摘 要：農村土地“三權分置”改革是繼家庭聯產承包責任制後農村改革的又一重大制度創新。獲得感是衡量改革必要性、迫切性、成效性的重要標尺。從獲得感的視角來剖析農村土地“三權分置”改革,具有重要的現實價值。深入推進農村土地“三權分置”改革,增強農民獲得感,應從如下方面著手:確權登記,讓農民更有安全感;“還權賦能”,讓農民更有主人感;規範交易,讓農民更有幸福感;完善法律法規,讓農民更有信任感。要加快修訂和完善農地產權的法律制度,規範農地流轉市場,切實加強農村土地權利監管,不斷完善農村公共治理。
農村土地改革是全面深化改革的關鍵領域,關係到新型城鎮化、糧食安全和農民增收,是中央的重點工作。為進一步健全農村土地產權制度,推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展,2016年10月,中共中央、國務院印發《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,就農村土地所有權承包權經營權分置(以下簡稱“三權分置”)改革中的“三權”關係以及如何推進“三權分置”改革作了進一步的明確。“三權分置”改革也成為學術界和政策層面關注的焦點。這裡重點從增強農民獲得感的視角對“三權分置”改革進行論述。
農民獲得感視野的“三權分置”演進
□中國礦業大學(北京)土地政策研究中心楊璐璐
農村土地“三權分置”改革與30多年前的家庭聯產承包責任制“兩權分離”的改革邏輯相較,是土地制度選擇框架的突破。具體到農地制度,農民的獲得感應該包括“土地獲得感”、“利用獲得感”和“收益獲得感”三個方面的內容。20世紀80年代為了解決農民積極性的問題、公平問題、怎麼樣增加農業產出的問題[1] ,家庭承包制度建立了一個“兩權分離”的改革邏輯,在制度選擇上作了框定。30多年來農地制度的探索一直在這個框定下探索,致力於農地承包經營權的長期化、物權化、法律化和制度化,形成農地承包經營流轉體系,並向適度規模經營發展。然而,隨著城鎮化加速,農村人地關係的變化,“兩權分離”制度選擇下農民的“獲得感”逐漸下降,農地配置受到農民意願的干預而效率較低。“三權分置”在保持農村土地集體所有不變的基礎上,順應農民的意願,將流轉土地上的承包權與經營權分離,以增加農民土地獲得感、利用獲得感和收益獲得感。
一、農地制度中農民“獲得感”的歷史缺失與探索創新
“兩權分離”改革的制度目標是克服農業集體化下的激勵低下、績效差的問題,對於如何調動農民積極性,在長期的根據地土改中不缺乏經驗,而決策層沒有選擇恢復新中國成立初期的農民私有制,而是在保持公有制的前提下放活使用權,表明了經濟制度變革的選擇路徑約束。一是公有制鎖定,改革所能做的是探索土地公有制的現實形式;二是改革路徑是在權利構成上尋求突破,所有權和使用權分離,擴大使用權權能,發揮產權的激勵和穩定預期的功能,調動農民積極性,提高產出;三是減少行政權對產權功能的替代,開放土地市場。這三點反映了我國土地制度目標和制度安排之間的關係,為土地制度改革作了路徑選擇和方向框定。“三權分置”依然是沿著這條改革邏輯進行探索,其突破點是家庭承包經營權權利體系。
30多年來,家庭承包經營權權利體系的改革軌跡是強化使用權,不斷延長承包期,完善農地承包經營權權能,建立農村承包權流轉體系。強化使用權改革的核心內容是產權完善,產權完善不單單是產權權能的賦予,還需要產權具備排他性、邊界清晰、結構完備。而“兩權分離”恰恰沒有解決這些問題,使強化使用權的制度效果有限,一旦面臨人地關係改變的現實就表現出各種問題:“集體”存在感過強限制了農戶產權功能的發揮[2] ,產權結構不適應土地利用實態。導致制度改革雖然是在不斷強化使用權,但是實際上農民的制度內“獲得感”下降。
改革路徑遇到了制度選擇框架的“天花板”,必須選擇新的路徑。在我國土地制度改革方向的約束下,繼續在使用權上做文章是唯一出路,“三權分置”就是對土地使用權框架的突破性探索。
