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根據1913年《中俄聲明文件》、1915年《中俄蒙協約》，外蒙古與中國的政治關係大致確定了下來：被俄國人強加的“宗主權”關係讓外蒙古方面確立了“自治”地位；同樣，中國政府對於外蒙古的宗主權和外蒙古為中國領土之一部分的地位亦被確認。至此，外蒙古開始進入“自治”的歷史時期。隨後，按照條約的相關規定，北京政府在外蒙古地區設置了駐紮庫倫辦事大員衙署及相關地方佐理辦事大員衙署。肇自1916年首任辦事大員陳籙駐節庫倫，北京政府對於外蒙古仍抱懷柔主義之宗旨，陳籙亦持無為主義，與外蒙古地方上層精英相處甚洽，北京政府與外蒙古地方之關係擺脫了此前愈益疏離的趨向，並向日漸轉好的趨勢方面發展。此外，陳籙與俄國駐庫倫領事館官員亦能和平相處，這就使得外蒙古的地緣政治保持了一個脆弱的平衡。
然而，這種小心翼翼獲得的平穩局面被一個突如其來的事件打破了。1917年，俄國爆發了“二月革命”和“十月革命”，舊俄帝國政府垮臺，新生的蘇維埃政府開始主持俄國全局。受此事件影響，外蒙古地區面臨的地緣政治圖景至少發生了兩個方面的重大變化：
第一，隨著俄國國內局勢的劇烈動盪，與之毗鄰的外蒙古地區直接受到衝擊，白俄軍隊與蘇俄紅軍的武裝衝突使得外蒙古地方難以獨善其身；其二，辛亥革命以來，外蒙古的獨立、自治行為受到俄國人的襄助，伴隨著舊俄帝國的覆滅，外蒙古地方精英最可倚靠的夥伴驟然消失，原有的中、俄、蒙政治平衡框架業被打破，這讓它不得不重新思考一個問題，即如何確立新的地緣政治框架，以便能夠在此變局中最大限度地維護自身的利益。
不言而喻，外蒙古地方發生的地緣政治變局，對於既定的利益相關者既是一個機會，也是一種挑戰。就中國而言，北京政府的歷任領導者一意強調中國對於外蒙古的領土主權地位，並且孜孜以求地推行懷柔主義，其目標即在於獲得一個契機，擺脫《中俄聲明文件》與《中俄蒙協約》之規限，再次將外蒙古收入自己的直接管轄之下。那麼，伴隨著舊俄帝國勢力的退出，中國政府究竟應當在外蒙古的政局發展進程中扮演何種角色？這是北京政府不得不予思考的問題。對於另一個利益相關方，即新生的俄國蘇維埃政府來說，亦面臨著與北京政府同樣的問題：如何認識外蒙古之於蘇維埃政權的影響？又該採取何種策略予以應對？
▍一、從“外蒙古撤治”到“撤治外蒙古”
根據民國外交史專家張忠紱的研究：
“外蒙自治官府成立後的翌年，外蒙王公即已有主張取消自治者，並會同中國駐庫倫大員接洽，請求中國加封哲布尊丹巴，並以大宗款項援助外蒙”。
這表明，外蒙古自治官府成立之初，一些外蒙古上層精英就表露了“主動撤治”的心思。然而，如前所述，1915年恰克圖三方協約已經明確規定了外蒙古的自治地位，彼時的中國政府不敢開罪相對強大的俄國，故取消自治之說終究未能付諸實施。
時至1917年，俄國國內政局動盪，先有“二月革命”，後又爆發“十月革命”，白俄軍隊與蘇維埃紅軍纏鬥不休，中國這個北方鄰國的實力大大地削弱了。彼時，因為俄國內戰，外蒙古地區的邊境安全面臨威脅；稍後，日本人扶持的“泛蒙古主義運動”聲勢及於外蒙古東部，謝米諾夫派人來庫，要求外蒙古與內蒙古、海拉爾、布里亞特人一道趁中俄兩國無力兼顧之際，聯合成國，脫離羈絆。
站在外蒙古上層統治者的立場觀察，日本人允以蒙古民族之民族自決地位固然美妙，但民族自決“須自身有自由之能力，若借日本人求自由，有何好處。外蒙立國，不獨於中國有損，並於外蒙為害無窮，外蒙何苦為之？”此外，外蒙古統治者還擔心，與布里亞特人聯合成國，後者必定借日本人之力喧賓奪主，王公喇嘛們的既得利益或將受損。故為維護自身利益計，外蒙古自治官府向時任駐庫倫辦事大員陳毅表示擬“取消自治”，進而依賴北京政府，以謀求中國發兵援救。
外蒙古上層統治者提出“撤治”事，還與1919年前後外蒙古內部的政治生態演變息息相關。原來，依照前清舊制，外蒙古地方以哲布尊丹巴呼圖克圖為首領，王公、喇嘛各司其職，分理管行政、宗教事務；但自治官府成立以來，喇嘛得以參預政治，且恃寵擅權，王公因此多有不滿。基於此諸因素，當面對外力干涉之時，外蒙古上層統治集團發生了分裂，一部分王公謀求與中國取得聯繫，進而有“撤治”之議。
不過，站在北京政府的立場，由於擔心引起與他國外交糾紛，故對於撤治事有所瞻顧。緣於此，1919年1月5日，外交部指示駐庫倫大員陳毅，尋找時機與外蒙古自治官府另訂條款，用以代替1915年《中俄蒙協約》，以便將來承認俄國新政府之時，即以此作為交換條件的一種。稍後外交部在審閱徐樹錚擬定的《籌邊辦法大綱》之時，亦表達了同樣的態度，針對徐樹錚提出以強力取消外蒙古自治地位之建議，外交部未予認可。
1919年7月25日，俄國蘇維埃政府向中國南北政府發表了《蘇俄第一次對華宣言》，內中聲稱自願將“俄皇政府自行侵奪，或偕日本及他聯盟國公共侵奪之中國人民之所有者，一概歸還中國人民”，亦即蘇俄政府放棄帝俄侵略外蒙古的全部成果。這一表態對於北京政府而言，意味著即便趁此時機對外蒙自治制度做出調整，亦不會承受來自蘇俄政府方面的外交壓力；對於外蒙古地方而言，則意味著失去奧援，這難免不讓外蒙古王公喇嘛內部充滿恐懼，害怕既有的特權地位難以得到保障。為此，外蒙古自治官府召集會議，商討對策，期間一些王公再度提出“撤治”的主張，希冀在權力的重組中獲得北京政府的援助。
觀察到這一點，陳毅向北京政府建議：
“外蒙誠心內向，機不可失，即宜順勢收回。”
然而，因為害怕破壞恰克圖條約而承擔相應的國際法責任與捲入不必要的外交糾紛，外交部的表態頗為謹慎，惟希冀外蒙古方面以“全體名義”，主動向北京政府提出撤消自治，以消解北京政府外交方面的顧慮。
儘管北京政府在外蒙古撤治事上持保守主義，但這不代表其對外蒙古問題沒有做出相應的籌劃。1917年俄國革命爆發的時候，駐恰克圖佐理員張慶桐、李恆，駐烏里雅蘇臺佐理員恩華等人紛紛致電庫倫辦事大員陳毅和北京政府，報告邊境紛亂情形，請求政府早作準備，派兵駐蒙。1918年2月，北京政府派遣察綏的高在田部駐守外蒙古與內蒙古的邊境地帶。1919年6月，徐樹錚出任西北籌邊使及西北邊防軍總司令，隨即派遣參謀長李如璋及西北軍第三旅旅長褚其祥，“馳往庫倫，一面和蒙人聯絡，一面同駐軍高在田團長接洽”。同年8月，中央派遣軍和外蒙自治政府軍隊協同作戰，收復了俄國佔領達五年之久的唐努烏梁海。此期北京政府通過派遣徐樹錚西北軍入蒙，就外蒙古政局表明了自身立場。恰如此間北京政府外交部政務司所言：
“近年全俄鼎沸政變迭起，俄人既無東顧之餘暇，實為我國恢復外蒙權利之機會。說者或主張廢止協約或聲言取消自治，雖尚未能實行，而外蒙增派兵隊，已成事實，即唐努烏梁海邊遠之區，亦已實行設官，是我國在外蒙已有逐漸恢復勢力之勢。”
其時，在外蒙古內部，自一部分王公提出“撤消自治”主張以來，陳毅曾與一部分外蒙古王公議定“待遇蒙古上層六十三條”，但並沒有獲得上層喇嘛的同意。哲布尊丹巴呼圖克圖在發給徐世昌的電文中明白指出：“取消自治之舉，亦非出自我蒙賽特等之本意。”這間接表明，所謂“取消自治”，不過是部分王公的一廂情願；對於哲布尊丹巴等上層喇嘛階層來說，亦不過是權宜之計，一旦其進入實際運作階段，並對喇嘛階層的利益造成可預見的損害，必加以反對。正因為喇嘛階層的阻撓，外蒙古主動撤治進程遲遲未能推動。迨至1919年10月29日徐樹錚進駐庫倫，陳毅執掌的庫倫都護使署與徐樹錚負責的西北籌邊使署在外蒙撤治交涉由誰來主導的問題上發生了爭執。其結果，由於徐樹錚兵權在握，外蒙古所有原設辦事大員暨佐理員各職一律裁撤，西北籌邊使署獲得督辦外蒙古善後一切事宜的權力。
