（圖/視覺中國）
近日，央行研究局徐忠老師和財政部代表的文章刷屏了，央行和財政部的矛盾由來已久，如此爭鋒相對引來眾多關注實屬第一次。雙方發言內容略微晦澀，下文將兩篇文章的簡要白話版和相對應的原文節選呈上。
背景
財政部美滋滋——上半年財政收入超10萬億元創歷史新高；
央行苦哈哈——上半年社會融資規模增量累計為9.1萬億元，比上年同期少2.03萬億元；
央行和財政部的共同業績指標——GDP二季度同比增長6.7%，增速比一季度放緩0.1個百分點；
先感受下雙方辯友的主題：
央行徐忠：當前形勢下財政政策大有可為
財政部青尺：財政政策為誰積極?如何積極?
第一回合
央行代表先發問：“我知道權力沒有都在你手上，但是在你的職能範圍內，讓你多花錢支持實體經濟，結果赤字還少了，你說你關鍵時候怎麼縮了？讓你少收稅，多幾家企業存活，你怎麼就聽不進去？”
財政是國家治理體系的基礎和支柱，思考財政問題，一定要站在國家的高度而不能是部門的立場。中國的財政部喜歡與美國財政部對比，強調自己的權利太小。實際上，美國財政部相當於我們的國務院，至少相當於我國發改委、財政部和商務部三者之和。中國的財政體制脫胎於計劃體制，財政政策制定實際是分散在多個部門，各部門往往從自身立場出發制定政策，公共財政的現代國家治理體制還沒有建立起來。
就國家治理體系現代化而言，在健全的財政治理結構裡有相當部分內容應該是制衡。金融危機反映出，每個經濟體都要防止政府亂花錢。從預算的角度來講，預算制定、預算批准、預算執行和事後監督，都要建立足夠好的制衡關係。相比之下，中國的財政透明度很不夠，信息披露大而化之，缺少公眾監督，不要說人大代表看不懂財政報表，我也看不懂。沒有有效的信息披露，事實上監督制衡無法實現。
從這樣的大方向出發，觀察當前的財政運行，至少有以下幾個問題值得重點關注。
預算管理不健全，導致財政運行存在順週期性，沒有發揮好逆週期宏觀調控的作用。財政赤字並不是越少越好，更不是收入增長越多越好。為了防範和化解金融風險，金融部門正在去槓桿，貨幣政策實際上是穩健中性的。在這種背景下，財政政策應該是積極的，然而現在看到的情況是，財政收入以較高的速度增長，今年預算安排的赤字率是2.6%，與去年3%的水平相比是緊縮的。即使按照一些財政專家所測算的，實際的赤字率可能達到3%，那也不是積極的。因為對地方債務控制後，總的財政政策不可能積極。用我一位同事的話講，沒有赤字增加的積極財政政策就是耍流氓。
財政部強勢回應：“你憑什麼說我縮了?你會算赤字嗎？我到底花了多少錢我自己都數不清！”（減稅的問題先不談，我當沒聽見。）
財政赤字通常理解就是收支差額，但是各國財政收支的口徑有一些差別，赤字口徑因此亦有所不同。簡單地用赤字率衡量積極財政政策，可適用於一般經濟評論場合，但對於專門研究財政體制和政策來說，是不夠嚴謹的。
媒體、學術界和金融機構對中國財政赤字口徑的討論由來已久，一些“看不懂財政報表”的人大代表和財經研究者也提出過計算赤字的修正方法，得出過不同的“實際赤字率”。這些分析各有一定道理，歸納來看，這些“實際赤字率”和官方赤字率的差別主要在於：第一，官方赤字沿用一般公共預算（原稱公共財政預算）新增債務規模的口徑，這個口徑是比較小的；第二，由於中央和很多地方財政設有預算穩定調節基金，有些地方有年度間結轉資金，通過淨調入這些資金可彌補一部分收支差額，可以視為不同年度之間赤字的調劑，減少了官方赤字的波動；第三，預算法修訂後按照“四本預算”（即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算）的規定，廣義上赤字還應考慮政府性基金預算的收支差額（即地方政府專項債務）。此外，以前地方政府在預算之外的舉債融資，常被認為應計入廣義上赤字，但是很難追溯和準確統計。
查閱2018年預算報告，我們可以看到有關線索：“統籌收入、赤字、專項債務和調用預算穩定調節基金，適度擴大財政支出規模”。上述表述說明，雖然官方赤字口徑未發生變化，但財政部門在實際操作中已統籌考慮多種渠道加大積極財政政策力度，因此不能將赤字規模與積極財政政策的力度簡單等同起來。
