當前，教育進入新時代，人民對美好教育的期盼日益強烈。但是，中小學生學業負擔過重的問題一直得不到有效解決，這不僅會影響學生的身心健康、限制孩子們的思維想象空間、制約其全面發展，而且還催生出眾多社會問題。顧明遠、陶西平、郭振有等學者曾從教育理念、制度和實施路徑等角度對中小學生減負問題作過深入探討與研究，我國各級行政部門也頒佈實施多條減負政策，但收效甚微，並未獲得滿意的政策效果。科學理解和分析這一社會性教育痼疾背後的深層原因，尋找出路，破解減負政策執行不力的教育難題，對於我國基礎教育水平的提升和人的全面發展具有十分重要的現實意義，是與國家命運和民族未來休慼與共的教育大事。
中小學減負政策執行不力表徵及其不良影響
（一）中小學減負政策執行不力的表徵
“減負”的內涵因我國教育所處發展階段的不同而發生過諸多變化。我國當前中小學減負政策中的減負內涵主要是指減輕“超越個人承受能力的課程學習負荷”。根據我國現代基礎教育發展階段的時間分野，中小學減負政策的制定與推行可分為三個階段：中華人民共和國成立後到“文化大革命”前以學生的身體健康為突出主題的減負政策；“文化大革命”時期以調節社會活動和生產勞動負擔為中心的減負政策；改革開放至今以克服過重學習負擔給學生的全面發展所帶來的負面影響為核心的減負政策。
改革開放以來，我國各級各類的減負政策對中小學生學業負擔的減輕雖有一定作用，但政策的執行效果仍不明顯。首先，各類教育調查報告顯示，減負政策執行之後的中小學生學業負擔依然沉重。“教育部對京、津、滬、冀、遼中小學的調查結果顯示，學生書包越來越重、學習時間過長、睡眠不足、視力下降，很多學生不堪重負”；“另一項義務教育課程調查發現，有的學校一週課時竟多達58 節” 。其次，政策文本的內容和表述方式折射出執行力度不足。從內容上看，政策文本從1979 年《中小學衛生工作暫行規定》對學習時間的籠統要求，到2013年“史上最嚴”《小學生減負十條規定》對招生、編班、教學、作業、評價、補習等方面操作性更強的明確規定，表明教育行政部門對於政策執行力提升的強烈訴求。由於先前政策的執行不力， 國家教委於1990 年甚至冠之以“重申”二字印發了《關於重申貫徹〈國家教育委員會關於減輕小學生課業負擔過重問題的若干規定〉的通知》。再次，社會培訓市場規模的急劇膨脹既表明了減負政策的執行不力，也間接增加了中小學生的課業負擔。2018年1月25日《人民日報》引文指出：“2016年社會培訓市場規模超過8000億元，輔導機構教師規模700萬至850萬人，培訓學生超過1.37億人次（我國2016年在校中小學學生人數約為1.82億）。” 最後，大量減負政策的循環出臺是政策執行不力的必然結果。這一時期，國家教委幾乎每隔一年就頒佈一次減負政策法令，2000 年首月 10 天內，國家更是連續發佈了三份減負指示。雖然減負政策法規大量出臺，但執行效果差強人意，“因學生負擔過重而誘發的惡性案件屢次發生，使人措手不及，瞠目結舌”。種種教育現象已表明，減負政策執行不力的問題已成我國基礎教育的詭異難題。只有找出導致政策執行主體不作為的學理原因，具體的教育實踐活動才能有針對性地採取措施，高效施行減負政策，較好地解決減負問題。
（二）中小學減負政策執行不力的不良影響