徐樹錚認為外蒙古系國家領土，其本人身為外蒙古長官，自然有彈壓地面之責，故力主對外蒙古撤治事採取強硬手段。1919年11月11日，徐樹錚在與陳毅會晤中明確提出，撤治以後政權應收歸北京政府，“不能以政府收其名，王公收其實”；並且，“政教分設，王公喇嘛不可畸輕畸重”。11月15日，徐樹錚親擬外蒙自治新條例八條，要求外蒙古官府內務總長巴德瑪多爾濟簽字應承。外蒙古當局隨即召開會議討論，最後同意先行取消自治，至於撤治條件，可於將來再行商定。11月17日，外蒙古自治官府向北京政府遞交撤治呈文，內稱“近來中蒙感情敦篤，日益親密，嫌怨悉泯，同心同德，計圖人民之途，均各情願取消自治，仍復前清舊制。凡於扎薩克之權，仍行直接中央，權限劃一。所有平治內政，防禦外患，均賴中央竭力扶救”。11月22日，北京政府以大總統命令的形式，正式宣佈撤消外蒙自治。
綜觀這一時期外蒙古地區演繹的歷史，大致可以對1919年外蒙古撤治之原因作如下歸納：一方面，因1917年俄國革命的爆發，外蒙古自治官府內部發生了分裂，一部分王公不滿喇嘛的擅權，投向了北京政府，擁護“外蒙古撤治”；另一方面，還應觀察到，外蒙古的自治地位得以保障，乃是緣於較中國實力更為強大的俄國的擔保之故，隨著1917年以來俄國內戰的爆發及其國家力量的削弱，中國政府藉此機會收復此前喪失的主權符合正常的民族國家利益訴求，故於1919年夏派軍進駐了庫倫。
▍二、民族精英的利益訴求與國家構建實踐
外蒙古自治官府的取消典禮於1920年1月13日在庫倫舉行，喬巴山在《蒙古革命簡史》一書中用了相當長的篇幅來描寫其親身經歷的這場典禮，在他看來，這個典禮象徵著外蒙古“獨立自治”地位的消亡，“蒙古人民都成為中國軍閥的奴隸，而又受到民族的壓迫了”，“從此以後，蒙古人民反奴役的鬥爭運動意志也益為激烈了”。
該書還特意記載了典禮進行過程中發生的一個小插曲：行禮時發生了衝突，喇嘛們將宮門上的旗子撕扯下來。意在表明，外蒙古自治取消之後，當地人民的心中醞釀了不滿和失望的情緒。有研究者指出，這一場冊封典禮對於外蒙古後來的歷史產生了極為重要的影響。自此以後，描述這場冊封儀式的具體經過，成為外蒙古民族精英實施民族國家構建動員的手段之一，其意圖在於激發外蒙古普通民眾的屈辱感，喚醒蒙古人的民族獨立意識。
冊封儀式過後的次日，徐樹錚即率部以武力接收外蒙古官府各衙門。此間所有衙門的印信均被收去，每個衙門前由全副武裝的西北軍站崗護衛。西北軍原本在進駐庫倫之初，就已經與當地軍民發生過沖突，經過徐氏一再使用褚其祥、高在田的兵力威嚇蒙人之後，軍民間的摩擦自屬難免，華商的態度亦日漸傲慢。這些因素直接刺激了外蒙古各個階層的情緒。
據喬巴山的《蒙古革命簡史》記載，這一時期，外蒙古的一些下層民族精英分子開始利用“愛民族，愛宗教”的熱潮，以民族主義為號召，組織起了平民的政治團體。1920年1月，由喬巴山和蘇赫爾巴託組織的兩個革命團體進行重組，成立了外蒙古人民黨。該黨自成立的那一刻起，一直得到蘇俄政府的幫助，“與駐庫倫的俄國革命者霍齊林科、科木布爾維斯基等發生關係”。在最初階段，人民黨為最大限度動員外蒙古人民，力主維護黃教統治的正統地位及其合法性。
在王公和高級喇嘛方面，除了因積極參加蒙古自治官府取消工作而獲得封賞的既得利益者外，原來主張取消自治的外蒙王公竟多數轉變立場，反對取消自治。一些僧俗貴族自哲布尊丹巴受到折辱之後，更視中國之轄治如地獄，進而重新團結在哲布尊丹巴周圍，急切而盲目地尋覓外援，希冀恢復昔日的自治權力。關於外援問題，一部分王公喇嘛主張向美國求援，致書當時身在庫倫的一個美商代表拉爾斯汪，轉呈美國政府；另有一部分王公喇嘛主張向日本及白俄軍隊求援，故而做成求援書，加蓋了活佛印，並經拉克察公轉達。此外，他們還派出一個使團奔赴哈爾濱，以山林礦產為抵押，向日本方面商洽借款購買軍火。
頗為弔詭的是，最初因拒絕謝米諾夫一黨“泛蒙古運動”的威脅，哲布尊丹巴才不得不倒向北京政府，同意施行有條件的撤治，可在受到徐樹錚折辱以後，欲求謝米諾夫幫助已不可得。原來，彼時謝米諾夫受蘇俄的壓迫，聲勢已不如前，由其領導的泛蒙古主義運動已經解體。他們可能接頭的，惟有謝米諾夫殘部——“瘋男爵”溫琴率領的一群潰兵。需要指出的是，恩琴潰兵進入外蒙古之時，其用來動員的口號乃是“消滅中國政府在外蒙古地方的軍事力量，解放蒙古人民免受中國壓迫”。從當時的情形來看，恩琴提出的這一口號迎合了一部分王公、喇嘛的意願。換言之，雖然徐氏終以兵威強迫外蒙古屈服，但外蒙古已存離貳之心。嗣因雙方有著共同的利益訴求，哲布尊丹巴與恩琴一拍即合，結成了同盟。
而在北京政府方面，徐樹錚在完成那件極有歷史意義的典禮後不久即離開了庫倫，回到北京從事廟堂政爭。原來，自徐世昌就任大總統以來，利用張勳、靳雲鵬聯結八省，排擠段祺瑞。不久安福系迫於直、奉兩系的壓力，削去徐氏兵權，並於7月4日明令免除徐樹錚西北籌邊使的職務。7月9日直、皖戰起，皖派失利。8月15日，北京政府任命陳毅為西北籌邊使，9月10日又改任為庫、烏、科、唐鎮撫使。毋庸置疑，這場不合時宜的內部政爭給中國政府統合外蒙古帶來了前所未有的困境。據徐樹錚的長子徐道鄰事隔多年後的回憶，肇自直皖政爭爆發，北京政府執權柄者將主要精力投入到對內部政治權力的爭奪上來，徐樹錚作為皖系的一個重要人物自然不可能置身事外。由於錢款、糧餉均無著落，徐樹錚一手籌建的西北軍在庫倫陷入困境。
亦就在中國內部政局風雲變幻之際，外蒙古地區已經變得動盪不安了。1920年9月13日至10月19日，恩琴率領的白俄軍隊迫近庫倫，與中國駐軍發生激戰。此間中國駐軍當局唯恐哲布尊丹巴活佛背叛，乃對其加以逮捕。這個消息很快傳遍各地，庫倫及其附近的僧俗大為震動。彼時哲布尊丹巴在外蒙古人民之中尚有很大的威望，而中國駐軍對活佛如此欺侮，遂激起了當地全體人民的仇恨浪潮。
時任鎮撫使陳毅驚慌失措，無處著手，惟勒令外蒙古四部的王公及沙比地的宰桑們大量徵收馬匹、駱駝，以及蒙人的蒙古包、牲畜、草料等物資，用以對抗恩琴；隨後，中國駐軍則又在庫倫附近徵收給養，搶掠馬匹、牛羊，同時還禁止庫倫居民出城，搜查街道上的行人，搜刮其銀錢財物；此外，還將庫倫北面的巴達爾濟雅廟的全體喇嘛和附近的居民集合起來，藉口他們歡迎白黨匪徒，對其加以懲罰，並洗劫廟裡的財物，然後把廟宇付之一炬。至此，由於中國駐軍的暴行，加之恩琴以建立“自治蒙古”為號召，大批蒙古普通民眾加入了恩琴的軍隊，聲勢越發壯大。
1921年2月3日，白俄軍隊在一部分外蒙古軍隊的協助下攻陷庫倫。隨後，庫倫的中國駐軍完全被肅清，陳毅率領中國駐軍及其官員乘汽車逃奔恰克圖。2月28日，哲布尊丹巴被迎回庫倫，宣佈重新成立蒙古自治政府。誠如喬巴山所言，這個恢復的自治政府名義上是外蒙古的，而在事實上，外蒙古自治政府的全權操諸恩琴之手。恩琴軍隊進入庫倫以後，並沒有如其允諾的那樣，為外蒙古人民帶來和平與自由。相反，恩琴大舉擴軍，在外蒙古搶劫、殺戮中俄商人及侮辱殘餘的華兵、蒙古平民，此諸事件引起了外蒙古統治者及普通民眾的很大不滿。
稍後，在恩琴的授意下，外蒙古政府向北京政府提交了一個照會。這個照會中提到，外蒙古軍隊與中國軍隊的作戰，不是為了同中國割斷一切關係，而是為了“恢復主權”。與此同時，哲布尊丹巴還向蘇維埃俄國政府遞交了一個照會，建議雙方建立善鄰關係、簽訂貿易協定。事實上，從1920年開始，中國軍隊及恩琴白匪軍隊在外蒙古的活動，一度讓蘇俄政府感到非常緊張。蘇俄政府認為，直係軍閥指使下的中國政府軍隊執行著英美帝國主義的計劃，恩琴及其匪軍則是服務於日本帝國主義的。在蘇俄看來，無論是中國軍隊背後的英美國家，或是恩琴背後的日本政府，如果其中的任何一方完全控制了外蒙古，將對新生的蘇俄政權造成很大的東方威脅。正是基於此種考慮，蘇俄政府對蘇赫巴托爾和喬巴山在恰克圖開展的建黨工作給予了大力扶持。
1920年8月，外蒙古人民黨第一次以成文的形式闡述了關於外蒙古和中國未來關係問題的綱領，內中提出：力求根據1915年的恰克圖條約恢復外蒙古自治，與中國各革命小組和革命組織建立密切的聯繫和接觸，擴大自己對所有蒙古地區的影響，並在將來將它們統一為一個完整的、以聯邦或自治的形式與中國結合的國家。
