內設機構優化設置——司法體制改革必答題
內設機構改革是合理佈局檢察工作、優化檢察職能配置的必由之路，是深化司法體制改革關鍵階段的關鍵步驟。
“北京市檢察機關敏銳地意識到，必須把內設機構改革作為司法體制改革的前置性、先導性舉措。”北京市人民檢察院檢察長敬大力談到，“如果用一句話來概括北京檢察機關的內設機構改革，就是以優化檢察職能配置為基礎，突出檢察專業化的根本方向。”
敬大力介紹，北京市檢察機關主動適應改革疊加聚合的歷史性挑戰，謀定後動、順勢而為、轉型發展，迅速理清了推進內設機構改革的理論框架。“我們將其概括為‘1-2-3’，即一元定位、兩大主線、三項職能，堅持檢察機關法律監督憲法定位的一元化，堅持檢察監督和司法辦案兩大主線，堅持監督、審查、追訴三項基本職能。從這個框架出發，敢於在內設機構改革上‘吃螃蟹’，科學部署、合理佈局、優化配置檢察工作和檢察資源。”
“過去，檢察機關內設機構佈局不夠合理、配置不夠科學，與專業化趨勢不相適應。碰到高精尖的案子，越發顯得捉襟見肘。” 敬大力說，“內設機構優化最終導向專業化，機構專業化、人員專業化、能力專業化。打個比方，優化設置是排兵佈局，按兵種組建兵團，專業化就是術業專攻，將各兵種打造成尖刀排，二者相輔相成。”
據瞭解，北京市檢察機關將內設機構定位為專業平臺和管理單元，按照職權屬性和承辦案件類型，將檢察官編入一個個特定“戰隊”。當所有檢察官納入到一個權責明晰、科學高效的內設機構體系中，讓專業的人辦專業的事，才能保障辦案精準化，使辦案效率、辦案質量穩步提升。
北京市檢察機關內設機構改革的經驗做法，得到了多方肯定。據介紹，2017年4月，全國檢察機關司法體制改革推進會上，北京市檢察機關作為經驗代表發言。6月，“兩高”聯合督察組在督察北京司法體制改革落實情況時，認為北京市檢察機關在內設機構改革及專業化建設方面走在了全國檢察機關前列。
以專業化推進辦案精準化
“改革前，檢察官要應對各類不同類型案件。隨著金融、知識產權、高科技犯罪等一些特殊領域與類型的案件逐漸上升，缺乏專業的辦案力量，嚴重影響了辦案質量和效率。”北京市人民檢察院經濟犯罪檢察部主任姜淑珍說。
基於這種情況，北京市檢察機關在內設機構改革中尤其突出了專業化建設，有針對性地設立專業化的辦案機構。“我們結合北京實際，設立了國家安全和公共安全檢察部、經濟犯罪檢察部、職務犯罪檢察部等專業化部門。同時，結合區域和案件特點，朝陽、海淀等基層檢察院成立了金融、知產、科技犯罪等專業化部門。”北京市人民檢察院政治部主任葛海斌表示，以朝陽區檢察院金融犯罪檢察部為例，2016年8月成立至今，共審查起訴案件540件1275人，依法辦理重特大非法吸收公眾存款案件10件，涉案金額達230餘億元，實現了對金融犯罪的精準打擊。
↑大興區檢察院成立專業化辦案部門知識產權案件檢察部
↑東城區檢察院網絡和電信犯罪檢察部檢察人員集體研究案件
“專業化辦案模式，使檢察官可以專注於某一領域案件，通過系統培養和案件磨練，提升辦案的質量和效率。”北京市人民檢察院第三分院檢察長張鐵軍表示，這也是專業化機構設置的另一優勢，在日常辦案的同時，由於專業人才集聚到了專業部門，為隨時交流業務感想、辦案經驗提供了便利條件，為專業人才的鍛造、鑽研人才的培養提供了平臺。
此外，朝陽、海淀、豐臺三個基層院“辦案大戶”，成立了輕罪案件檢察部，通過輕罪案件專門化辦理，以15%的辦案力量消化了近60%的案件，實現了“少數人辦理多數簡單案件、多數人辦理少數疑難複雜”案件的效果，大大提高了辦案效率，促進繁簡分流，為高質量辦理專業、疑難、複雜案件奠定良好基礎。
據介紹，圍繞加強司法辦案，目前，北京市檢察機關正著手建立刑事檢察、經濟犯罪檢察、國家安全和公共安全檢察、職務犯罪檢察“四位一體”刑事檢察工作格局，橫向對應公安、法院，縱向理順上下級檢察院，充分發揮專業化、專門化辦案機制的優勢。
↑“四位一體”刑事檢察工作格局
“北京市檢察機關成立專業化辦案機構的做法，契合最高人民檢察院‘專門人員辦理專門案件’的要求，積累了有益經驗。我們將在這方面進一步加強實踐探索，繼續推動專業化專門化建設，除鏈條式、流水線辦案模式之弊，興專業化、專門化辦案機制之利，專案專辦、術業專攻，實現辦案精準化。”敬大力說。