中小學減負政策執行不力所導致的超負荷的學業負擔給學生、家庭乃至社會和教育本身帶來連鎖的負面影響。學生層面上，過重學業負擔對時間的佔用會導致學生睡眠不足和日常體育鍛煉缺失，影響他們的身體發育，造成不可逆的生理傷害，為成人後的社會生產勞動埋下隱患；過重學業負擔所產生的巨大心理壓力也極易導致學生心理問題，影響其形成良好的個性品質，甚至導致學生社會性發育遲緩、產生反社會人格；過重學業負擔還易於削弱學生的學習興趣，泯滅學生的探究天性，導致中小學生在經歷了基礎教育階段超負荷的學習之後，很難在大學期間繼續保持很高的學習熱情，做到學術研究上的厚積薄發，終使“錢學森之問”一語成讖。從家庭層面來看，過重學業負擔也是當前許多中國家庭難以承受之重。“核心家庭”結構客觀上決定了孩子的教育問題是我國家庭的主要問題，孩子的沉重學業負擔常常使整個家庭疲憊不堪，嚴重削弱家庭的其他社會職能。堪憂的是，過重學業負擔對學生身心的損害也使家庭和社會對教育本身詬病頗多，不公正地貶低了我國的教育聲譽，惡化教育生態環境，部分催生了我國出國留學生的低齡化趨勢和國際生的單向輸出，在一定程度上阻礙了我國國際化教育的良性發展。“減負問題是我國教育界持久未解的難題，是黨和國家基於民族未來發展考慮而日益關注的新焦點。”
中小學減負政策執行不力的原因探析
（一）中小學減負政策過程中理性觀的衝突
減負政策過程主要分為制定、執行、評估和總結四個階段。政策執行是政策過程的核心環節，政策執行主體的態度、能力和執行權力的使用是影響政策執行的最主要因素。政府、社會、學校和家庭等是減負政策的制定與執行主體，他們的價值判斷與追求是否一致、理性觀以及政策執行權力的使用是否衝突，直接影響減負政策的執行成敗。
所謂理性，究其實質是對價值訴求和實現手段的系統算計。“價值是不可能依靠科學方法判斷高低的，因此不同價值體系之間無所謂哪個更為理性。對於行動者來說，只要他服務於某一價值體系，且有系統地、一絲不苟地奉之為行動的守則，則為理性。”“價值理性主要是以支持或確定終極目標為主，而不計算現實的利益得失。它不以個人功利為目的，為了追求美德的、審美的、宗教的目標甚至可以犧牲眼前的利益。”而工具理性工於精確計算和預先計算，把行動與個人看得見的利益緊密相連，“是以目的、手段和附帶後果作為他的行為的取向，而且同時既把手段與目的，也把手段與附帶後果，以及最後把各種可能的目的相比較，作出合乎理性的權衡，是目的合乎理性的行為”。價值理性追求的終極目標深邃而高遠，帶有明顯的理想主義色彩，目標與價值的實現往往需要較長的時間週期；工具理性則更關注具體的、短期目標的實現，帶有強烈的功利主義色彩。
就教育的價值理性而言，教育的主要目的就是要通過教育活動把人類已有的文明積澱建構到學生身上，開發學生潛能，提升學生綜合素質，促進學生全面發展，為社會培養高素質公民，從而推動社會進步。政府是國家意志的代表，其教育政策的制定更多秉持國家主義教育理想，更多考慮教育對於國家和社會發展的長久意義，追求通過教育為國家和社會培養全面發展的人才。因此，政府的政策行為多建立在價值理性的基礎之上。學校和家庭則不同，他們更多秉持“主智教育”理念，更加關注教育的短期利益，考試成績幾乎是唯一的終極目標。他們即使對難以承受的學業負擔怨聲載道，但在行動上從不會有絲毫懈怠。工具理性告訴他們，如果真的執行了減負政策，他們一定會在考試與升學上輸得很慘。學校和家庭被動裹挾在冷酷的生存或被淘汰的市場法則之中，無力堅守教育的價值理性，只能視教育為實現學校及學生與家庭在競爭激烈的社會中生存下去的唯一手段。他們對減負政策的執行秉持工具理性是邏輯必然。所以，減負政策制定主體的價值理性與政策執行主體的工具理性的衝突幾乎是一種天然的存在。