1921年3月1日，人民黨第一次代表大會在恰克圖附近召開，蘇赫巴托爾作了關於國家處境和黨的任務的報告。他詳細地分析了外蒙古的國際地位，提出“我們唯一的道路是同蘇維埃俄國建立密切的關係，並且靠它的幫助來對最兇惡的敵人恩琴及其擁護者——王公和喇嘛——進行鬥爭”。並且還宣稱，蒙古人民黨規定自己的最終目標為要建立蒙古人民獨立的國家，最近的目標則是要加入“中華聯邦”，恢復不久以前被破壞的外蒙古自治。
3月7日，外蒙古人民黨舉行了第二次大會。這次會議通過了人民黨的宣言，提出要復興蒙古各部人民權利，解除人民苦難，以和平生活，和外國建立平等外交；建立蒙古民族自主、自治的大家庭，呼籲遠隔各地的蒙古民族一致團結起來，建立統一的國家。為了最大限度地動員蒙古民眾反抗白俄軍隊與中國軍隊，蒙古人民黨借用了哲布尊丹巴的影響力，並以他的名義發佈了告人民書。
1921年3月13日，外蒙古人民黨選出了臨時蒙古人民政府。為整合武裝力量，臨時政府通過了將游擊隊改編為正規軍的決定，編制了四個騎兵團。臨時政府決定向中國軍隊駐守的恰克圖進發，在他們看來，佔領這個城市能使臨時政府在蒙古領土上獲得一個重要據點。3月18日，人民黨軍隊攻破了恰克圖。臨時政府於3月19日發表宣言，宣告蒙古人民關於成立臨時人民政府的消息，內稱“臨時人民政府的目的在於從中國軍閥和白匪統治下解放祖國，並召集全民的大呼拉爾”。3月25日，人民黨中央委員會發布“告全中國人民、中國共產黨、工會、學生和各革命民主黨派、中國真正的愛國人士”的宣言，旨在闡明蒙古展開革命鬥爭的意義。
大體而言，在外蒙古二次獨立前夕，外蒙古人民黨人以自治為目標，提出了加入“中華聯邦”的口號，究其原因，正如有研究者指出的那樣，“蒙古革命黨人的立場主要受到了兩個因素的制約：一是在中國將來有可能實行各民族聯邦這一背景下，蒙古革命黨與中國民族解放運動建立密切聯繫的革命合理性；二是舊‘恰克圖系列協定’及其三角關係的妥協方式對他們的影響和外蒙古的自治地位”。
因中國軍隊兵敗恰克圖，稍後的一段時期內，外蒙古境內的政治角逐勢力僅剩下外蒙古自治官府和外蒙古人民黨臨時政府。至此，兩股政治勢力的直接對抗被提到日程上來了。此間外蒙古自治官府內務部以哲布尊丹巴的名義向土謝圖汗部的阿拉特發出一個特別告示，竭力頌揚恩琴的功績，同時譴責蘇赫巴托爾、喬巴山等人民黨人擅自同蘇俄建立聯繫，“這就意味著他們想反抗汗的政府。這個意圖就在文明的大國中也是難以實現的，何況在我們蒙古”。
稍後，恩琴還以“真正的蒙古政府”之名義發佈各種宣言，號召外蒙古民眾支援他——蒙古民族的“救星”恩琴，同時積極準備發動對人民黨人的進攻。作為回應，人民黨最初試圖利用王公喇嘛與恩琴之間的矛盾，請求自治官府的王公喇嘛們和其聯合起來，共同擊退恩琴與中國軍隊，為此，他們給王公和喇嘛寫了很多關於這方面的書信，然而均未得到對方響應。
自1921年5月開始，恩琴指揮的自治官府軍隊與人民黨人領導的臨時政府軍隊展開了激烈角逐。最初，恩琴方面由於人數及武器彈藥的優勢，佔據了主動，人民黨人的軍隊則節節敗退。直至1921年6月28日蘇俄紅軍開入外蒙古境內，形勢開始朝著有利於人民黨的方向發展。在蘇俄紅軍和人民黨的雙重壓力下，恩琴軍隊不得不退守庫倫。7月6日，人民黨先遣部隊擊潰恩琴軍隊，率先進入庫倫。兩天後，即7月8日，臨時人民政府、人民黨中央委員會與主力部隊匯聚庫倫。7月10日，外蒙古人民黨成立了正式的“人民革命政府”。
至於哲布尊丹巴的個人歸屬問題，考慮到其在外蒙古普通民眾心目中的很高地位，當局不敢貿然施以激烈措施，而施以虛與委蛇之手段，為其保留了君主的虛席，但通過頒佈條例，對其固有的特權做了嚴格限制：條例規定解除哲布尊丹巴管理國家大事的權力，僅保留其領導喇嘛教事務的職權。其時，人民政府還設法限制王公喇嘛的權力和特權，先是廢除了呼畢勒罕領地的權利，後又取消了呼畢勒罕制度，要求寺院牲畜同阿拉特牲畜交納一樣的稅捐。
其時，如何處理與中國的關係及認定自身的政治地位，成為外蒙古當局對外交往過程中首先予以考慮的問題。研究表明，外蒙古當局在1921年10月蘇蒙雙邊談判開始前夕即已經不滿足於自治官府成立以來的“自治”地位，從而將外蒙古視作一個獨立於中國之外的“國家”。正基於此種立場，當1921年8月蘇俄政府外交人民委員部在致外蒙古人民政府的照會中使用“自治的蒙古”的提法時，引起了外蒙古當局的很大不滿。為照顧外蒙古領導人的情緒，嗣後“自治的蒙古”的說法不再出現在蘇蒙正式文件當中，而代之以較為中性的“自由的蒙古”。
1924年5月20日，哲布尊丹巴去世。就在當天，外蒙古“人民政府”宣佈將哲布尊丹巴印鑑收歸政府大廈。6月7日，外蒙古人民黨中央委員會召開全體會議，決定實行共和政體。人民政府遵循該會議精神，通過了建立“蒙古人民共和國”的決議。6月13日，人民政府公佈了關於在國內實行共和政體的決定。至此，留存於外蒙古地區長達數百年之久的政教合一喇嘛君主制退出了歷史舞臺，同時，亦標誌著由外蒙古民族精英一力推動實施的民族國家構建實踐基本完成。
▍三、北京政府統合外蒙古問題的檢討
以上對1919～1924年北京政府統合外蒙古問題做了簡要梳理，同時還從外蒙古的視角考察了外蒙古“二次獨立”前後的有關情況；為再現北京政府統合外蒙古的諸種面向和檢討政府統合外蒙古的舉措，在此擬將外蒙古“二次獨立”事件發展歷程劃為兩個階段，即撤治外蒙古與庫倫亂事。對其逐一加以檢討。
（一）撤治外蒙古：在強權、寡力與懷柔之間
現今討論外蒙古問題者，多將外蒙古自中國的分離歸結為中國力量的弱小致使外交不力，所謂“弱國無外交”。如果對外蒙古與北京政府的關係做細緻考察將會發現，此說法看似有理，然又不盡能解釋近代外蒙古地區的歷史發展進程。
1916年袁世凱去世以前，儘管外蒙古在多重因素的作用下宣佈獨立，但北京政府對於外蒙古地方精英仍然一意優待。在袁世凱看來，外蒙古問題終究屬於一國內部兄弟之間的事情，儘管短期關係發生了齟齬，但從長期來看，外蒙古問題的解決終將依賴於雙方的和解，而非武力。
以此理念為準繩，1916年袁世凱乘登基大禮舉行之際，邀請多名外蒙古王公喇嘛入京，並給予其高規格禮遇，這一度讓外蒙古王公感到有些受寵若驚。其他外蒙古王公、喇嘛聽聞此事以後亦深受感動，並徑直向時任駐庫倫辦事大員陳籙表達獨立前後所行之事的歉意。因此之故，陳籙在外蒙古地方精英中的聲望頗高，稍後由其推行的外蒙古貴族冊封事、唐努烏梁海佐理員設置事、聘請中國電報員等諸事務均得以順利推進。
1917年之後俄國國內政局的變動，對許多中國政府官員和社會輿論形成了一種強烈的心理暗示。在一些人看來，外蒙古的獨立自治端賴於俄國政府，如今帝俄業已成為歷史，外蒙古地區內部中俄力量的對比已經發生逆轉；既然曾經因外國強權而失去外蒙古，那麼，於此之際同樣亦應依靠強權來收復曾經擁有的權利。時任西北邊防軍陸軍團長的高在田即在致國務院電文中提出：
“詳察俄蒙現狀，困弱不堪；擬請乘此時機，增兵外蒙，極力進行，復我疆土，挽回利權，以厚國基而固邊防。”高氏認為，趁此機會收復外蒙古，“勢必探囊，情同破竹，與民國元年取消蒙人獨立之舊事，其跡雖異，其理則同”。
對於高在田主張武力一節，外交部提出了異議。1919年3月5日，外交部在發給國務院的電報中明確表示：
“我國此時經營外蒙，只可設法代取俄人勢力，以為將來擴充權力張本，未可操之過蹙，有損蒙人權利，轉令生疑，致懷攜貳，於我進行上發生障礙。”
“況我許外蒙自治，為時已久，一旦欲以兵力規取其地，破其自治，深恐蒙人必不甘心，發生反抗，自在意中。萬一兵力不支，外借強援，以圖反抗，則垂涎外蒙者，固不僅俄國一國，設復有強有力者，陽假維持之名，陰行侵略之策，而蒙局前途，益將不可收拾。是以該團長所稱，增加兵力收撫外蒙各節，據本部意見，似不宜過於操切從事。”
事實上，此間對外蒙古事務有所瞭解的官員多持懷柔外蒙古上層之立場。時卸任科布多佐理員徐時震即建言，“政府苟能厚結蒙人，使懷德威，鹹知內向之利，則所謂自治者當可漸即取消，而外蒙主權不難復為我有者也”。具體來說，可從對外蒙古各旗實行撫慰、代償外蒙古官府積欠俄債等兩個方面加以籠絡。外交部對此意見評價為，“不為無見，擬並交陳都護使等酌核”。