20世紀90年代初期,一些專家和基層幹部就曾提出“明晰所有權、穩定承包權、放活經營權”的提法。[3] 2001年中央相關文件中已使用過“承包地使用權流轉”的概念。在2013年底召開的中央農村工作會議則明確提出,“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願,實現兩權分置並行”。2014年中央“一號文件”提出:“在落實農村土地集體所有權的基礎上,穩定農戶承包權、放活土地經營權,允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。2014年關於專門規範土地經營權流轉的第一個正式文件出臺,11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,明確提出:“堅持農村土地集體所有權,實現所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉。抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關係和具體實現形式”,該文件的出臺,將土地流轉進行了新的界定,土地流轉不再是“承包經營權流轉”,而是“經營權流轉”。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,提出“落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權”的“三權”格局和權利內容。
二、增加農民“土地獲得感”的“耕者有其田”軌跡
農民生產積極性,首先源於對土地的“獲得感”,即在自己的土地上勞作。縱觀近代地權思想,無不導向“均地安民”,提出“耕者有其田”的土地再分配思想。新中國成立初期的土地改革所推行的“耕者有其田”,就是通過重建農民土地所有制,提高農民生產積極性,雖然執行了3年時間就被合作化運動替代,但是80年代的歷史又再次證明,只有堅持“耕者有其田”的方向,才能促進農業生產健康發展。1978年改革開放以來的家庭聯產承包責任制的改革,是在集體土地所有制下探索“耕者有其田”的具體實現形式。
“兩權分離”改革邏輯中“耕者有其田”的實現形式是賦予農民相對獨立的承包經營權,這種產權結構所適應的現實情況是農民內部沒有區分,農民都是自耕農。但是隨著人口流動和事實上的農民內部承包主體和經營主體的分離,農民(承包戶)不完全都是“耕者”。承包者對產權的需要不完全是佔有、使用,而是集體成員資格的擁有和放棄農業收益的補償;經營者對產權的需要是投資回報的穩定預期。要發揮“耕者”的積極性,就需要保障經營者“耕者有其田”。只有讓承包者放心流出,經營者長期佔有土地,才能使土地資源優化配置,在土地上增加要素投資。
“三權分置”在制度設計上沿襲了“耕者有其田”的激勵邏輯和土地制度改革的框架約束,可以被看作在當前農戶承包權和經營權事實分離情況下,對集體所有制下“耕者有其田”現實形式的全新探索。繼續穩定現有農村土地承包關係,可以保障農民的集體成員權不被失去而放心流轉土地,減少流轉顧慮,降低流轉成本;強調經營權,政策導向加大農村土地流轉,引導土地經營權向真正種地者集中。種地者獲得土地,實現“耕者有其田”,不僅使有農業生產意願和生產能力的農民能夠獲得適度的土地,激發農業生產積極性,而且使農業生產裝備技術有運用的空間,經營能力得以施展,使土地要素與其他農業生產要素實現優化配置,促進規模經營的發展。
三、增加農民“利用獲得感”的權能賦權軌跡
美國土地經濟學家伊利曾指出:“成功的土地利用是以對土地特性的認識為基礎的”[4] ,而對土地的認識需要構建影響意識形態、國家制度和政策方向的功能認識。縱觀中國土地政策變遷的歷史,無不與社會變革相交織。土地的功能主要分為資源功能、要素功能、資本功能和社會功能,不同的功能認識決定不同的政策定位。基於這四種土地特性認識,農民土地“利用獲得感”包含兩個層次的內涵:一是農民對農地使用的自由性、排他性,不受他人的強制干預,可以最大化地利用農地的資源功能和要素功能,涉及的是農業生產方式的問題。二是權能利用的最大化,農民從農地上不僅可以獲得農產品,還可以獲得資本性收入、社會需求的滿足,可以最大化地利用農地的資本功能和社會功能,涉及的是農地土地權益邊界的問題。
“兩權分離”的賦權邏輯是完善土地承包經營的權能,強化農民農地使用權、收益權的賦權與保障,從而使農民自主經營、自主處置產品獲得收益,任何組織和個人不得干預農民的生產經營自主權,不得違法調整和收回承包地,不得違背農民意願強行流轉承包地,不得非法侵佔農民承包地。如果承包地被依法徵用、佔用,農民有權依法獲得相應的補償。權利賦予下的自主生產經營,實現了農民土地“利用獲得感”的第一個層面的滿足。對於第二個層面的賦權,在“兩權分離”框架下只實現了流轉承包地獲得收益的權利,其他的沒有實現也難以實現,因為存在流轉中承包權的一併喪失和抵押擔保權缺失兩個障礙。