第二回合
央行抱怨：“你知道金融去槓桿我有多費勁嗎？槓桿咋高的？還不是你這個做分母的資本金給少了？你到底會不會做賬啊，不會我來！”
金融是實體經濟的鏡像反映，實體經濟的負債對應著金融機構的資產。因此，金融亂象實際反映的是實體經濟和整個體制機制的問題，金融機構的槓桿是被動加起來的，是地方政府和國有企業規模擴張、槓桿率攀升的結果。近日發佈的《中共中央、國務院關於完善國有金融資本管理的指導意見》寫得非常好，關鍵在落實。文件明確，財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責。我們認為，履行好出資人職責關鍵是做好兩項工作。
一是要充實國有金融機構的資本金。從國有資產管理體制角度而言的國有資本，是經濟學中的“資本”概念，而非會計上的“資產”概念，國有企業只有減去負債後的“淨資產”所有權才屬國家所有，才是真正的“財富”。從金融業的角度看，現有國有金融企業的國有資本在很大程度上是不真實的，有的是自己為自己注資，有的注資早已消耗殆盡。之前的歷次注資，財政並沒有真正掏錢，“特別國債”實際是在央行的幫助下財政發債銀行買、銀行自己為自己注資，沒有真正增強銀行吸收損失的能力。一些金融機構股份制改革過程中設立的共管賬戶，也屬於類似的性質。當前經濟存在下行壓力，金融去槓桿導致金融機構資產從表外迴歸表內，資本短缺的問題顯得尤為突出，財政做實國有金融機構資本更加重要。為了增強防範和應對金融風險的能力，必須以財政資金真實地向國有金融機構注入資本。
二是通過銀行董事會結構多元化，提高董事會專業性，提升國有金融機構的公司治理水平。如果光是派人、給國有金融機構當“婆婆”，不能改善公司治理，我估計將來中央可能需要出另一個文件，授權人民銀行或其他部門來履行出資人職責。
財政部回應：“你花錢靠印紙，我掏錢可要真金白銀的好嗎？而且都是納稅人的錢，我能隨隨便便就給嗎？再說，難道一定要我傾盡所有直到破產才算是給足了資本金嗎？PS我業績一直這麼好，你少指手畫腳。”
徐博士文中有一個很吸引眼球的論點是，“現有國有金融企業的國有資本在很大程度上是不真實的。之前的歷次注資，財政並沒有真正掏錢。特別國債實際是在央行的幫助下財政發債銀行買、銀行自己為自己注資”。這種說法恐怕讓海內外投資者大跌眼鏡，甚至產生誤解。
事實上，財政當局的資產負債表擴張是受限的，舉債安排的支出與通過財政收入安排的支出都是掏出真金白銀，除了對舉債形成的支出往往要增加一些限制之外，資金本身並無區別；而貨幣當局資產負債表的伸縮度極大，由於存在印鈔稀釋貨幣的能力，對其“慷慨掏錢”則需要高度警惕。只要中央政府沒有窮到打白條掛賬的地步，質疑中央財政沒有真正掏錢，這種說法是很不專業的。
1998年全國財政收入只有9800多億元，發行2700億元特別國債不是一個小數。回過頭來看，當時設計出一整套合乎市場經濟規律的注資方案，是值得稱道的。放到今天來看，財政發債注資商業銀行，舉債的同時形成收益率較高的資產，同時央行釋放流動性，緩解資金面緊張，實屬十分正常的協同操作。只不過20年前市場主體和手段有限，定向發行國債、降準備金率和被注資的對象都同為四大行而已。
當年財政注資銀行，就是加大積極財政政策力度的重要體現，後來財政對於商業銀行股改的支持也是毋庸置疑的。從一直存續的特別國債及付息，到後來銀行不良資產轉為優質債權，這些都是實實在在的錢和權益，最後承擔者是全體納稅人，豈能轉身一筆勾銷變成了靠銀行自己和央行“幫助”呢？進一步設想，若1998年不採取這個注資方案，解決問題還有幾種可能：央行直接“放水”當出資人，財政擠掉大量民生支出用於注資銀行，財政以高息舉債注資而後用更多的財政收入償還；如果採取這些做法，最終利益受損的是誰呢？
第三回合