監督也是辦案 訴訟與監督適當分離助力監督更專業
“改革前，檢察官既辦案又監督，但很多時候將更多地精力還是放在了辦案上。有時候我們自己也開玩笑：‘監督工作說起來重要，幹起來次要，忙起來就不要了’，導致各項監督數據均呈現下滑甚至趨於萎縮的態勢，面臨一系列瓶頸，亟待突破。”北京市人民檢察院偵查監督部主任方潔說到。
基於這一問題，北京市檢察機關按照訴訟與監督職能適當分離的原則，成立了偵查監督部、刑事審判監督部、刑事執行檢察部、民事檢察部、行政檢察部，形成了五大監督機構的工作格局，有效強化了檢察監督職能。
↑形成五大監督機構的監督格局
改革試點前，檢察機關監督職能停留在單純的“辦事模式”，缺乏剛性的程序約束和明確的制度規範。監督機構單獨設立後，按照“制度化、規範化、程序化、體系化、信息化”建設思路，北京市檢察機關係統梳理散見於偵查監督、刑事審判監督、刑事執行監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督、公益訴訟等領域的制度規範，制定了共計700條的檢察監督規程，形成了涵蓋監督線索受理編號、審查、立案、調查核實、糾正處理、跟蹤反饋、結案歸檔等全流程、各環節辦案標準和程序。
同時，北京市檢察機關編纂檢察監督案件案由與立案標準，梳理出573種訴訟違法情形，在充分學習借鑑刑法罪名的基礎上，形成了涵蓋偵查監督、刑事審判監督、刑事執行監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督等五個領域的132個案由，並參照訴訟案件的立案標準，實現了監督案件案由與立案標準的從無到有，使檢察監督案件有了自己的名稱和立案標準，有力推動了檢察監督工作由“辦事模式”向“辦案模式”的轉變。
↑海淀區檢察院偵查監督部檢察官聯合區環保局工作人員前往某偷排工業廢水的小作坊內進行現場調查
↑海淀區檢察院行政檢察部檢察人員到水汙染現場調查取證
此外，通過建立監督線索移送、“兩法銜接”線索管理等機制，實現了監督線索來源的多元化。2017年，北京市檢察機關僅通過派駐公安機關執法辦案管理中心檢察室受理立案監督案件274件，佔立案監督全部受理數的60.08 %，數據的變化消除了大家對監督線索來源困難的顧慮。
“實行訴訟職能和訴訟監督職能適當分離、機構分設，是檢察職能的進一步優化配置，有利於更好地監督訴訟違法行為，符合‘在辦案中監督，在監督中辦案’的要求。實踐證明，適當分離後，並沒有脫離司法辦案、脫離各類訴訟、脫離權力運行，反而實現了司法辦案和檢察監督兩手抓、兩手硬、兩手協調。”敬大力總結說。
強制措施審查職能優化 突出人權產權司法保護
強制措施直接涉及限制或者剝奪人身自由或者財產權益，關涉人權司法保障和產權司法保護。北京市檢察機關探索將審查逮捕、審查批准延長偵查羈押期限、審查決定變更逮捕強制措施和扣押、查封、凍結，以及審查當事人、辯護人、訴訟代理人針對偵查機關違法違規採取強制措施提出的申訴等8種強制措施審查職能統一到審查逮捕部，對強制措施審查職能的集中行使。
“強制措施審查職能有其共同的實質，都是圍繞著對是否有正當理由剝奪或限制人身權利、財產權利所進行的審查。整體、統一看待強制措施審查職能，通過職能優化配置，探索歸口管理、集中行使、配套保障，將形成檢察機關特有的審查模式、審查程序和審查機制。” 敬大力說。
據瞭解，以前強制措施的審查適用職能分散於檢察機關的審查批捕、刑事執行檢察等多個部門，權力分散、碎片化。在司法體制改革中，檢察官主體地位進一步突出，多數情況下檢察官可自主決定強制措施適用，職能分散還可能導致執法標準不統一等諸多問題。“通過強制措施審查職能優化配置，有利於統一執法標準、強化人權產權司法保護。”北京市人民檢察院朱小芹副檢察長說。
強制措施審查職能優化配置，還有效解決了專業化建設伴生性的一些問題。“在推進專業化建設的過程中，專業化部門對一些專業屬性不強的案件也實行捕訴合一，弱化了內部制約；此外，為了追求快速結案，逮捕率也存在一定畸高現象。”朱小芹介紹，“這一優化配置有效解決了專業化內部制約弱化、逮捕率畸高等伴生性問題，斬斷了‘專業化專門化’建設的後顧之憂。”