“三權分置”改革繼續賦權與保障農民農地使用權、收益權,從而支持農民“自主從事農業生產經營並獲得相應收益”,使農民繼續獲得第一個層面的利用滿足。創新之處是探索第二個層面的賦權,路徑是擴大權能邊界。第一,穩定承包權權能,體現在對承包地處置的收益權和承包權穩定兩個方面。就前者而言,承包農戶“有權通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益,任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地”;就後者而言,通過承包權和經營權分離,使流出土地的農民不隨土地流出喪失承包權,穩定承包關係,穩定心理預期,使承包戶獲得社會需求的滿足,理順土地市場與集體發包的關係。第二,強化經營權權能。通過簽訂長期土地流轉合同,經營者獲得的僅是土地開發權,與是否是集體成員的承包權利沒有任何關係,承包戶不能以集體成員資格為由隨意收回讓渡的開發權,這就保障了經營者的權利,穩定了經營者的經營預期和耕種收益。土地經營權人對流入土地享有在一定期限內佔有、耕作並取得相應收益的權利。支持經營者對土地的平整改良,改革農業直接補貼的分配辦法,逐步投向實際務農種糧者。第三,增加抵押權。不僅增加承包經營權合一情況下的抵押權,承包農戶“有權依法依規就承包土地經營權設定抵押”,也“支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資”。這就給經營權賦予了抵押權,承包權不能抵押、擔保和繼承,即使是承包戶自耕的情況下,抵押的也是經營權。然而,經營權抵押的經營風險償還與承包權保護的矛盾怎麼解決,仍然需要進一步探索。
四、增加農民“收益獲得感”的產權明晰軌跡
農民對土地的收益獲得感來自於收益分配與合理性預期的吻合,既是一種絕對收益滿足,主要指農民對土地利用產出及其資產收益的較大程度的滿意,也是一種相對收益滿足,主要指農民在一定所有制下與其他農地利用主體在投入報酬或種植機會上的比較。
無論在歷史上任何時期,農民都是農業生產的主體,農民親自利用農地並不意味著對收益會滿意,根源在土地利用收益的非排他性。家庭承包制度擴大了農民的自主權,農民為自己勞動,勞動產出歸自己所有,投入與報酬相對應,多勞多得,相對收益增加,激勵勞動、技術、土地等要素的投入,生產積極性問題、產出問題自然得到解決,進而又增加了農民絕對收益的滿足感。但是,“兩權分離”受到來自集體所有制的制度選擇約束和人口流動、人地關係改變的現實挑戰這兩方面的影響,使得制度均衡很快就被打破。
農民土地“收益獲得感”的提升依靠清晰的產權邊界及其收益分配才能實現。“三權分置”的改革邏輯不再是無限制地強化農戶承包權,而是通過平等保護經營權權益的方式,穩定經營者預期,提高其“收益獲得感”,促進經營權體現農業生產要素的功能,優化配置,最終推動農業適度規模經營和發展現代農業。三項權利的清晰劃定是前提和保障。集體所有權的存在不單單是公有制的制度約束,而是要發揮發包方發包、調整、監督、收回土地等處分功能,防止農民之間出現分化,調控基本的社會公平和穩定。對承包權的保護和穩定,也積累了豐富的經驗。在農民市民化道路沒有完全打通的前提下,穩定承包權可以確保農戶特別是進城落戶的農戶能夠獲得對外出租和徵地補償收益,能夠在經濟不景氣時保留一條回鄉種地的退路。但是不能一味地無限制強化、做大承包權和過多強調土地財產收入,這會使農民產生坐等升值的心理,不利於土地流轉,增加了土地流轉成本,損害了經營者的“收益獲得感”。承包權作為一種成員權,為解決“兩權分離”制度下產生的成員權強化導致獲得感下降的情況,有必要將承包權認定為農民家庭共有產權,“屬於農民家庭”,使農民土地使用權具有排他性。經營權被單獨分置出來,不僅僅是放活經營權,而是在承包權和經營權的利益關係上尋找平衡點,使承包戶和經營戶的收益獲得實現雙贏。經營權的實質是與承包權權能邊界的明細,從而穩定預期,調動長期投入的積極性,增加經營者的土地收益獲得感。