央行指責：“你跟地方政府關係曖昧不清，地方政府一堆平臺公司都在外面融資，都說他來還，現在債臺高築，槓桿率都是你們一步步給整起來的。回頭還不起了就坑我們金融機構。金融機構都很可憐的好不好？那些平臺公司什麼情況他們根本就沒法兒瞭解，你們一家子關係曖昧相親相愛一致對外的，只能覺得你們一家人是一本賬了。還有，那些個平臺公司不管資金多貴都敢借，市場都被你們攪亂了好伐？”
隨著供給側結構性改革深化以及穩健中性貨幣政策的有效實施，2017年我國宏觀槓桿率上升速度明顯放緩。但必須看到的是，高槓杆仍是當前風險的集中體現。單純從數字看，非金融企業部門的槓桿較高，政府部門槓桿率不高，但實際上大量非金融企業的債務是地方政府融資平臺和國有企業的債務。
從這個意義上講，地方政府的加槓桿行為是高槓杆風險的源頭所在。據IMF測算，2016年如果考慮地方政府隱性債務的中國廣義口徑政府部門槓桿率為62.2%，已經超過歐盟警戒線標準。背後的原因很清楚，主要是我國的地方性政府債務信息並不完全透明，地方政府融資平臺的債務背後往往隱含著政府信用擔保和兜底預期，處於一種政府與非政府之間的模糊地帶，屬於準政府債務。
解鈴還須繫鈴人。在沒有理清楚政府與市場的邊界、財政與金融的邊界之前，將一些隱性債務劃到政府債務之外，一推了之，這對化解風險本身沒有幫助。這種做法可能引發地方政府的道德風險，償債意願降低，將財政風險轉嫁金融部門，勢必增加金融機構出現壞賬的風險，甚至引發系統性風險。
事實上，地方政府的資產負債是同時擴張的，有些基礎資產的質量還是相對良好的，可以對其債務償還形成一定的擔保。地方政府的去槓桿不能只關注負債方，更要關注資產方，完全可以通過資產出售、兼併重組等方式來緩解債務風險。
在地方政府債務管理框架中，強調金融機構約束作用，比如今年發佈的財金23號文，大方向是對的，但是必須以落實財稅改革為前提，提供相關配套條件。歷史經驗表明，由於財稅改革落實不到位，在條件不具備的情況下，金融機構管不住地方政府的違規融資行為。
一是與地方政府相比，金融機構相對弱勢。金融機構通常只能從公開渠道獲得信息，很難實質性審查地方政府的資本金來源。目前的預算管理並沒有將經常性預算與資本性預算分開，地方政府也沒有公佈政府資產負債表，財務信息的透明度依然很低。在當前條件下，金融機構很難按照市場化原則有效識別項目風險。
二是沒有地方政府破產製度，地方政府事實上是無法破產的。實踐中尚未發生過兌付危機，中央不救助原則尚未得到實踐檢驗。金融機構容易對政府背景的投融資項目產生隱性擔保和剛性兌付的幻覺，地方政府和國企等軟約束主體成為金融機構眼中的優質融資主體，金融市場的定價規則和風險溢價完全被扭曲了。
三是地方政府軟約束導致對利率不敏感，難以用價格調節手段調節地方政府的融資行為。因此，未來要從根本上防範化解地方債風險，關鍵是加快落實財稅財稅改革，為金融市場的發揮約束作用創造條件。這也是落實《中共中央、國務院關於完善國有金融資本管理的指導意見》的關鍵所在，否則，地方政府債務損失首先要依靠金融機構的資本來沖銷，必然弱化財政部門國有金融資本出資人地位。
財政部回應：“你先別管我們一家人親不親！你那些個金融機構沒一個省油的燈！雖然借了點錢，但是要盡了各種合規不合規的條件。再說，金融機構把債權產品包裝的太好看了，太吸引人了才導致資金不往實體流的，GDP的鍋請你來背！”
徐博士文中認為，將一些隱性債務劃到政府債務之外，一推了之，可能引發地方政府的道德風險，將財政風險轉嫁金融部門；同時，金融機構對地方政府處於弱勢，由於財稅改革落實不到位，金融機構管不住地方政府的違規融資行為。筆者認為，上述說法有失偏頗。
首先，金融機構在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是隻會產生幻覺和弱勢的“傻白甜”。地方政府不規範舉債的各類形式、各個環節，幾乎都有不同類型金融機構參與，其包裝操作之複雜，遠超出基層財政部門的工作水平。在以前地方舉債處於灰色地帶的情況下，不可能在像發行政府債券一樣明面上公平競爭，金融機構在幫助地方政府融資時，自然設計對自己最有利的方案，既要確保剛性兌付，又要將自身收益最大化。考慮到地方政府融資衝動十分強烈，難說雙方究竟孰強孰弱，甚至在預算法修訂和地方債清理規範之後，還有金融機構強勢要求地方政府違法違規對非政府債務進行擔保。
