司法責任制背景下
檢察委員會議題範圍的確定
鄭州航空港實驗區檢察院 霍炎豪 秦鵬鵬
檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是我國在長期檢察實踐中形成的司法組織形式，是檢察機關內部討論決定重大案件和檢察工作中其他重大問題的最高業務決策機構。隨著檢察體制改革的不斷深化，檢委會的工作職責、議題範圍、議事規則等主要環節逐步形成了比較完備的制度體系。但在司法責任制背景下，檢委會的職能定位甚至檢委會制度的存廢都存在爭議。筆者認為，在中國特色社會主義檢察制度下，檢委會制度經過長期發展，具有難以替代的實踐價值，而應當從進一步健全檢委會制度入手，調整和釐清檢察官與檢委會的權力邊界，使兩者達到最大限度的平衡和融合，更好地發揮檢委會的職能作用。
一、司法責任制背景下檢委會的職能定位
（一）檢委會制度的行政性
隨著司法責任制改革的深化，檢察機關中有悖於司法規律的行政色彩必然逐步減少，但為了維護法治的統一和檢察權的獨立行使，具有行政性的司法組織形式和內部管理措施也是必不可少的。檢委會制度實行集體領導、集體決策，並與檢察長負責制有機結合，在有限制的情況下議決個案的功能，具有法理和實踐的雙重合理性：一是因為檢察活動是一種兼有行政性的活動，由行政上級決定或者由集體議決是符合行政活動特點與規律的；二是因為檢察活動是一種政策性較強的活動，有時需要檢察長或檢委會從全局的高度統一把握標準；三是檢察體制上的一體化特徵，要求在尊重檢察官相對獨立性的同時，由檢察機關的首長或者領導群體來決定某些案件。因此，司法責任制背景下，檢委會制度有待進一步健全而不能削弱。
（二）檢委會運行的調適性
檢委會集體決策與檢察官獨立辦案的緊張關係可以歸結為檢察一體與檢察個體獨立之間的“衝突”，而兩者之間是矛盾的對立統一，即檢察官個體獨立是檢察一體下的獨立，檢察一體靠檢察官獨立辦案來實現，檢委會就通過依法審議決定少部分案件的方式充當了這一“調節閥”。同時，“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”對檢察官自身素質提出了更高要求，但檢察官專業化、職業化水平的提升需要一個足夠長的過程，特別是隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革，檢委會的集體決策機制或許是檢察官辦案責任制的“緩衝帶”。最高檢《關於進一步完善人民檢察院司法責任制的若干意見》設定的推行檢察官辦案責任制、健全檢察委員會運行機制、檢察長統一領導檢察工作三大制度有機統一，形成了一個以檢察長負責製為核心，以檢察委員會制度為保證，以檢察官辦案責任制為基礎的制度格局。因此，當務之急是通過檢委會議題範圍的確定調適三大制度，使其更有生機和活力。
（三）檢委會功能的複合性
檢委會是檢察機關內部的業務決策機構，但從《人民檢察院組織法》等相關法律法規文件對檢委會的議題範圍的規定，以及具體實踐中的情況來看，檢委會的功能不僅是通過檢委會委員的集體智慧對重大業務工作進行領導，還包括通過審議案件、總結經驗對同類案件、同類事項、新情況、新問題的處理提供指導，通過檢委會委員、專家諮詢委員會、檢委會辦事機構提供專業化的諮詢，通過審議案件或其他方式對辦案工作進行監督，在某些情況下甚至可以及時通過具有法律效力的檢委會決定，來保障辦案組織或辦案人員不受干擾。因此，檢委會的功能必然包括決策、指導、諮詢、監督、保障等多種功能，具有顯著的複合性。
二、司法責任制背景下檢委會議題範圍的銜接問題
（一）現行檢委會議題範圍規定過於概括
《人民檢察院組織法》第三條規定了檢委會在檢察長的主持下討論決定“重大案件和其他重大問題”，《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》等法規和文件列舉式地規定了檢委會討論的“重大案件和其他重大問題”，但仍然使用了“重大、疑難、複雜案件”和“有重大社會影響或者重大意見分歧的案件”等表述，議題範圍的規定過於概括和籠統，檢委會和檢察官的權力邊界十分模糊。於是，在實踐中，有的檢察院對承辦部門的提請來者不拒，檢委會“批量”審議案件，甚至把檢委會審議案件數量作為考核檢委會辦事機構工作的一項依據。檢委會的議事範圍模糊還導致其與檢察院其他決策機構如黨組會、檢察長辦公會、院務會之間出現交叉混用現象。
（二）檢委會審議議題類型比較單一
從相關統計數據看，不少檢察院檢委會審議議題類型呈現“兩重兩輕”的特點，即重研究案件，輕研究事項；研究案件，重公訴案件，輕其他案件。造成一些院檢委會忙於討論決定個案，而向人大及其常務會報告工作、重大專項工作和重大業務工作部署研究卻相對較少，同時，對檢察工作規律性、傾向性問題缺乏及時研究和指導。研究案件類型的單一雖然有案件本身基數大小差異的因素，但以“重大、疑難、複雜”來衡量，案件類型的單一性還是比較明顯。
（三）檢委會議題範圍有賴先決條件
