因此，這類人口雖然離開農村超過三個月以上的，也不要把戶口遷到城市來。凡是戶口已由農村遷來城市的預約工或臨時工，不論已否在城市報上戶口，均應將戶口遷回原住地。”
城鎮居民因公出差前要把地方糧票兌換為省內流動糧票或全國流動糧票，還有每天半斤糧票的補貼。農民沒有出差的機會，手裡也沒有糧票，一旦離開了住所，就只能捱餓。因此旅遊對於城鎮居民來說完全是天方夜譚，農民更是被嚴格限制在土地上。
糧食以外，社會主義中國的一切福利待遇，不管是公費醫療、退休金，還是產假、喪葬撫卹，都成為城市居民的特權——只有城裡人才有資格進工廠、進事業單位，持農村戶口者連城都進不了。最可怕的是，這種因戶籍而產生的身份差別是“世襲”的，一家吃“農業糧”的農村人與一家吃“商品糧”的城市人成為兩個階層。
圖：2014年，取消農業、非農業戶口之分，是一大進步
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