在地方政府債務野蠻生長時期，金融市場產生了大批“高收益、低風險”的產品，扭曲了市場定價，擠佔了投向實體經濟的金融資源；規範地方政府債務管理是對這種扭曲的強力糾正，不可避免給地方政府和金融機構帶來陣痛。地方政府處置存量債務風險，的確應當分類妥善處理，防範處置風險的風險。對劃入企業債務、未納入政府債務的存量債務，應積極穩妥採取措施，加快融資平臺公司轉型，提高經營水平，增強償債能力。
但是需要指出的是：即使一些地方政府有意壓低納入政府債務的存量債務，也更多出於政績考核和風險指標的考慮，而不是有意賴賬不還，等著違約。因為基於中國國情和政治現實，特別是突出防範重大風險的背景下，地方政府是不願意看到轄內任何企業發生債務違約的，無論融資平臺公司、國有企業，哪怕是民營企業。
真正需要防範的是另一種傾向，就是站在金融機構的立場上，以防範金融風險為藉口要求地方政府兜底，對不該擔保或救助的隱性債務提供保護。這種做法延續了對金融市場的扭曲，不利於打破剛性兌付。尤其是提供保護的潛在手法，同樣能給新增隱性債務打開方便之門，刺激金融機構繼續“創新”，助長地方違規舉債融資。這種現象更為隱蔽，危害更大。
最後，財政部強勢反擊：“央行你的建議都很激情，但是不合理。有空麻煩你還是管管你自己利率、匯率還有人民幣國際化這個大局，思想不要太侷限，你的差距還很大！”
隨著中國成為世界第二大經濟體，財政政策和貨幣政策制定者都面臨著重大挑戰，主要是
如何從小國趕超視角轉向大國主動視角看待問題。財政方面，自十八屆三中全會以來，從現代國家治理的角度做了很大的努力，很多重大改革舉措已經擬定了路線圖，但還有很長的路要走。在推進改革和規範制度的過程中，用財政資金支付一些成本是合理且必要的，但財政資金絕不是彌補部門和地方既得利益的“唐僧肉”，不能認為過去存在的即是合理的。“對地方債務控制後，財政政策不可能積極，所以要增加中央赤字”、“金融去槓桿導致金融機構資產從表外迴歸表內，就要財政加大注資力度”，上述政策建議邏輯上顯得草率。即使積極財政政策加大力度，投向地方政府搞基建和向金融機構注資是不是優先選項，也需要慎重研究。
央行方面，雖然人民幣國際化進程積極推進，央行在全球貨幣政策協調中的作用不斷增強，但人民幣的國際地位滯後於中國經濟的國際地位，利率、匯率市場化水平與國內外期望還有不小距離。比現實差距更為重要的是理念差距，即決策思路上仍然屬於小國央行的特徵。
誠然，中國實施貨幣政策有很多客觀困難和約束條件，央行有不少苦衷可以理解。可讓人遺憾的是，一些內部專業人士主觀上對中央銀行的獨立性和權威性缺乏足夠重視，在徐博士的此篇文章中多處可見這種思維痕跡。最典型的莫過於在《關於完善國有金融資本管理的指導意見》（下稱《指導意見》）中注意到“財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責”，卻有些忽略前半句“按照權責匹配、權責對等、權責統一的原則”，還提出“授權人民銀行或其他部門來履行出資人職責”。瞭解上世紀90年代商業銀行呆壞賬歷史的人，可以體會到《指導意見》中這一句原則的來之不易；也知道央行控股商業銀行意味著多大的倒退。
總而言之，財政政策與貨幣政策應當緊密配合，從經濟社會發展大局出發，協調製定政策和確定力度。在推進國家治理能力現代化的關鍵階段，財政和央行要有所為、有所不為，在法治化和市場化的框架下，各司其職，權責匹配，自己不亂作為，也不要求對方亂作為，這才是對人民根本利益負責任的做法。
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