7月6日，在生態文明貴陽國際論壇2018年年會上，建設和管理以國家公園為主體的中國自然保護地體系，再次成為與會專家熱議的焦點話題。
4月10日，國家林業和草原局、國家公園管理局揭牌。隨後，國家林業和草原局成立國家公園管理辦公室，承擔國家公園的建設管理職能。業界專家認為，作為中國自然保護史上的里程碑，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，將對我國的自然保護事業乃至生態文明建設產生深遠影響，具有劃時代的意義。
貴陽市花溪國家城市溼地公園（7月4日無人機拍攝） 新華社記者 歐東衢攝
“搶救式”自然保護地體系問題突出
經過60多年的不懈努力，我國的自然保護事業快速發展，取得顯著成績。來自國家林業和草原局的數據顯示：我國先後建立了自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等十多種保護地類型，數量超過10000處，面積約佔陸地國土面積的18%左右，基本覆蓋了絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源，使各類自然生態系統和大部分生物多樣性得到有效保護。
但隨著我國經濟社會發展的不斷深入，當時“搶救式”背景下發展起來的自然保護地體系問題越來越突出，缺乏統一空間規劃、存在保護空缺、產權不明晰、管理體制不順等問題成為制約我國自然保護地發展的瓶頸。
7月6日，在生態文明貴陽國際論壇2018年年會“溼地修復與全球生態安全”主題論壇上，中外專家共商溼地生態系統的保護策略。光明日報記者 周夢爽攝/光明圖片
為了解決長期存在於我國自然保護地建設和發展過程中的困難和問題，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態系統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制”“保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性”。
在國家林業和草原局國家公園辦公室副主任唐芳林看來，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，必將給我國自然保護領域帶來歷史性的深刻變革。“從時間維度看，中國自然保護運動在生態文明建設新時代直接進入2.0版；從空間維度看，所有自然保護地納入統一管理，可以有效避免保護地空間規劃重疊的問題；在管理體制上，則有望徹底解決部門分治、行政分割的頑疾，改革的力度前所未有。”
主體定位賦予國家公園重要使命
2016年1月26日，習近平總書記在主持召開中央財經領導小組第十二次會議時強調，要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫後代留下一些自然遺產。要整合設立國家公園，更好保護珍稀瀕危動物。
這給中國的國家公園建設指明瞭方向——我國將最具生態重要性、國家代表性和全民公益性的核心資源納入國家公園，將國家公園作為全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，實行最嚴格保護。
2017年，中共中央、國務院印發的《建立國家公園體制總體方案》明確：“國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴格的保護。”
“從‘優先保護’到‘更嚴格保護’，再到‘最嚴格保護’，這足以說明，中國的國家公園除了具備國家公園一般特徵外，還被定位為自然保護地的最重要類型之一，更加註重保護自然生態系統的原真性、完整性，突出自然生態系統的嚴格、整體和系統保護，具有鮮明的中國特色。”北京林業大學自然保護區學院院長雷光春強調。
人口眾多、資源緊缺、生態環境退化的現實，決定了中國的國家公園必須更加註重自然生態系統保護，肩負起國家生態安全屏障的使命。為此，黨的十九大報告提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。
“自然保護地體系以國家公園為主體，主要是指國家公園是構成自然保護地體系的骨架和最精華的部分，在整個體系中處於統領的地位，既有質量方面的優勢，也有面積數量優勢。國家公園的個數不一定多，但生態系統更完整，代表性更強，在自然保護地體系中處於首要和主體地位。”在唐芳林看來，這樣的定位賦予了國家公園更重要的使命。
中國的國家公園起步晚，進程快
國家公園在中國還是新事物。美國於1872年建立黃石公園，1916年成立國家公園管理局並頒佈《國家公園法》。“中國的國家公園比美國晚了100多年，但具有後發優勢，從試點到建立國家公園體制的進程明顯加快。”中國科學院動物研究所研究員蔣志剛認為，建立國家公園體制是我國生態文明建設的重要舉措。
各國的國家公園管理目標並不相同，因此國外的國家公園建設管理經驗只能參考，無法照搬。那麼，如何以國家公園為主體，建設中國的自然保護地體系？
蔣志剛認為，促進決策透明、公眾參與和監督評估將是核心問題之一。“此前，我們的自然保護地建設存在地方發展決策凌駕於公眾利益之上、原住民缺乏訴求利益的有效渠道以及第三方監督評估機制不健全等問題；以國家公園為主體的自然保護地體系應為當地社區發展提供機會，推動人與自然協調發展——在這方面，國家可以通過支付轉移、生態補償的形式，維持社區的可持續發展，併為區域、國家和全球提供生態系統服務。”
雷光春認為，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，最根本的問題在於處理好人與自然的關係。“如果只是簡單地把人從自然保護區裡趕出來，那麼公眾對自然保護的感知就會很有限。我們要建的國家公園不應是純粹的自然生態系統，它還應是一個社會生態系統，強調社區的發展，強調文化與自然遺產的融合，強調老百姓通過生境體驗激發出保護自然、關愛環境的積極性。”
關於建成統一規範高效的中國特色國家公園體制，《建立國家公園體制總體方案》給出了時間表：到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體佈局初步形成；到2030年，國家公園體制更加健全，分級統一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高。
“我國正在抓緊開展國家公園體制試點工作，建立了三江源、東北虎豹、大熊貓、神農架等10個試點國家公園。按照計劃，我們將在2020年前基本完成國家公園體制試點工作，屆時將整合設立一批國家公園，基本建立分級統一的國家公園管理體制，初步形成國家公園總體佈局。”唐芳林透露。
（光明日報貴陽7月6日電）
《光明日報》（ 2018年07月07日 05版）
主編：史 昆
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