彼時，儘管北京政府內部對於如何應對外蒙古問題存在分歧和爭議，但總體來說在懷柔派與武力派之間達成了一個平衡，並且在相當程度上基於歷史慣性還稍稍向懷柔的天平傾斜；然而，隨著徐樹錚駐節庫倫，這種平衡開始被打破。在時人看來，“徐氏對外蒙的處置，所得的只是減低了優待蒙人的條件，而所失的則是外蒙的人心”，外蒙古自治官府因此勾結恩琴軍隊，與中國則漸行漸遠。
1920年8月，北京政府又擬任陳毅出鎮庫倫。其時，陳氏提出改設庫烏科唐鎮撫使，並擬定公署編制十三條，大規模擴張北京政府在外蒙古地方的權力。熟悉外蒙古事務的畢桂芳認為此諸舉措，“儼然以全蒙改為行省也”。鑑於“外蒙前受徐之逼迫，已蓄異志，今陳所定官制似將外蒙全境改為行省之勢，蒙人心理恐有種族、宗教消滅之虞”，畢桂芳諫言大總統徐世昌：
“查蒙人心理，不願頓改舊習由來已久，熟悉蒙情者莫不盡知。前清時代，間有條陳改蒙古為行省者，卒因困難種種，不克實行。蒙人聞此建議，恨之入骨，我大總統知之最詳，現在何以出此打草驚蛇之舉？”
徐世昌答稱：
“伊等均願如此辦理，奈何！”
大體而言，在1919年前後，北京政府在外蒙古地區上演了一幕從“外蒙古（主動要求）撤治”到“（北京政府主動）撤治外蒙古”的歷史。在此過程中，北京政府拋棄了一貫使用的懷柔手段，使用了強力的手段，試圖先發制人，收回曾經失去了的外蒙古主權，然而因此亦失掉了外蒙古上層精英及其庇護的外蒙古普通民眾的人心。其結果，“撤治外蒙古”的成果未得善終，庫倫亂事進一步發酵。
（二）庫倫亂事：北京政府內部的權力博弈
如果說，北京政府在實施“撤治外蒙古”過程中失掉了外蒙古上層精英的人心，以至於為北京政府統合外蒙古的失敗埋下了伏筆；那麼，稍後相當長的一段時期內，圍繞統合外蒙古問題所表現出來的北京政府內部政爭，則應視作庫倫亂事的直接原因。
徐樹錚以武力推行“外蒙古撤治”後不久，北京政府內部直皖派系政爭爆發。彼時，政府執權柄者將主要精力投入到對內部政治權力的爭奪上來，徐樹錚作為皖系的一個要員自然不可能置身度外——時人多認為，“西北籌邊使”的設置，“完全是因人設官，也就是為徐樹錚而設”。如果說，徐樹錚出任西北籌邊使不過是皖系軍閥維護所在政治集團利益的需要，那麼，徐氏一旦成為北京政府在外蒙古地區的代言人，理所當然地視為國家利益之代表，然而因由皖系的失敗，徐樹錚經營外蒙事開始面臨很多的不確定性。稍後演繹的徐氏解職一幕，人們依稀看到這仍然是不同政治集團間利益衝突的持續，違背了國家利益。
當徐樹錚去職的消息發佈之初，外蒙古恰克圖商會正副會長齊溥、張佩弓等曾率工商界眾人聯合致電大總統、國務總理、各部總長和參眾兩院，請求收回徐樹錚免職之成命。儘管徐氏在外蒙古華商的心目中是眾望所歸之人選，然而大總統徐世昌並不為所動。1920年9月9日，北京政府以《西北籌邊使官制》“不合現情”為藉口，轉而由國務院飭法制局改訂《庫烏科唐鎮撫使暨所屬各官署組織暫行條例》，“此後庫烏科唐等處事宜，即由鎮撫使督率所屬各員依照暫行條例辦理”。至此，“西北籌邊使”一職正式取消。
上述北京政府內部的權力博弈與政治衝突，在1921年外蒙古宣佈“二次獨立”以後的最初一段時期內依然存在。不過，在這一階段，它主要圍繞爭奪徵蒙主導權及與之相關的軍備軍資問題予以呈現。當庫倫淪陷警報傳遞至內地之際，無論奉系的張作霖，還是直系的吳佩孚、曹錕，均站在道德制高點，通過媒體發表高談闊論，傳遞出兵外蒙古之意。北京政府曾於6月間在懷仁堂召開會議，張作霖、曹錕、王佔元、靳雲鵬、貢桑諾爾布、雍和宮活佛呼圖克圖及內蒙諸王及喇嘛均列席，徐世昌親自演說，張作霖更是自告奮勇，“且謂事若不成，曝屍疆上”。最終，會議決定由張作霖出任蒙疆巡閱使，付以討蒙全權，負責徵矇事宜。
然而，張作霖“視援庫倫之問題小，而視取得援庫總司令地位之問題大”，一旦獲得此職務，則故意延宕，稍後還故意推舉其政敵即曹錕部下之馮玉祥率兵討伐外蒙古。馮氏因平日就外蒙古問題曾口出大言，不能明言拒絕，惟附列四項條件，故意刁難北京政府。
針對“討伐外蒙古”呈現出的種種怪狀，有日本報紙發文慨嘆，各派軍閥“全無愛國憂民之志”，至於北京政府，則不過為各派軍閥之傀儡，“其威令則不出都門”。分析其原因，該文指出，各派軍閥不願意出兵外蒙古，乃是因為如遽舍其根據地而去，或致其部下兵力單薄，則將因蒙古問題而危及自身地位；因此之故，舉薦其他派系軍閥出兵外蒙古，則可使之疲於奔命，可保自身不虞。
▍四、國家利益與革命外交的雙重性：蘇俄政府的外蒙古政策
蘇維埃俄國政府建立之初，面臨著困難的國際、國內環境：在國際上，日、美、英、法等國不承認新生的蘇維埃政權，並策劃武裝干涉，希冀一舉將其消滅；在國內，舊俄殘餘武裝的反抗此起彼伏。於此背景下，為打破西方列強和日本在遠東的封鎖，蘇俄政府迫切希望獲得中國政府對蘇維埃政權的承認，並與中國建立外交關係，為此它發佈了《蘇俄第一次對華宣言》，聲明放棄沙皇政府時期通過不平等條約從中國攫取的滿洲和其他地區的利益。
另一方面，為了最大限度地擴展自身的統制空間，蘇俄在遠東地區還將餘光投向外蒙古。早在1918年2月，蘇俄政府就曾聯絡外蒙古自治官府，稱其有權獨立建國，並表示要與之建立“平等關係”。1919年8月，蘇俄政府發表《告蒙古人民和政府書》，內中提出：
“蒙古是一個自由的國家……國家的一切權利屬於蒙古人民。任何一個外國人都無權干涉蒙古的內部事務……蘇維埃政府大聲疾呼地向蒙古人民宣佈這一立場。並建議立即同俄國人民建立關係，希望派遣自由蒙古人民的使者去迎接紅軍。”
時至1919年底，蘇俄紅軍打敗了舊俄軍隊與協約國軍隊的第二次進攻，穩定了蘇維埃政權。其時，列強開始改變對蘇俄的態度，1920年1月，協約國最高委員會決定在互利的基礎上與蘇俄通商。伴隨著國內外形勢的好轉，蘇俄開始有餘力經營外蒙古地區。如前所述，1920年9月間，恩琴率一部白俄軍隊殘部闌入外蒙古，聲勢頗為壯觀，這讓蘇俄政府感到非常緊張。在蘇俄政府看來，外蒙古為一重要緩衝區，事關蘇俄安全，倘若該地方為恩琴殘部所佔，遺禍無窮。
基於此種想象中的擔憂，蘇俄外交人民委員契切林於1920年11月10日致電北京政府外交部，直指恩琴軍隊竄入外蒙古地區，妨害中國與蘇俄國家利益，進而提出由蘇俄向庫倫派兵，以輔助中國軍隊擊退之。最後，契切林還承諾，“一俟滯留蒙古之白衛隊掃除淨盡之時，該軍即算已達目的，應立即撤回”。鑑於時隔多日未得中國方面的回應，契切林於11月28日再度致電北京政府外交部表達了同樣的訴求，並一再表示，蘇俄政府以不侵略他人土地為政治原則。此間中、蘇兩國尚未建立外交關係，為加強與中國政府方面的溝通，蘇俄政府還通過該國駐英代表聯絡北京政府駐英公使施肇基，請求後者將蘇俄政府的態度轉呈中國政府。
北京政府對於蘇俄政府的說項表示疑慮，以外蒙古系中國領土為辭，指示外交部就蘇俄提議出兵外蒙古一事，嚴詞拒絕。外交部第一時間將北京政府之立場告知施肇基，要求其轉告蘇俄駐英代表，“蒙邊防剿事項，我方佈置極為周密，無須俄政府越俎代謀。請其轉電政府，彼此尊重主權，即將前意取消，以免誤會為要”。眼見中國政府方面不為所動，蘇俄政府退而求其次，開始聯絡外蒙古自治官府。1920年底，蘇俄政府照會外蒙自治政府，請求與之建立友好關係，並表示願意出兵協助外蒙古當局消滅恩琴軍隊。由於對“赤化”抱有一種恐懼感，外蒙古自治政府亦未對蘇俄的照會做出回應。
1921年3月，恩琴軍隊已經攻陷中國駐軍把守的庫倫，稍後挾持哲布尊丹巴，以“建立自治蒙古”為號召，聲勢盛於一時。如前所述，蘇俄政府關注外蒙古的一個重要原因即是構建緩衝區，防止舊俄殘餘軍隊借道外蒙古邊境襲擾蘇俄。目睹中國軍隊已不能將恩琴軍隊驅離外蒙古，蘇俄政府再次致函北京政府外交部，請求出兵外蒙古，聲明“此次出兵入蒙，確係拯救俄華人民起見，不受報酬，無須交換利益，且不生條約關係，事畢完全退出蒙境，不留一兵”。外交部則以“不勞代謀”為由，婉言謝絕。