應該注意的是,不是“三權分置”產權明晰就能絕對增加農民土地收益獲得感。現實中,產權明晰,土地成本概念也逐漸清晰,土地租金和承包戶自經營的機會成本也可能上漲,導致規模經營的“非糧化”和規模經營虧損。經營權放活還需要補貼政策、地租價格引導等政府調控行為的干預才能達到土地要素優化配置、適度規模經營的目的,提高農民的經營權收益。
農民獲得感與“三權分置”理論闡釋
□南京農業大學不動產研究中心 吳群
從“兩權分離”到“三權分置”的政策變遷賦予了農民更充分的土地財產權,讓農民實實在在從土地財產權中找到了“歸屬感”、“獲得感”,主要體現在:一是從農民的財產權主體地位來看,改變了過去統分結合雙層經營的家庭聯產“承包戶”的角色,農民獲得了土地承包權的主體地位,成為土地財產權的“主人”;二是從農民的土地處分權來看,在堅持農村土地集體所有制的前提下,更加明晰了土地財產權關係,強化了農民對土地經營權的流轉權能,也順應了農村轉型發展和市場經濟體制改革的要求;三是從農民增收的路徑來看,改變了過去主要依賴農民自己經營土地獲得“經營性收入”的方式,變為通過讓渡土地經營權獲得更多的土地“財產性收入”和“工資性收入”(農民兼業),有利於縮小城鄉居民收入差距,讓農民著實從土地財產中有所獲有所得;四是從“四個全面”戰略實施的視角來看,賦予農民穩定的土地財產權,可以為農民從解決溫飽向實現全面小康、更高水平小康提供十分重要的土地財富保障,獲得與城市居民同等的城鄉改革與土地發展的紅利。
需要指出的是,為了讓農民從其土地財產中長久擁權獲利,“三權分置”政策的實施尚需在實踐層面不斷進行探索和總結,同時也需要在理論層面不斷進行思考與創新。這裡認為,妥善處理好“三權”的相互關係,不斷探索“三權分置”的有效實現形式,需從理論上釐清土地財產權的本質特徵、土地財產權的主體、土地財產權的保障與限制、土地財產權的權利邊界等基本問題。
一、“三權分置”改革對土地財產權屬性的強化大大提升農民收入水平
財產權作為一個法律範疇的概念,有兩個必不可少的構成要件,一個是“物”,一個是“權”,前者是財產權賴以存在的物質要素,彰顯物對其人的某種財富,而後者則是財產權的核心要素,強調人對其物的某種權利。財產權首先表現為自物權,即財產的所有權,是所有權人依法對自己的財產享有佔有、使用、收益和處分的權利。其次,財產權還表現為他物權,是非所有權人依託所有權人財產依法享有佔有、使用及在一定程度上收益或處分的權利。
土地具有資源、財產和資產的三重特性。土地首先表現為一種自然資源,是人類一切生產和生活的源泉,正是由於土地資源的有用性及其所具有的稀缺性與壟斷性,因而賦予土地作為財產的本質屬性,在此基礎上,將土地財產投入到經濟運行中,土地又成為重要的土地資產和土地資本。過去,人們往往注重土地資源屬性的開發、利用與保護,注重土地資產屬性的經濟價值與資本運作,卻忽視了土地作為財產屬性的財產權保護與財富增長,因而對土地財產權尤其是農村土地財產權的明晰、流轉、價值實現與權益獲得重視不夠,理論與政策研究也有所欠缺。
“三權分置”強化了土地的財產權屬性。首先,承包地表現為農民土地財產一種有形的“物”,是農民的土地財富;其次,土地所有權、土地承包權、土地經營權進一步明晰了集體成員、農民個體、生產經營者與承包地相對應的權利關係;再次,作為集體成員的農民個體獲得了承包地的財產“權利”,並相應地獲得了承包地的佔有、使用、收益、處分(繼承、饋贈、流轉)等財產“權利束”。
二、“三權分置”改革明晰土地財產權主體有效破解農村集體產權虛置難題
我國實行的是農村集體土地所有制,何為農村集體,誰代表農村集體,農村集體與其成員是什麼樣的關係?這些問題並未從學理上得到很好地解決,因而一直困擾著農村土地財產權的主體問題的解決。
我國憲法雖然明確規定中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制,但相關法律條文並未對“勞動群眾集體”等概念作出進一步的解釋,如《土地管理法》第二條只對全民所有作出解釋,“全民所有,即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”,《土地管理法》第八條規定“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於農民集體所有”,“農民集體”怎麼界定並未給出具體的法律解釋。時至今日,“農民集體”仍是一個十分抽象的概念,在其他的一些法律條文中亦有集體土地歸“集體經濟組織”所有一說。因而,農村土地究竟歸誰所有?“農民集體”、“集體經濟組織”究竟是一個什麼樣的組織也變得較為模糊。
