（本文系根據賈康先生在保障房政策國際研討會上的發言整理，發表於財政部財政科學研究所《研究簡報》2012年第49期。）
我國保障房建設的重要意義，應該講已經被廣泛認知，並且還在進一步顯現。我們改革開放之後，在終於實現了溫飽和局部的小康之後，現在要邁向全面小康，必須解決所有社會成員“住有所居”這樣一個重大問題。那麼國際經驗和中國的實踐都已經表明，這種“住有所居”的解決需要“雙軌統籌”。我認為，我們這一次的“房地產調控新政”仍然在延續之中，它真正的進步首先就在於已經看得清楚這樣一個“雙軌統籌”框架：即“保障軌”和“市場軌”，必須在一個“頂層規劃”之下並行。溫家寶總理在和網民互動的時候說過一個比較生動的話語，就是“保障房的事情總理管，商品房的事情總經理管”，這是一個很直觀的對於這種“雙軌統籌”的表述。雙軌的上面，要把我們各個國土開發具體區域的覆蓋所有功能要素的“頂層規劃”設計好——當然這事要政府牽頭來做。再往下，這“兩軌”上面不同的事項政府有不同的要領。在“保障軌”上，如果我們在“頂層規劃”之下正確把握要領，把它的有效、基本供給做到位了，那麼，低收入階層、收入夾心層都可以“住有所居”了，“市場軌”上，商品房、產權房的房價問題，就沒有太大的殺傷力了。所以，我們現在各個方面很多注意力集中在房價上面，似乎房價問題代表了房地產調控新政的一切，是有認識上的偏差的。
“房地產調控新政”絕不僅僅只解決一個商品房房價問題，然而，現在要順應社會心態，政府必須不斷地報出房價的動態，和各界一起互動討論房價問題。但我們做理性的探討，一定要把眼光放得開闊：要在“雙軌統籌”的這樣一個視野之內，以“調控新政”已經實現的進步為基礎，來把握好我們往前走還要怎麼樣進一步地作動態改進。
我觀察到，這幾年決策層以極大的決心三令五申、作為硬任務佈置落實：要在若干年內，建成3600萬套左右的保障房。這實際上作為在十八大前後我們決策高層在改善民生方面的一個重點，是緊抓不放的事項。財政當然也要給予特別有力的支持，同時大家也意識到必須千方百計調動各方面的民間資金跟進。在具體的進展方面已經有數據，在此不重複。我覺得在已有的這樣一些探索和發展的基礎之上，至少有幾個問題可以更清晰化地表述出來，下面是我作為研究者試圖提煉的表述：
第一，我們的保障房的供給，要從最低端的棚戶區改造開始，進而提供出在定義上和實際形態上都很好把握的廉租房和公租房，來給我們的低收入階層和收入“夾心層”的“住有所居”託底。於是，“經濟適用房”這個概念應該儘可能地淡化，一些地方政府願意用它也可以，但是必須明確它應該是有限產權，而不能像過去北京的天通苑、回龍觀那樣的完全產權。這是一個已經可以看得很清楚的問題，只有規定為有限產權，才能封殺套利空間，才能防止把寶貴的公共資源誤配置。而且我個人認為，在今後一般不要再搞什麼“限價商品房”，實際上這種“限價房”帶來的是什麼呢？是設租、尋租，是誰有實力、誰有本事、誰有關係，可首先把這種看起來限了價，而實際上產權以後流通、溢價的好處又可以輕易地實現的目標物拿到手。在現實生活裡邊誰能夠拿到這樣的寶貴資源呢？那隻能是拼關係，拼一些和種種設租、尋租相關的扭曲能力。這方面我認為已經到了應該清晰地提煉出這樣一些界限和概念的時候了。
第二，在保障房的規劃上面，我們應該按照一個土語的說法：“花插”著設計、“花插”著建，避免出現大片、連片的低端住房。也就是說，叫做廉租房也好，公租房也好，雖然說不能硬把它跟高端別墅拼在一起，組合在一個小區裡，但至少要考慮廉租房、公租房和一般商品住宅之間，應能相對合理地形成中國式的群落關係。這樣可以避免以後很多的社會問題。在其他發展中國家的實踐中，大片低端住房就往往成了貧民區、貧民窟的代名詞，中國一定要努力防止。所以，這個“頂層規劃”的高水準一定要包括處理好這樣的問題。還有，就是它相關的交通條件和其他的服務設施——商業網點、醫院、學校等等要一併考慮，它的土地供應要納入規劃、配好政策。往往一個小區並不一定說這就是一個保障房小區，既然是“花插”著建，它可能有一般商品住宅，也可能有保障房概念下的廉租房和公租房。政策上配齊了以後，照樣可以通過地價競爭的手段引入開發商。另外，像北京已經出現的海淀蘇家坨這樣的不良案例應該避免：花那麼多的公共資源，建了成片的廉租房，但交通不配套，生活網點、其他方方面面的設施不配套，實際上建成以後也沒有多少人可以去住。這樣的失誤，今後應該及時總結經驗加以避免。