社會介於政府、學校及家庭之間，社會對減負政策制定與執行的影響兼有價值理性和工具理性的特徵。一方面，更快更好地發展是社會永恆演進的客觀規律。在這一點上社會和代表國家的政府對教育所秉持的理性觀是相一致的，均會基於價值理性作出教育策略的選擇；但另一方面，教育作為社會的一個職能部門，社會對教育的訴求有很強的即時性，即教育必須為社會的當前發展培養人才而無暇慮及人的全面發展，體現出強烈的工具理性特徵。因此，社會對於減負政策執行處境的反應是尷尬兩難的。
持有不同價值追求的不同理性觀必然導致行為主體不同的決策和行動。價值理性意味著教育必須犧牲因為增加學業負荷而帶來的所謂短期利益，是對工具理性的否定。追求全人發展、促進社會進步、保證國家長治久安的價值理性，促使政府一而再、再而三地制定和推行減負政策。但是，學校和家庭等政策執行主體卻從工具理性出發，通過執行權力的選擇性裁量，消極推行甚至抵制減負政策而造成政策執行力的耗散，導致減負政策執行過程中的內生斷裂。其結局就是政府部門總是因為前一個減負政策的執行阻滯而不斷出臺新的減負政策，形成“政策出臺—執行不力—政策再出臺”的惡性循環。
（二）權力機制對減負政策執行的影響
科層制中的權力關係在政府與教育系統之間以及教育系統內部形成了權力制度：政府和教育行政部門擁有制定政策的權力，學校等機構擁有貫徹相關教育政策的權力，權力的運行與相互作用也自然成為政策制定和實施的本源性力量。因此，減負政策能否得到很好執行，各教育主體基於理性觀的權力使用是決定性影響因素。換句話說，如果推動各相關教育主體政策執行的權力在政策實施過程中相互衝突抵消而逐漸耗散，政策的執行就很可能會以失敗而告終。
“權力”一詞的最初詮釋是基於一方對另一方的“統治力”。“甲對乙擁有權力是指甲能使乙做乙本來不一定去做的事”是權力的經典定義，描述的是明確使用權力的行為。在此定義基礎上西方學者相繼提出了“二維權力觀”和“三維權力觀”概念，權力的概念內涵也漸次擴大，納入了權力運行機制中的隱性權力。彼得·巴查赫等認為，權力可以藉助 “議程控制”和“動員偏見”等隱性的權力使用行為使權力施加對象的利益受損或獲益。斯蒂文·盧卡斯則把權力劃分為明確使用的權力、依託無形力量的權力和形成自覺服從的權力三個維度，權力使用效果會隨權力維度的提高而變得更加明顯。盧卡斯曾這樣評判形成自覺服從的權力：“行使權力的最高境界難道不是權力主體要求權力客體形成符合權力主體意志的思想嗎？也就是說，難道不是通過控制權力客體的思想和慾望，達到權力客體對權力主體的服從嗎？”
從盧卡斯三維權力理論來看，國家和地方教育主管部門制定相關減負政策，逐級下發並命令執行，即是明確使用權力的政策行為。中華人民共和國成立以來，我國減負政策的循環下發和教育惡性事件的頻繁發生，說明減負政策的執行僅僅依靠第一維度明確使用的權力是遠遠不夠的。被政府和行政部門明確使用的權力只涉及減負政策的推行，而使之被有效執行的權力主要來自社會、學校和家庭，歸屬於第二和第三維度的權力範疇。只有社會、學校和家庭都能把減負的權力使用上升為自覺服從，減負政策才能真正落到實處。