時至1921年5月8日，蘇俄政府通過駐英代表致函北京政府駐英國大使顧維鈞，請求其代為轉達北京政府。該函件大致表達了兩層意思：
（1）日本煽惑俄白黨及呼圖克圖，使外蒙古與中國脫離關係，以圖獨立，從而成為中俄間甌脫地，仍由日本從中操縱，外蒙古地區形勢危急；
（2）蒙古人民黨正竭力反對呼圖克圖、日本以及俄白黨首領恩琴，該黨宗旨在使蒙自治，不受日本拘束，仍為中華民國一部分，受治中國主權之下，而蘇俄政府現與蒙古人民黨表示同情，如中國不欲放棄蒙古，應即與該黨接洽，並與協力反對呼圖克圖。
通過該函件可知，隨著外蒙古人民黨力量的壯大，蘇俄政府已經不再將與北京政府的交涉重點放在出兵外蒙古的問題上了，轉而尋求協助蒙古人民黨，依靠“蒙古革命者”來保障其利益。
對於前項蘇維埃政府所提新要求，中國政府內部抱有極大的警惕，一個非常值得擔憂的問題即為：在彼是否僅為抵制在蒙白黨，以為自衛之計，從而並無他野心？在我如果因利便與之接洽，是否可收綏撫蒙人、殲滅白黨之效，將來有無後患？為詳細解明此諸憂慮，外交部專門訓示下屬俄事委員會就此諸問題進行通盤研究，希冀俾無遺算。稍後，俄事委員會提出了以下兩點意見：
（1）基於意識形態之考量，蒙古人民黨與俄國新黨攜手，其主旨在於希冀恢復自治，我若經勞農政府與之接洽，有太阿倒持、引狼入室之弊，將來難免會重蹈從前俄國指使蒙人獨立訂立自治之覆轍。
（2）基於外蒙古內部兩股勢力之力量對比研究，蒙人歷來信奉活佛，蒙古人民黨系少數受俄新黨勾結之人，與呼圖克圖派相比寡眾懸殊，難操必勝；且此輩沾染“赤化”，為傳播過激主義之危險分子，似尤不宜引為我興。
亦正基於意識形態和力量對比的雙重考慮，俄事委員會認為，“按照目下情形，蒙人內部雖分新、舊兩派，然其實則皆為外人所利用，是以此次蒙亂，於事實上已不能視同匪黨內亂，其得失盈虛，動關外交地位，影響國土主權，惟在我總以人為國內事件，不容外界公然之干預為上策”。
對於上述俄事委員會之意見，國務院經過國務會議公同核閱，準允照辦。國務院在5月18日發給顧維鈞的電文中明確指示：
“蒙匪與俄新黨攜手，圖復自治，已佔恰城，證已勞農代表所云，俄蒙合謀恰情事益顯。若更與俄接洽矇事，非特蒙人聽其播弄，易蹈從前覆轍。此輩民黨究系少數，難操勝算。且慮傳播赤化，政府對蒙只認為國內事件，不欲外界公然干預。對該代表可告以矇事正力圖平定，對恰蒙人當派員前往撫輯，並辦理善後事宜。所請接洽之處，應俟華員到恰查核辦理”。
儘管國務院贊同俄事委員會的意見，但國務院秘書廳對此意見提出了異議。在一份說帖中，秘書廳特別指出，俄國舊黨盤踞庫倫等處，實為新黨所深忌，蒙古人民黨雖系少數，然則合新黨全力圖之，無論俄、蒙，欲以抵禦勞農，無異腐肉之齒利劍；在中國政府方面而言，如果蘇俄政府不以攻取蒙境、而以剷除舊黨為詞，恐亦非我筆舌所能阻止，屆時或引起日俄之爭，關礙更大。基於此，秘書廳認為，根本辦法“仍應以削平庫亂為上策，惟其如此，蓋我靖我亂，自可絕他人干預之源，否則新舊黨之爭，日俄之爭，恐終不可免”。秘書廳還判斷，在俄國境內新舊兩黨之爭中，俄舊黨已無死灰復燃之望；新黨有提倡“民族自治”之議，即可慮者又不止蒙疆，北京政府對於此點應給予格外注意。
結合上述考察可知，這一時期北京政府內部對於外蒙古地區形勢的估計大概可歸結為以下兩點：一方面，基於意識形態的原因，抱著對“赤化”的恐懼，而蘇俄政府在外蒙古地區大力扶持蒙古人民黨，輸出共產主義，這讓北京政府感到頗為忌憚；另一方面，北京政府對外蒙古自治官府的實力過於自信，認為人民黨即便得到蘇俄政府的支持，亦難以與哲布尊丹巴為首的外蒙古自治官府抗衡，正是基於此種估計，北京政府從維護國家利益和領土主權的立場出發，堅持將外蒙古問題視為國內問題，不允蘇俄干預。
在蘇俄政府與中國政府就出兵外蒙古問題進行多方交涉之際，在外蒙古境內，恩琴指揮的自治政府軍隊與人民黨人領導的臨時政府軍隊展開了激烈角逐。最初，由於人數及武器彈藥的優勢，恩琴方面佔據了主動，人民黨的軍隊則節節敗退。顯而易見，外蒙古境內的此種軍事政治發展趨勢不符合蘇俄的利益，蘇俄政府勢難容忍。於此情形之下，蘇俄已經決定出兵外蒙古，惟在出兵前夕，契切林再度致函北京政府外交部。與以往函電中請求中國同意蘇俄出兵不同的是，該函件惟強調蘇俄出兵之意義，即在於消滅中俄公敵恩琴軍隊、維護兩國主權，同時在函件的最後不忘再次聲明，“一俟大功告成，俄軍即退出蒙境”。
不言而喻，於當時情形下，蘇俄軍隊出兵外蒙已成定論，是故，蘇俄政府不再要求在此問題上獲得中國政府諒解。1921年6月28日，蘇俄在未經中國政府允許的情況下，派兵進入外蒙古，協助人民黨軍隊一舉將恩琴軍隊剿滅。由於擔心來自中國軍隊的討伐和恩琴殘餘勢力的反撲，外蒙古人民政府請求蘇俄紅軍仍舊留駐外蒙古，直至將恩琴軍隊徹底消滅為止。蘇俄政府為維護自身利益計，順水推舟地答應了這一請求。
彼時，蘇俄政府未經北京政府允許出兵外蒙古，在中國朝野各界引起很大不滿，這對尚處於培育階段的中蘇關係造成了不良影響。事實上，在這一問題上，蘇俄政府內部亦有不同意見：一方以越飛為代表，從革命外交與世界革命的初衷出發，致力於建立對華外交關係，故主張停止在外蒙古的活動；另一方以外交人民委員契切林為代表，基於維護現實利益的需要，堅持認為蘇俄為自身安全計，不能不插手外蒙古事務。在契切林看來：
“理論上承認中國的宗主權或者不得已承認其主權，可以在相當程度上滿足中國的民族自尊心。蒙古始終是個半獨立的國家，它不是中國的一個省，不是設有中國管理機構和中國督軍的東突厥斯坦”。
“可以向中國政府宣佈，我們的軍隊應蒙古政府的請求，在蒙古尚未能自我保護之前留在蒙古。在任何情況下，我們的軍隊不能無限期的留在蒙古。但是，我們還不能確定撤兵的期限。我們只能宣佈，我們的軍隊的駐紮是暫時的。”
上述契切林的主張為蘇俄在外蒙古問題上的對華外交和談判確定了基調。1921年7月30日，身在北京的蘇俄遠東共和國代表優林向中外記者表示，蘇俄絕無侵略中國領土之意。8月，遠東共和國在向北京政府提交的一份特別補充材料中亦提到：“蒙古地位將由俄中關係於蒙古的舊沙皇條約來確定，遠東共和國不允許蒙古從中國分離出去。”10月，優林在與北京政府外交總長顏惠慶的談話中再度闡明瞭蘇俄政府在外蒙古問題上的前述立場。然而，就在蘇俄政府向北京政府做出承諾後不久，即1921年11月5日，蘇維埃政府和蒙古人民政府簽訂了“友好關係協定書”。協定書規定，雙方在政治的和經濟的相互關係方面必須執行最惠國待遇的原則，並且不允許在自己的領土上建立任何對另一方面有敵對行為的組織活動。
《蒙古人民共和國通史》的編撰者稱讚該協定為“蒙古第一個完全平等的國際協定”，認為這個協定提高了“蒙古人民共和國”的國際和國內地位、鞏固人民政權，為進一步發展革命、建立人民民主基礎創造了有利條件方面，因此具有極為重大的意義。如果說外蒙古當局將“友好關係協定書”視為一份榮耀，那麼對於中國而言則是一種恥辱，這一行為再度激起了中國政府和社會輿論的憤怒。為了平息來自中國方面的不滿和責難，1921年12月，蘇俄政府代表裴克斯赴華與北京政府就有關問題進行協商。
顏惠慶當面質問裴克斯：“外蒙為中華民國領土之一部分，安得與之訂約且駐兵庫倫，此誠侵害中國領土主權之舉，是何用意？”
裴克斯虛應稱：“本國此舉對於貴國在外蒙之主權毫不侵犯，緣此係根據1915年三方之協約。按照該約，貴國承認外蒙之獨立。而此項獨立即在1919年被貴國所強迫取消者也……本國政府之意，對於前俄帝國所締結之各項條約，均須修改，並非根本全取消之謂。1915年中俄蒙三方協約亦應修改。”
顏惠慶堅持認為，中國－外蒙古關係為中國內政，無須第三者調停；即便蘇俄方面出手調停，亦只能以友人身份進行非正式的調停。裴克斯則一再強調1915年《中俄蒙協約》的法律效力，以及由此而生成的蘇俄對於外蒙古事務的政治權利。
由於雙方在外蒙古事務上的分歧嚴重，裴克斯的對華外交不可避免地陷入停頓。在此情形下，1922年7月，蘇俄政府派遣越飛接替裴克斯的工作。其時，蘇俄政府給越飛下達了兩條綱領性指示：