從規範性文件來看，2008年最高檢《人民檢察院檢察委員會組織條例》以及2009年最高檢《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》，是現行的最具權威性的規範性文件，但囿於其“三級審批辦案模式”背景，提請程序、審議程序、責任追究等規定與當前司法責任制改革的理念已經不匹配。2015年最高檢《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》作為指導性意見，對健全檢察委員會運行機制提出了框架性意見。2017年3月最高檢出臺《關於完善檢察官權力清單的指導意見》，要求省級人民檢察院制定檢察官權力清單，對檢委會、檢察長、檢察官辦案事項決定權予以明確。筆者認為，至此，檢委會議題範圍的探討才有了前提和基礎，涉及檢委會議題範圍的相關規範性文件應當及時跟進修訂。
三、司法責任制背景下檢委會議題範圍的確定思路
（一）由概括向具體轉變
將檢委會審議案件和事項的範圍具體化是首要任務。對於案件範圍，各層級、各地區對“重大案件和其他重大問題”“重大、疑難、複雜案件”等的理解和標準不同，很難用統一的尺度來具體化，但可以規範相關認定指標，由各層級、各地區檢察機關根據當地實際以及案件特點，從案件類型、犯罪數額、涉案人員、社會影響、信訪風險、案件來源，以及是否存在爭議等多個方面綜合規定“重大案件”“重大問題”的標準。明確規範議題範圍後，可以採取靈活機動的議題提交機制來調節，即當檢察長、主管檢察長認為是重大、疑難、複雜和社會關注高的案件，與檢察官有不同意見的，有權提請檢委會審議。對於事項範圍，主要涉及檢委會與黨組會、檢察長辦公會、院務會等決策機構之間的關係劃分，諸如“需要向上級檢察院請示的重大問題”“總結檢察工作經驗，研究檢察工作中的新情況、新問題”，屬檢察業務範圍的應經檢委會研究。
（二）由寬泛向限縮轉變
從司法實踐層面看，兼顧檢察官辦案主體地位和檢委會職能，檢委會議題範圍應當按照“少而精”原則，實現由寬泛向限縮轉變。諸如輕微刑事案件不批捕、不起訴等基數較大的類案處理，可以運用審議決定的典型案例通報等形式實施指導，無需就具體個案提請檢委會審議；即使達到“重大、疑難、複雜”標準，但檢察官與主管檢察長意見一致，檢察官聯席會議研究也沒有異議的，也無需提請檢委會審議；決定涉及案件管轄的事項，決定依法處理查封、扣押、凍結涉案財物，決定啟動沒收違法所得程序等程序性事項，可由檢察長決定；不復雜刑事案件的決定追加、變更、補充、撤回起訴以及決定採取、變更或者撤銷強制措施，訴訟監督案件中的終結審查、不支持監督申請等監督事項，可以由檢察長決定，也無需提請檢委會審議。通過最大限度地限制檢委會議題範圍，將真正屬於“重大案件和其他重大問題”納入集體研究視野，以實現公平和效率的統一。
（三）由微觀向宏觀轉變
在司法責任制背景下，作為最高決策機構的檢委會，應當逐步實現從單純決策型機構向決策、指導、監督、諮詢、保障多種功能協調發揮的複合型機構轉變。檢察官在實現獨立辦案後，在自己辦案事項決定權限範圍內將不再由檢委會研究討論，檢委會客觀上也將有更多的精力進行類案分析指導、法律政策諮詢、業務規則制定、專業化建設等宏觀工作，與檢察官獨立辦案形成良性互補和互相制約。新形勢下，檢委會應將“檢察業務管理”作為功能拓展的重要方向，通過組織、領導、指導、評價、監督、制約等方法，對本院的司法過程進行嚴格規範，對檢察工作進行科學考評，實現對內統籌檢察業務管理以及對案件整體質量的指導和監督。
四、檢委會議題範圍轉變的配套機制建設
（一）科學決策機制——法律與事實責任分離
探索法律與事實責任分離的決策機制，即事實認定由檢察官負責，檢察官對呈報審批和當場彙報的事實和證據負責，能夠較好體現出檢察個體的獨立特徵。法律適用問題由非直接經歷的檢委會委員進行決策和負責，發揮檢委會理論和實務經驗的優勢的同時，儘可能降低審議案件的非親歷性風險。
（二）信息獲取機制——補強群體決策的親歷性
（三）會前過濾機制——檢察官聯席會議和檢委會辦事機構
除必須由檢委會審議的案件、事項，檢察官將議題提請檢委會審議前，應首先由檢察官聯席會議研究，如意見分歧不大可不再提請檢委會審議。檢委會會議召開前，充分發揮檢委會辦事機構審查把關職能，審查是否屬於檢委會討論決定的案件範圍，更重要的是預先歸納焦點，為檢委會審議提供各種意見、論證多項方案，提高議案的質量和效率。
（四）決策諮詢機制——專業研究小組
除進一步發揮專家諮詢委員會作用外，可結合當地案事項特點，探索建立常態化運行的專業研究小組，通過開展個（類）案研討及當地熱難點問題研討，向檢委會提供諮詢意見，為檢委會提供決策輔助和專業化保障。鄭州航空港實驗區檢察院以不同專業專長青年幹警為成員組建的檢委會秘書組，針對轄區初建階段類案處理建立的刑事司法聯席會議等機制，進行了有益的探索和嘗試。
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