盧卡斯“三維權力觀”對權力的靜態描述揭示了減負政策執行權力的不同維度與效力，卻無力指明問題的解決路徑。法國政治學家米歇爾·福柯從動態視角把權力解釋為“某種循環流動的東西”，“（是）某種僅以鏈狀形式發揮作用的東西”，“權力通過一種網狀組織被使用和實施，個體總是處於同時經受這一權力和運用這一權力的位置，個人是權力的載體，而非其作用點”。“權力的施展是一些行為作用於另一些行為的方式。”在減負政策的執行過程中，學校、家庭和社會都是權力網絡上的權力節點，既是權力的施展對象（權力客體），又是權力的施展者（權力主體），完全有能力依據自我認識與價值判斷作出利己的權力施展方式，從而直接影響減負政策的執行效果。由於政府與學校、家庭所秉持的不同理性觀的衝突，學校和家庭很難採取實現政府減負政策目的的執行行為（權力施展）。畢竟，“權力必須付出代價才能得到實施”。減負政策的執行意味著學校和家庭必須要付出他們眼前的既得利益。因此，在當前教育語境下，我國中小學減負問題的破局關鍵在於政府、教育行政部門、學校和家庭等對於減負政策要形成較為一致的價值判斷，重構相關教育主體之間的主體間性，使政策執行成為利益各方協調一致的自覺服從。
溝通理性視角下減負政策執行力反思與出路
價值理性式微和工具理性膨脹導致推動減負政策執行的權力運行機制阻滯，我國中小學減負政策執行不力問題的解決還需以利益各方的理性觀和執行權力的理性協商與溝通為前提。基於對工具理性的制約與調節，尤爾根·哈貝馬斯提出“溝通理性”理論，發展了“主體間性”概念，認為“社會實踐之所以成為可能，是因為參與各方不是傳統意義上的主客體關係，而是交互性主體之間的關係；社會群體只有通過理性溝通，批判和反省被社會系統所扭曲的現實，在相互尊重、彼此瞭解的基礎上，追求真理共識，形成共同意志，才能夠很好駕馭行政設計與技術設計的發展”。我國中小學減負問題涉及諸多利益相關方，只有政策制定與執行主體之間通過理性溝通達成“真理共識”，形成統一的價值判斷，化減負政策的執行為各方基於自覺服從的協調一致的權力運用，中小學的減負問題才能有得以解決的可能。
（一）加強教育生態系統內部諸元素之間的理性溝通，實現 “人的全面發展”教育目標
教育是相對獨立的完整人工生態系統，學科知識傳承是系統內關鍵而非唯一的教育生態子系統。超負荷學業負擔是個別教育生態元素畸形發展的結果，是對教育現實的扭曲。“將減負和學業負擔問題置於更加寬廣的視域中，會發現它與素質教育、課程改革、創新能力培養等基礎教育的重大議題密切相關。”因此，加強學校場域內各教育元素的理性溝通，促進所有教育生態元素和諧共生的協調發展，達成教育生態系統內部發展的動態平衡和優質教育資源分佈的空間均衡，為學生提供德智體美等全方位的優質教育，進而實現“人的全面發展”的教育目標，這是執行減負政策的有效路徑。
（二）促進教育者與受教育者之間的理性溝通，提高教育效率，真正實現減負增效
促進“減負”與“增效”之間的理性溝通可以通過教學效率的提高實現這兩個似乎對立命題的和諧統一，使增效成為減負的重要實踐路徑。誇美紐斯在《大教學論》一書中開宗明義地指出：“（好的）教學方法可以使學校少些喧囂、厭惡和無益的勞苦，（使學生）多具閒暇、快樂和堅實的進步。”巴班斯基的教學過程最優化理論也將學生獲得最大學業收益而不逾越學習的規定時間作為教學是否最優的評判標準。教育學家的經典論述意味著教育者應該把學生真正置於教學主體地位，重構教育者與受教育者之間的主體間性，通過師德建設和教師專業化發展等手段實實在在地提高受教育者的學習效率，減輕受教育者的學習負擔。
（三）推動基礎教育與高等教育之間的理性溝通，實現教育改革的系統性與完整性