第一，外蒙古的法律地位以及蘇俄從外蒙古撤兵問題，應由俄、中、蒙三方協議解決；
第二，前述問題的解決方案與蘇俄政府承認中國對外蒙古的主權並不矛盾。
越飛對這些指示感到不可理解，他在給列寧、斯大林、加拉罕等人的信件中坦白指出：
“當然，耍某種手腕，可以把這些宣言說成一紙空文。但我認為，這將是我們對華政策的破滅，而最終則是我們全面滅亡的開始，因為在外交政策上我們成了最一般的帝國主義者，在很大程度上不再是世界革命的推動因素”。
在表達了強烈的不滿後，越飛認為，接下來要思考的一個問題，即是如何找到一個擺脫現狀的出路，以避免俄中關係的進一步惡化。為此，越飛在華期間展開外交活動，先是拉攏吳佩孚，隨後又與孫中山合作，其目標即在於從中國軍政實力派中尋求合作伙伴，希冀通過他們來影響中國政府和社會輿論，重塑蘇俄政府的“革命形象”。
需要指出的是，當越飛與北京政府進行談判之際，外蒙古方面一度感到非常緊張，乃因西方報紙盛傳外蒙古問題亦在談判日程當中，並且外蒙古問題“僅可根據蒙古舊有自立條約解決”，這不由得讓他們回想起1913年中俄聲明文件繞開外蒙古當局對外蒙古地位進行處置的不愉快經歷。為此，其時外蒙古當局專門照會勞農政府駐庫倫代表陸巴爾斯克，要求蘇俄政府將此事之始末“登報聲明，務使普通人民心目中亦明瞭此事，而對其作正當之推想”。
儘管逗留中國期間一直以對華友好的面目示人，但由於中俄雙方訴求的不可調和性，越飛的對華外交活動步裴克斯之後塵，再度以失敗而告終。1923年9月以後，談判在蘇俄政府新任駐華全權代表加拉罕與北京政府代表之間舉行。這一次談判最終有了結果，雙方於1924年5月31日簽訂了《中蘇解決懸案大綱協定》，內中規定：
“蘇聯政府承認外蒙為完全中華民國之一部分，及尊重在該領土內中國之主權。蘇聯政府聲明，一俟有關撤退蘇聯政府駐外蒙軍隊之問題，即撤兵期限及彼此邊界安寧辦法，在本協定第二條所定會議中商定，即將蘇聯政府一切軍隊由外蒙盡數撤退。”
至此，橫亙在中蘇兩國之間的外蒙古地位問題再次以條約的方式得到確認。
▍五、泛蒙古主義旗幟下的利益訴求：日本的涉蒙政策
1917年俄國十月革命和內戰爆發，後來，舊俄軍隊在蘇俄紅軍的進攻下陷入潰亂，俄國在遠東地區的利益已不能得到保全。對此情形，日本最初抱有躍躍欲試的心態，希圖有所作為。原來，20世紀初，日本政府與俄國政府訂立了多項密約，雙方就遠東地區的勢力範圍進行了較為明晰的利益分割，隨著舊俄政府的崩潰，蘇維埃政府聲明相關密約作廢，遠東地區的利益面臨重組，趁此機會獲得更多的利益當然是日本人樂見其成的事情。
正基於此，日本政府決心扶助俄國帝制派之勢力，以與蘇維埃俄國政府對抗。一段時期以來，日本政府除乘機佔領俄國濱海地區外，並欲將俄國舊政府在中國北滿、外蒙之一切權利，經俄國帝制派之手讓渡於日本；與此同時，它還鼓吹“泛蒙古主義”運動，依靠流散於遠東地區的舊俄政府潰軍運作成立“大蒙古國”。
除了在遠東地區進行大蒙古國運動的運作以外，此間日本政府還聯合美國，鼓動北京政府參加協約國武裝干涉集團。最初，中國政府保持了剋制和中立，北京政府曾不斷諭令中蘇邊境地區軍政當局對俄國“紅白黨爭，嚴守中立”，對蘇俄內部事務採取不干涉政策。這一政策雖未能在所有中蘇邊境地區嚴格執行，但從整體上約束了一些邊疆大吏的魯莽行為。然而隨著遠東形勢的發展，中國政府基於諸種考慮，於1918年加入了協約國集團，並表示派遣參戰軍開拔俄國遠東地區。在隨後協約國集團武裝干涉蘇維埃俄國政權的過程當中，中國政府雖然只是起了象徵性的作用，但畢竟是協約國的一員。
需要說明的是，儘管中國政府表示願意與日本共同出兵遠東地區，但在一些邊疆地方大吏看來，與日合作不啻於與虎謀皮，必將面臨更多的風險。陳毅聽聞中日共同出兵之事後，即感到非常緊張。根據他的觀察，日本扶助謝米諾夫，三番四次地聯絡動員外蒙古王公貴族，發起了“泛蒙古主義”運動。在此情形下，“至於中日共同出兵，應只限於滿洲里一路，蒙古新疆實無日駐武官之必要。證以日人在蒙舉動，當初實抱有偉大陰謀而來，而我不知日人乃世界之毒，有何親善可言。總以設法早日撤出，免貽害累為宜”。
彼時，陳毅還向北京政府報告，在庫倫的布里亞特人巴德馬熱夫受日本軍官指使，撰寫《蒙古問題》一文，用俄、蒙文字印刷散佈，企圖煽惑蒙人，內中聲稱“中俄政治不良，均無好意待蒙，又中國內訌不已，宜乘機獨立，急求外援。如求外援，自有為之援者。在布人受西歐教育，可扶助蒙人”。在陳毅看來，所謂外援，即日本方面的援助，此可謂“陰謀畢露”。
彼時，日本政府確曾有經營外蒙古的計劃。自從以協約國名義出兵西伯利亞之後，日本對盤踞沃木斯克的舊俄遠東政府首腦高爾察克及佔據赤塔之舊俄將領謝米諾夫予以種種援助，其目標即在於將俄國在滿、蒙地區的權利讓渡於己。1918年5月16日，日本陸軍少將齋藤季治郎與中國將領靳雲鵬訂立《中日陸軍共同防敵軍事協定》。關於這一協定的意義，日本政府的一份內部文件做了如下評估：
“根據日中同盟，帝國將取得絕大利益，即在軍事上以協同作戰為理由，可在中國領土內之必要方面，自由出動帝國的軍隊，而且在軍事上當然以相互支援之名義，參與編練中國軍隊；尤為重要的是有利於我控制掌握軍火製造的原料。在政治上，基於同盟關係，積極參與其內政，以便於從各方面扶植帝國的政治勢力。在經濟上，以同盟協作之名，開發其豐富的資源，努力開拓市場，以利於加快帝國經濟的發展。”
據此可知，通過該“協定”，日本可派遣大批軍隊進入中國東北，填補舊俄政府的權力真空。就外蒙古問題而言，該協定的實施細則有“日本軍隊一部得由庫倫進入貝加爾”之規定，此即日本取得了堂堂正正經營外蒙古之途徑。
隨後，在建立“大蒙古國”的號召下，受日本扶持的謝米諾夫數次遣員前往外蒙古，試圖聯絡、遊說外蒙古王公喇嘛，開展聯合建國運動。迨至1919年11月外蒙古宣佈取消自治、還政中央，雖然蘇維埃俄國政府認為該事件與己無關，而日人則視為與日本經略外蒙有重大之妨礙，故“陰擾外蒙古之舉”愈加洶湧。期間，中外媒體迭載日本政府擾亂外蒙古的密電。根據這些來自於日本軍方、外交機構的文檔提供的信息可知，日本政府曾派出多撥情報人員，攜帶鉅款，分往內外蒙古各地，遊說王公，陳以利害，並表示願意承擔軍費政費借款及軍械各項，以助其恢復自治權的名義，謀求對蒙古地區的滲透。
事實上，最初日本政府對外蒙古地區的經營，主要是通過謝米諾夫一部及其鼓吹的泛蒙古主義運動予以間接實施的。伴隨著謝米諾夫一部在遠東地區軍事上的失敗，以及蘇俄政府在外蒙古地區扶持的蒙古人民黨政權的建立，日本在外蒙古地區的經營動力逐漸衰竭。
根據張作霖的觀察，原來，這一時期恰逢朝鮮獨立運動高漲，日本政府深恐該國受外蒙古獨立運動影響，故而對於扶持謝米諾夫聯合建國行動之熱度稍減。另據駐海參崴聯絡員周家樹報告，外蒙古獨立問題，皆言為日人及謝米諾夫所惑，然而是否屬實，有待進一步觀察。根據他與日本司令部高柳少將的交談中所瞭解到的信息，“現在薩拜喀爾及外蒙等處煽動蒙古獨立之日人，為該國之流民，如由我國拿送日領，必當盡力懲辦”。
此間日本政府逐漸減弱對外蒙古獨立問題的干涉，另一個主要原因還必須予以提出，即中國因素。根據“中美新聞社”的觀察，日本最初支持謝米諾夫，乃是企圖借其力量抵制蘇俄政府軍隊；然而隨後日本政府認為謝氏經營外蒙古之野心於日本不利，“日本若助謝氏，將失去其北京友人（即武人派）之同情，蓋中國在蒙喪失勢力，其意味即為北京武人派大失威信也”。迄至1921年11月，蘇俄政府與外蒙古人民黨政權簽訂了“友好關係協定書”，雙方互相承認主權，並正式建交。
日本政府對此追悔莫及，束手無策。日本出兵西伯利亞長達4年零2個月，耗資九億日元，其目標原本是為了援助謝米諾夫，並乘機將西伯利亞置於日本勢力之下，防止出現瓜分中國東北地區和蒙古地區的競爭者，然而這一計劃因蘇俄軍隊的介入最終化為泡影。事後，日本軍事評論家伊藤正德稱出兵西伯利亞為日本國防史上“最黑暗的一頁”。