“全院、全員、全過程”的檢察管理監督
“微觀向宏觀轉變”“一個窗口對外、一個閘門對內”……採訪過程中，在談及北京市檢察機關的新型檢察管理監督模式時，這些讓人眼前一亮的表述被多次提及。
據瞭解，改革後，北京市檢察機關按照案件辦理與案件管理適當分離的原則，圍繞建立“全院、全員、全過程”的宏觀、動態檢察管理監督模式開展職能整合與機構整合，在全市三級院統一成立全國唯一的檢察管理監督部門，專司檢察權運行的管理監督。
“我們建立的檢察管理監督新格局簡稱為‘兩中心、一平臺、三條線’。” 北京市人民檢察院黨組副書記、副檢察長高保京坦言，而由他主管這項工作，檢察管理監督受到的重視程度可見一斑。
他介紹，“兩中心”分別指檢察服務中心和案件管理中心，其功能在於實現“一個窗口對外，一個閘門對內”。前者向社會群眾統一提供集控告、申訴、投訴、諮詢於一體的“一站式”檢察服務，後者向公安、法院等單位統一提供案件移交等對公服務。“一平臺”指檢察管理監督平臺。“三條線”指從前、中、後三個方面統籌考慮信息彙集、案件及線索調度、執法監控。
↑檢察官講解北京市人民檢察院檢察管理監督平臺的應用方法
↑案件管理中心受理案件
北京市人民檢察院檢察管理監督部主任鍾達先這樣形容她的“責任田”：“檢察管理監督平臺就像檢察院的‘主陣地’和‘中樞’，履行‘統籌、管理、監督、服務’的崗位職能，所有檢察服務事項變成數據流進入平臺流轉，所有案件受理審查、流程監控、結案審查均做到全程網上留痕，形成事前防範、事中監督和事後評查，真正實現‘人在幹、數在轉、雲在看。’”
科技“引擎”助推檢察工作
科學技術是第一生產力，推動司法辦案高效規範公正自然也離不開檢察科技整體水平的提升。北京市檢察機關主動擁抱新一輪科技革命帶來的歷史性機遇，適應改革疊加、檢察轉型的形勢要求，積極推動科技強檢融入北京科技創新中心建設，促進檢察工作與現代科技深度融合，以科技“引擎”助推檢察工作。
“我們針對過去檢察技術資源分散在各級檢察院，重複建設、零敲碎打等問題，將全市檢察機關科技人才、設備設施統籌起來，建立統一的北京檢察科技信息研究中心，下設14個實驗室，為全市檢察工作提供全面有效的科技支撐和科技服務。”北京市人民檢察院副檢察長黃寶躍在介紹優化檢察科技資源配置時說。
↑資源優化配置後的檢察科技信息研究機構上線
此外，北京市檢察院還成立了信息化檢察部。“我們的定位是檢察工作的信息化應用‘戰略支援部隊’，利用信息化技術開展檢察工作，努力讓信息多跑路，讓檢察官少跑腿。”信息化檢察部負責人宋紅偉介紹說。說到信息化對檢察業務的支援作用，刑事審判監督部檢察官紀丙學回憶起他辦理的一件距離案發18年的申訴案件，“信息化檢察部綜合運用戶籍人口信息、流動人口信息等多個系統，通過大量排查、細緻比對後，聯繫上了18年前的關鍵證人，推進了案件順利辦理。”
據介紹，為檢察工作提供情報信息服務僅僅是信息化檢察部一項基礎性的工作，這支“戰略支援部隊”更為重要的作用體現在對信息數據的挖掘分析。以服務檢察監督工作為例，信息化檢察部聯合五大監督部門，藉助第三方信息數據庫，搭建了“檢察監督線索網絡發現平臺”’，由各監督部門提供關鍵詞，對互聯網網頁、論壇、微博等公開信息進行在線監測，抓取與檢察監督工作相關的內容，有效拓寬了監督線索的發現渠道。
↑檢察人員在檢察監督線索網絡發現平臺上通過公開信息在線監測
“通過走以優化檢察職能配置為特色的檢察專業化發展之路，北京市檢察機關在改革疊加、檢察轉型的大形勢下，緊緊抓住內設機構改革這個前置環節，整體謀劃，優先著手，取得了一定成效。”敬大力認為，“從微觀上看，保證了檢察職能銜接緊密、工作機制運行順暢，案件辦理質量、效率、效果均得到了顯著提升；從宏觀上看，也更好地滿足了落實司法責任制、強化檢察主責主業、規範司法行為等工作的現實需要，走出了一條改革創新驅動發展的新路子，為新時代中國特色社會主義檢察制度更加成熟定型，提供了先行先試的地方探索經驗。”
（總第768期）
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