中小學生學業負擔過重從來都不是一個孤立的基礎教育問題，因循“主智教育”理念的高等教育生源選拔制度和人才培養模式一直都是中小學生學業負擔過重的隱性推手。失去高等教育相關改革的支持，基礎教育減負政策的制定和實施必將演變為 “文本要求多、行動落實少，表面形式多、實際成效少的政治正確的儀式化改革”。部門割裂的“碎片化”減負政策雖可安撫民眾，卻難以讓教育各方達成減負共識。我們的大學為什麼培養不出傑出人才？隱匿在“錢學森之問”背後的恰恰是基礎教育與高等教育在改革上的理性溝通的缺失。“錢學森之問”的根本原因與答案既在高等教育，又在基礎教育。從學業繁重的基礎教育走來，大學生的學習動力、興趣和創造力尚存幾何？缺少對高等教育生源選拔制度與“唯智力論”的人才培養模式的聯動改革，沒有教育制度創新和系統性改革支撐的減負政策在減輕中小學生課業負擔方面註定難有作為。
（四）暢通學校教育與家庭教育之間的理性溝通，實現價值判斷與教育合力的雙重統一
學校和家庭基於“成績決定一切”的先驗，把教育質量、學校聲望和學生與家庭的未來單純詮釋為學生的考試分數是對基礎教育的現實扭曲，學校教育與家庭教育的關係演變成“在同系統上受到扭曲的交往和在貌似合法的壓制的條件下形成的（扭曲的）對象領域聯繫”。 迫於升學壓力和對孩子未來的擔心，家長總是單方面讓孩子承擔過於繁重的學習任務，使“減輕的書包重量很快又被填補起來，造成學校（即使）減負，家長（也）增負的奇怪現象”。“儘管主智主義在歐美近代教育發展過程中曾發揮了無可替代的巨大作用，但是（其）固有的侷限性日益顯現，在教育實踐中的消極影響也開始出現”，“主智教育”的“知識傳授、智力發展與人格發展之間的教育的基本矛盾”也越發突出。學校教育應該為孩子一生的幸福奠基，而不應把孩子的智力教育作為學校的唯一價值追求。畢竟“培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人”才是我國教育的根本目標。家長更應該為孩子的長遠發展和人生幸福多一些考慮。從孩子對未來社會的貢獻來說，強健的體魄、健康的心理、良好的綜合素養等顯得越來越重要。只有學校和家庭在教育本質意義方面多作溝通與協商，對孩子的教育作出正確而一致的價值判斷，形成以正確教育目標為指向的教育合力，減負政策的執行才能獲致良好效果。
（五）實現教育生態系統與教育環境之間的理性溝通，制約工具理性膨脹
教育總是存在於一定的社會形態之中，社會活動的價值取向對教育政策的執行必然產生不可忽視的影響。例如，目前社會上的“文憑歧視”現象愈演愈烈，不斷為學生沉重的學業負擔推波助瀾。不管待聘崗位對人才類型有何特殊要求，為數不少的用人單位都要求崗位申請者的本科出身必須是“985”或“211”大學，否則一概不予錄用。這種工具理性極度膨脹的失範行為給基礎教育和高等教育帶來了極壞的負面影響，幾乎每一所大學都號稱以綜合性研究型大學為辦學目標，對基礎教育不擇手段地索取高分學生。“我們當然需要並有能力繼續支持我們的一流大學和高水平大學建設，培養我們的拔尖創新人才，但我們還需拓展思路，佈局整個體系，支持所有學校的特色發展。”適合學生性格能力特點的學校才是學生真實意義上的好學校。當學校、家長和孩子都盯著全國這一百多所大學的有限席位時，其競爭之慘烈、後果之嚴重著實難以想象。既然社會的發展需要不同類型的人才，社會就有責任與教育理性溝通，為教育營造良好的教育生態環境，給教育以正確導向。
中小學生學業負擔過重是我國建設教育強國和滿足人民對美好教育需要的“絆腳石”。通過溝通理性的介入調節，使教育相關各方平等協商、重構彼此之間的主體間性、達成價值判斷的和諧統一、實現政策執行權力的無耗散運行，是提升我國中小學減負政策執行力的重要路徑。
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