第三，我認為在具體圖紙設計上，還有很多經驗值得總結。比如說，大家已經認識到，保障房應該是偏向於小戶型，要有相關的一定限制。各個地方什麼叫小戶型？當然可以有一定的差別，但不能差得太離譜。再有呢，有一個“廁所機制”的道理，我覺得可以正面地討論。茅於軾老師曾經提出：廉租房的設計應該是每個單元之內沒有自己的專用衛生間，而用公共廁所。這個想法在經濟學家的角度來說是完全有道理的，它的好處就是在退出機制方面可以低成本：住進去的人，他不是一輩子就是低收入，收入上升以後，他有能力享受更好的條件以後，因為容忍不了這樣的低端水平，他就會自動地撤出去。這也天然地防止了把廉租房建成一種變相的更高水平的住房，而帶來一些案例表現出的扭曲。但是，這樣的一個看法，我知道，在網上被罵了個狗血淋頭，而且，在我現在觀察到的所有地方政府的實踐中間，沒有人敢實踐這樣一個經濟學家的建議。那麼，實際的辦法，你就必須承認，在中國的國情制約之下，在政治家和民眾互動的過程中，還得把這個設計界限往上抬，但要找到一個合理的設計狀態。所以，這個第三點，在設計圖紙上看起來是技術性的問題，實際上它與以後的政府管理成本是密切相關的。怎麼樣合理把握？我們還得鼓勵各個地方進一步做探索。
第四，我認為，公租房應該設計一個和產權房的轉換機制，至少在很多地方值得試驗。比如說，我作為一個年輕白領——收入“夾心層”，住進了公租房，好處就是沒有房主來動不動威脅我提高房租，我可以非常安穩地住進來，一住三年、五年，甚至更長時間。我在裡面裝修了，在裡面結婚、生孩子、過日子，挺滋潤的。到了五年，按照合同期，可能要重新認定一下我的資格，這時候可能我的收入也上來了，住得也很滿意。有沒有可能建立一種機制，在一開始籤合同的時候，就規定，在三年、五年或八年的時點上，你有一次選擇權：在收入提高的情況下，可以再出一筆錢，把這個公租房轉換為產權房。入住者不用再考慮換房後再怎麼裝修，再怎麼適應其它的生活配套設施等等。我覺得這個機制也是應該認真考慮的，正合乎所謂在低端供給方面的“租售並舉”。我不贊成原來的那些“限價房”、“兩限房”的“售”，但我主張積極探索這種很規範的、也封殺了設租、尋租和套利空間的公租房向產權房轉換機制的“售”。
第五，我認為，在退出機制的探索和完善方面，我們還有大量的工作要做。在北京我們曾經看到本地的報紙上一大版一大版地登出所謂擬入保障房者的“公示”，我認為這是走形式的辦法，不能說毫無意義，一般情況下起不了多少作用。我們在都市區域居住的人，不說上下樓，就是同一個樓層，一般來說，也不知道對方是什麼樣的職業，是什麼樣的收入。你公示了以後能起多大作用呢？真正的退出機制以後也有類似的情況。有什麼樣的信息渠道能夠使管理部門及時知道他的收入水平高到了他應該退出？這些事情，這個信息系統的建設、相關的管理，一定在成本上是相當高的，但這是政府必須牽頭做好的。怎麼做？這是我們今後進一步要努力去探索，把它動態優化的任務。
第六，在保障房建設上的BT、BOT、政府按揭、拼盤投資等等機制，也包括不是不可以設想在中國情況下探索REITS（房地產信託投資基金）等這些機制，它們顯然帶有一些複雜和精細化的管理上的要領，我們還要對之進一步琢磨，但發展方向上，應該明確地鼓勵PPP（Public Private Partnerships）就是“公私合作伙伴關係”概念之下，新的融資和管理模式之下，探索和發展這種種新的機制，調動制度創新、機制創新的潛力，調動民間資本和社會資金跟進的積極性。
第七，廉租房、公租房還有其他我們稱為保障房的具體形態，在使用中的物業管理，可能也會有它特定的一些問題，它畢竟區別於其他的一般商品住宅和高端商品住宅。保障房物業管理這方面的經驗，我們要及時總結，爭取在以後的發展過程中間還會有不斷的變化的情況下，有意識地去做些帶點前瞻性的工作，來爭取把我們以後的運行走得平穩、順暢一些。
最後第八點，大家已討論了若干年的政府到底是“補磚頭”還是“補人頭”的這個選擇問題。其實居前的一個基本判斷很重要，就是：在某個政府轄區之內，空置房的資源如何？如果總體來說，有為數比較可觀的空置房，政府就應該努力把空置房引導為出租房，同時把“補磚頭”轉為“補人頭”。在中國很多的二線城市、三線城市或者中小城市，這種潛力實際上是非常明顯的，我們已經觀察到地方政府不少的案例；也做了一些調研，認為在某些地方沒有必要再大規模地建設新的保障房。只要政府明確地把這種需要提供政策支持的保障對象鎖定之後，利用現在空置房進入租房市場的潛力，可以促成保障對象簽訂租房合同，再用國庫直接支付的形式，把應該給予的租房補貼打到房主的手上。租房人非常有保障地住入這種已經存在的現成的房子裡面，同時呢，他只要交政府政策規定他必須交的很低的租金，其他的部分他自己並不過手，這個錢是在國庫集中支付的情況下（實際上也是一種政府採購的情況下），由國庫直接打到了房主的賬上。這樣一來，非常穩定、相對低成本地保障到位，補人頭而節約了土地和節省了大規模新建費用，而且不會出現其他的偏差（比如，如果你把錢簡單地給了保障對象，實話實說他有可能拿去喝酒，甚至拿去賭博）。這些管理上的經驗，我們應該進一步總結。
總之，應爭取把我們的一些有效供給的潛力進一步地調動出來，把我們的管理成本進一步降低，把保障房供給這個關係基本民生改善的事情在中國做好。
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。
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