綜觀此間日本政府對外蒙古問題的舉措，大致可以得出如下結論：日本政府曾試圖通過泛蒙古主義實施的大蒙古國構建運動，努力將自己的力量滲透至外蒙古地區；但這種主觀願望在多大程度上得到了實施，還需進一步考量。不可否認，在與日本毗連的遠東地區，日本自認為其擁有無可置疑的利益，亦願意為此利益展開各種外交、軍事行動，這也是日本政府扶持高爾察克、謝米諾夫等部的原因所在。但對於外蒙古地區，日本是否抱有志在必得的願望，值得商榷。畢竟，當時的外蒙古地區已經成為新生的蘇維埃政權同日本，以及英、法、美、俄國殘餘勢力、中國政府和“自治”外蒙古上層的博弈之地。
因此，日本企圖將自己的勢力範圍延伸至外蒙古地區，不得不面臨多方力量的反制。在此情形下，日本政府推動的“泛蒙古主義”運動並未獲得預想的收益，其結果，日本政府不得不戰略放棄外蒙古，進而在稍後的一段時期內開始逐步退出外蒙古。
▍六、構建“亞洲邊疆”：英國人的外蒙古想象
一個饒有興味的問題是，當1919年中國發起對外蒙古的收復運動之際，英國人亦頗感緊張。當然，這種緊張的緣起並非無跡可尋，1919年初，北京政府開始嘗試改善與西藏地方的關係，並取得了一些成果。在英國人看來，“這是自1910年中國軍隊迫使達賴喇嘛流亡以來絕無僅有的事件，也是英藏關係倒退的一個表現”。原來，這一時期英國政府正千方百計地尋求與北京政府就西藏問題進行“修約”，試圖將西姆拉會議簽訂的一紙協議落到實處，同時擬再將崑崙山以南、唐古拉山以北等處劃入內藏地區，是以對影響恢復中英西藏問題談判的相關情形頗為關注。
鑑於上述中國政府在西藏施展的“進取性”政策，證以“五四”運動以來中國民眾高漲的民族主義情緒，英國外交部將1919年中國政府的徵蒙行動視同1910年趙爾豐在西藏實施的改土歸流，認為中國政府正謀求單方面改變西藏的既有地位。1919年4月，外界風傳中國政府擬出兵外蒙古。
為此，英國公使朱爾典專程會晤外交部代理總長陳籙，直指中國政府派兵入蒙破壞了中俄協議。陳籙解釋稱，此舉實為自衛起見，以防俄國過激派之竄入；另外，恰克圖條約所規定俄國維持外蒙古地方秩序一層，現在已經不能正常履行，且俄人將來組織何種政府，中國政府亦無從推知，故向外蒙古派遣軍隊實為中國政府職責所在。然而朱爾典堅持認為，中國政府出兵絕不僅僅是為了自衛，而或另有其他企圖。迨至1919年11月西北籌邊使徐樹錚率領軍隊抵達庫倫、強力取消外蒙古自治地位，英國人感到更加緊張。在朱爾典看來，從某種意義上說，這一事件可能引發的一個後果是，它將使中國人民更加有理由相信，既然外蒙古可以取消自治，那麼基於同樣的理由，西藏亦將難允自治地位。
英國人的擔心並非多餘。1919年12月6日，北京政府外交部在答覆英國外交部有關西藏修約談判問題的電文中即指出：
“對於中國政府而言，西藏的地位與外蒙古的地位在某種意義上有些類似。後者現在已經請求取消自治，如果政府在當前這個時候與英國政府就西藏問題簽訂一個協議，那麼，中國民眾將會很難理解政府的這一行為。我們一直以來非常體諒英國政府簽訂一個協議的良好願望，但鑑於當前的政治局勢，雙方開展談判是無益的。”
朱爾典還聯想到甘邊寧海鎮守使馬麒發表的一紙“豔電”，內中聲稱“西藏本屬中國領土，多年來與川構怨，兄弟鬩牆，自應兄弟解決，萬不能由他人干預”，同時還強調指出，由於中國目前處於弱勢，除了與英國劃定邊界以外別無選擇，但中國最終將毫無疑問地想要派遣軍隊前往拉薩，恢復中國以前在西藏的地位。根據朱爾典的觀察，這代表了幾乎所有的中國官員在西藏問題上的真實看法，同時亦表明，中國方面對於英國政府提出的西藏修約問題並不心甘情願，仍然期待使用武力重新徵服西藏。並且，自中國政府恢復其在外蒙古的主權以來，這樣一種態度日漸得以強化。
隨後，為進一步研判外蒙古地區的政治形勢演變及其對西藏局勢的影響，英國政府於1920年8月前後派遣領事官員臺克滿赴庫倫考察。在外蒙古逗留期間，臺克滿與外蒙古最有影響力的三個王公在一家美國公司的房子裡進行了會談。談話中，外蒙古方面明確提出，希望英國方面給予必要幫助。在臺克滿看來，外蒙古方面之所以對於英國政府有所期待，乃是基於蒙古人與西藏人的密切關係，並且他們也知道，英國政府一直以來非常支持西藏自治。
臺克滿在報告中談到了跟外蒙古王公多次交流過程中形成的一個比較深刻的印象，即這些外蒙古人在談論中國政府與中國人的時候，和其所接觸過的西藏東部的藏人使用的措辭有極大的相似性。他們不厭其煩地談及當前中國政府不值得依靠，以及中國官員承諾和保證的虛偽性。
關於西藏問題與蒙古問題的關聯性，臺克滿在《訪問庫倫報告》中指出：一直以來，蒙古問題與西藏問題就像兩條平行線一樣的發展，自1909～1911年中國試圖通過軍事力量確立對蒙古和西藏的直接控制以來，結果卻在1911年辛亥革命時期，導致了兩者的獨立，他們均將漢人驅逐出境，隔絕了與中國政府的關係。歷史再度重演，1919年徐樹錚進入蒙古與1910年趙爾豐進入西藏有極大的相似性。在兩個案例中，伴隨著中國軍隊開進兩個“國家”，“中國人提出了各種毫無價值的承諾和各種特殊的藉口”。1910年的西藏事件中，“中國提出的藉口是維護商業的必要性”；在1919年的外蒙古事件中，“則是聲稱為了阻止布爾什維克的入侵”。在這兩個案例中，結果是相同的，即“西藏人和蒙古人的政府被推翻”，中國人接管了當地官府的行政，並且由中國軍隊完成了對兩個地方的統治。
與朱爾典、寇松對最近發生的中國軍隊徵蒙行動抱有極大警惕相異趣的是，臺克滿主張從“積極的方向”看待此問題。臺克滿認為，最近發生在庫倫的事件，包括哲布尊丹巴蒙受中國士兵的侮辱，拉薩方面已經有所瞭解，這也許會動搖藏人本已脆弱的心靈，使他們堅定反對中國政府的決心，而不再受到中國人的“哄騙”再次接受中國人的統治。此外，臺克滿還從地理環境與地緣政治的角度闡述了西藏與外蒙古地區面臨的不同形勢。
基於前述諸種因素，臺克滿對於外蒙古問題與西藏問題形成了一個基本判斷：在當前形勢下，如果俄國就此一蹶不振，那麼，基於地理上的原因，外蒙古最終仍會倒向中國，並與之建立緊密聯繫；而對於西藏方面來說，如果英國政府能夠同意通過來自印度的外國企業給予其發展“自己國家”必要的幫助，與之保持友好關係，那麼，可以確認，由於地緣位置的關係以及其與印度的天然聯繫，西藏當局必然長久地倒向英國政府這邊，而不是中國。儘管西藏面臨的安全環境不如想象中的那般糟糕，臺克滿依然強調，為有效保護英國政府與藏人利益，需在英印政府的幫助下大力發展西藏，允許藏人加強自身的力量。
彼時，英國政府還深入考察了外蒙古問題中的國際性因素，即日本人在中國政府徵蒙運動中扮演的角色。在英國人看來，日本人拿了一手好牌，他們已經開始收穫他們的豐碩外交果實。隨著高爾察克在俄歐地區的敗退，由日本人一手扶持的謝米諾夫一旅的實力逐漸壯大，有日本人的支持，並開始以完成獨立為號召。圍繞此問題，英國政府曾與日本政府有過多次交流，要求日本政府承諾不對西藏抱有任何幻想。
儘管日本對此做過解釋，但英國人並未感到釋懷，根據相關情報人員提供的信息，他們做出如下判斷：日本人試圖填補俄國人在內亞中央的權力真空，基於這樣一種訴求，日本人除了對外蒙古有所企圖外，對西藏亦必有相應的圖謀，亦即日本在中亞地區的擴張對英帝國在亞洲的邊疆形成了重要挑戰。根據英國人的觀察，最近的事態表明，日本不僅追求對中國的完全統治，而且還試圖在內陸亞洲事務中發聲，並擁有更大更多的決定力。
正是基於上述考量，1919年8月14日，英國駐北京公使朱爾典在向寇松的報告中表達了日本人正在努力取代俄國人在外蒙古地位的擔憂。該報告認為，從1907年開始，日本通過與俄國簽訂的一系列條約，獲得了南滿鐵路的權益。在英國人看來，隨著俄國人的日益衰落，日本努力追求在該地區北部的擴張已是自然而然的事情，但蒙古人在多大程度上會默許這種既定的命運，仍有待觀察。
朱爾典還在報告中聲稱，根據1913年中俄聲明文件，中國政府不得干涉外蒙古地區的內政，而徐樹錚的所作所為直接與中俄聲明文件的相關條款精神相悖，這表明，中國政府正在撕毀中俄聲明文件的有關條款。英國人之所以對徐樹錚的徵蒙軍隊保持高度關注，乃是因為在時人看來，徐樹錚背後所代表的皖系軍閥與日本政府有著密切的聯繫，這不由得讓英國外交部產生一種聯想：徐樹錚徵蒙是否在一定意義上代表了日本人的利益？
總體而言，這一時期英國政府對於外蒙古問題的關注，最初因其維護西藏既得利益而引起。在英國外交部看來，外蒙古問題與西藏問題有極大的關聯性，通過管窺中國政府對外蒙古問題的處置，即可預見到西藏地位之未來。基於同樣目的，英國外交部亦非常在意日本人在外蒙古乃至遠東地區的勢力擴張，其初衷仍然服務於維護其亞洲邊疆安全之目標。在已經獲得了巨大的領土收益之後，英國政府需要建立一個穩定有效的邊疆體系，用以保障他們的既得利益；然後在此基礎上，進一步往前擴張疆界，希冀獲得更大更多的利益。
就英國政府在印度實施的邊疆戰略來看，誠如寇松所言，其目標在於為大不列顛帝國構建“三重邊疆”：（1）內緣由英印實施行政管轄的邊疆地帶；（2）中間地帶的“杜蘭線”，或者說實施積極防禦的疆界；（3）作為外部或者高級戰略疆界的阿富汗邊界。在寇松看來，由他具體實施的以印度為核心的邊疆體系是當時世界上組織最有效的邊疆體系，完全可以與古代的對應案例和原型——羅馬邊疆體系相媲美。
▍結 語
根據本文的研究，1919～1924年外蒙古“二次獨立”事件主要受到三個方面的因素推動，即外蒙古自身、中國因素和蘇俄因素。受此影響，1924年以後的外蒙古政治地位表現出“三重性”：首先，在外界看來，它被認為是“紅色帝國主義”，外蒙古就像沙皇俄國時期一樣屬於蘇俄的“勢力範圍”；其次，在政治意義上而言，中國仍然聲稱擁有對於外蒙古的主權地位，雖然它已經在事實上失去了對外蒙古的控制；最後，外蒙古地方精英堅持認為他們是一個獨立的國家，1921年蘇俄政府認可了外蒙古的獨立地位，並與之簽訂了一個友好條約，建立了外交關係。當然，考察日、英兩國對外蒙古二次獨立事件的關注及其策略，必能進一步增進對該事件的整體性認識。
（一）外蒙古因素
需指出的是，有關先行研究對於外蒙古獨立問題的考察，經常會表達這樣一種觀點，即外蒙古地方精英多數時候是一個缺席者，外蒙古的命運完全由蘇聯與中國兩個關聯方所決定。那麼，實際情形是否如此呢？
16世紀“新航路”開闢以降，西方列強在全球的擴張和殖民體系逐漸得以確立，“民族國家”的面孔亦漸漸清晰地浮現出來。迄至20世紀初，一些後進的國家（如中華民國）亦步亦趨，開始向這一標準和模式看齊，努力邁入近代民族國家的門檻。彼時，與構建統一的民族國家歷程相一致的是，“一個民族，一個國家”的民族自決主義理念亦開始瀰漫於東方世界，該理念經常被一些弱小民族的精英分子加以利用，服務於本民族的“獨立建國偉業”。
回顧歷史，最早於20世紀初，歷史上講蒙古語的各族人內部形成了“泛蒙古主義”運動，希冀將內外蒙古、新疆阿爾泰和俄國布里亞特等蒙古人居住的地區聯合起來，建立一個獨立、統一的大蒙古主權國家。“泛蒙古主義”作為一個現實的民族主義政治運動，最早在辛亥革命時期由一部分外蒙古上層精英發起了外蒙古獨立運動。1918年之後，伴隨著俄國舊政府的坍塌，俄國境內的布里亞特蒙古人在日本政府的暗中支持下，再度拾起了泛蒙古主義運動的旗幟，試圖聯合外蒙古上層王公喇嘛，建立一個統一的大蒙古國。然而伴隨著恩琴主導下的外蒙古自治政府的垮臺和擁有蘇俄－共產國際背景的蘇赫巴托爾領導下的蒙古人民黨的上臺，泛蒙古主義運動的接力棒開始傳遞到外蒙古革命者的手中。
彼時，“具有神權政治基礎傳統泛蒙古思想體系奇怪地同共產主義革命思想相結合，變成了獨特的革命的泛蒙古主義”，然而其終極目標依然設定為：以某種方式將內外蒙古聯合起來，建立一個統一的蒙古國家。其結果，1920年至1921年期間，受蘇俄世界革命思想的影響，外蒙古革命黨人將中國在外蒙古的統治及其昔日庇佑的神權政治視為革命對象，一個新的“蒙古國”得以生成。
（二）中國因素
中華民國成立以降，中國已經在形式上成為一個獨立的民族國家。所謂“民族國家”，乃是基於領土主權與國際法觀念而構建，在這一國家政治體系框架下，維護國家領土主權利益，被視為確立自身統治合法性的必要前提。亦正基於民族國家的基本訴求，1919～1924年期間北京政府針對外蒙古地方發生的形勢變化做出了回應。
毋庸置疑，對“現實利益”之解讀，是我們理解這一時期北京政府統合邊疆民族地區歷程的一把鑰匙。就當時的情形而言，北京政府並非沒有力量和客觀環境來處理此等事件。最初，徐樹錚能夠提一旅之師懾服外蒙古王公喇嘛，並且外蒙古能夠主動上書請求撤治，這可以作為明證。而隨後一段時期，在北京政府內部，由於派系、集團的利益之爭，段祺瑞的安福系被研究系從執政臺上趕了下來。徐世昌上臺以後，對安福系的徐樹錚進行重點打擊，致使其對外蒙古的統合缺乏必要支持，最後導致失敗。稍後，出於同樣的原因，因為內部的政治派系、集團利益與國家利益的糾葛，北京政府主導下的討伐外蒙古運動僅停留在計劃階段而未及實施，國家的核心利益終未能得以保障。
（三）蘇俄因素
早期蘇聯的共產主義理論家堅持認為，加強與亞洲殖民地和被壓迫民族的聯合是他們所奉行的世界革命的一個基本特徵。因此，列寧時期的外交政策的一個重要旗幟即是加強與亞洲國家的合作，布爾什維克的外蒙古政策即是這樣一個例子。
綜觀1919～1924年蘇俄政府圍繞外蒙古問題而展開的對華外交，既與自身的地緣政治和利益關切息息相關，又在一定程度上服膺於推進中國革命進程這一目標。具體來說，從推動中國革命的無產階級世界革命設想出發，蘇俄政府不得不考慮到中國政府和社會輿論反對外蒙古獨立建國的聲音；但從自身的國家利益出發，它又不得不將外蒙古置於自身的影響力之下。其結果，外蒙古的政治前途在蘇俄領導人的心目中就像一張重要的“可兌換的牌”，這就直接造就了外蒙古政治地位的雙重性：一方面，新近成立的“蒙古人民共和國”雖在意識形態和政治方面依附於蘇聯，卻是以主權國家的實際形態而存在；另一方面，蘇俄政府承認中國對外蒙古的主權地位，它在形式上又是“中國的一部分”。
（四）日、英因素
根據本文的研究，外蒙古二次獨立前後，日、英兩國對外蒙古政治形勢的演變頗為關注。其時，日本政府透過由其扶持的代理人，高舉泛蒙古主義運動的旗幟，一方面是為了將舊俄在中國東三省的權益盡數收歸己有；另一方面則是趁外蒙古局勢混沌之時，將自身的國家利益擴張至外蒙古。然而，就其結果來看，儘管日本試圖在外蒙古“二次獨立”事件中有所作為，但收效聊勝於無。
英國人對外蒙古“二次獨立”事件的關注緣起，大體而言，並非基於對外蒙古地緣利益本身的考量，而是出於維護對英國人來說極為重要的戰略邊疆——西藏的獨佔性地緣政治利益的要求。正是基於這方面的訴求，臺克滿外蒙古之行的考察重點，乃是將外蒙古問題與西藏問題進行關聯性想象，預判中國政府和日本政府是否可能對西藏當局採取類似外蒙古地區的行動。透過英國因素，我們應當認識到，邊疆危機從來都不是一個孤立性的問題，它往往牽一髮而動全身，從某種意義上講，要深入認知涉外的邊疆問題，還需從世界史的視角予以觀察。
數年以後，英國人如此評價1924年後外蒙古的政治地位：在外蒙古，由於蘇聯的政治宣傳和軍事幹預，中國的影響力逐漸被削弱了，人們一般已經認識到，中蘇解決懸案大綱協定第五條規定“蘇聯政府承認外蒙為完全中華民國之一部分，及尊重在該領土內中國之主權”，純粹是一種姿態，這實際上並不意味著蘇聯將要放鬆控制外蒙古的意圖。
本文原題為：“民族主義、國家利益與地緣政治之糾葛——1919-1924年外蒙古'二次獨立'問題研究”，原載《新視角》雜誌總第79期（2017年12月），第96-120頁。篇幅所限，內容有刪節，註釋從略。圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
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