嚴格意義上講,“集體”一詞是一個十分空泛的概念,“農民集體”作為一個法律用語,本身並不代表某一種權利主體,只是描述了我國現階段的一種農村社會(經濟)組織形式(其典型形態是以村為單位的農民集體),既非個人亦非法人,而“集體經濟組織”也是一個不特定的經濟實體,故將兩者界定為集體土地的產權主體顯然不夠嚴謹。事實上,將我國集體土地所有權主體界定為村民小組全體成員(或鄉(鎮)、村全體成員)不失為一種合理的表達,“成員權”則是農民個體享有的合法權利,這既尊重了我國“土地改革”的歷史,又比較符合現階段我國農村土地產權的實際。因此,從農村集體土地財產的所有權來看,全體成員依法享有對其土地財產佔有、使用、收益和處分的權利,而“全體成員”的代表可由三分之二以上本集體成員大會選舉產生的村民自治組織充當,也可由委託代理或授權的經濟組織(如農民股份合作經濟組織)承擔,代表“全體成員”行使相應的權利。
三、“三權分置”改革對土地財產權的保障與限制使農民的權益得到更充分保障
保障公民的合法財產權是當代社會治國理政的最高準則之一,各國基本法通常都對公民的合法財產不受侵犯進行了明確的規定,財產權保障的目的是禁止個體財產受到不法侵害,並抵禦國家的無償剝奪。公法與私法(如大陸法系、英美法系)對財產權概念的界定不盡相同,憲法層面的財產權主要體現權利主體的資格,是一項公權,同時也是獲取民法財產權的基礎與前提;民法層面的財產權的核心是財產的所有權,是私權的一種,具有可轉讓性、可分割性和可依法剝奪性。一般性的法律概念中,財產權通常指私有財產權,較少涉及公共財產權問題。
費希特認為,財產權是人類自我發展的條件,因此,財產權作為人的基本權利必須得以保障而不能受到侵害,同時,要保障財產權主體的“合理預期”,確保權利人能夠合理利用其財產,避免因短期行為造成對財產的不當利用,要排除公權力對財產權的不當侵害或者是未獲得完全補償的合法侵害。此外,在財產權保障的同時需要對財產權的行使加以必要的限制,不得損害他人的安全、自由和財產。
承認土地承包權是農民的財產權利,就應當在立法層面加強對土地承包權的保護,並對土地承包權在佔有、使用、收益、處分等方面的權利進行應有的法律規範。同時,土地作為一項準公共物品,有別於一般的財產,更不同於私有財產,在我國土地集體所有制度框架下,需要從權利錯配、權利膨脹與權利異化等方面對涉及農村土地財產權行為進行合理的法律規範與約束,如土地所有權的合法徵收與完全補償、土地承包權的合理退出與繼承、土地經營權的合規流轉及土地收益權在不同權利主體間的恰當體現,等等。
四、“三權分置”改革界定土地財產權的產權邊界促進農村土地流轉
《牛津法律大辭典》將財產權定義為“存在於任何客體的完全權利,包括佔有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產有關的權利”,“財產權不是一個單一的權利,它是若干獨立權利的集合體。其中的一些或甚至很多獨立權利可以在不喪失所有權的情況下予以讓與。”財產所有權作為自物權,享有絕對的排他性權利,但可以讓渡其他的權利如使用權、收益權等成為他物權,財產權的這種排他性和可讓渡性,使得財產權的佔有、使用、收益和處分等權利邊界時常變得模糊、交叉甚至是衝突,清晰的產權邊界就十分必要,不僅有利於權利的保護和行使,而且是市場決定作用發揮的基礎與前提,對於多個主體的共同產權,還需保證不同主體間清晰的產權邊界。
具體而言,土地所有權是土地所有者對土地佔有、使用、收益和處分權利的總和,是財產權權利束中最為根本的一種權利。土地佔有權是對土地的實際控制,是行使土地所有權,實現使用權、處分權的基礎。土地使用權是土地的利用權或經營權,它以土地的實際佔有為前提。土地收益權是基於土地的所有權以及對土地間接、直接地使用與經營取得土地經濟收益的權利。土地處分權則是土地權利主體依法依規對土地進行相應處置的權利(如出賣、租賃、贈與等)。需要指出的是,上述諸項權利可相互組合於一體,也可相互分離而獨立存在,土地所有者的佔有權(對財產的法律佔有、直接的佔有)和非土地所有者的佔有權(對財產的實際佔有、間接的佔有)有著本質的區別。土地處分權也區分為完全的處分權(所有者)和派生的、從屬的處分權(使用者、經營者),土地收益權則因土地所有權的壟斷及土地質量和勞動投入的差異在所有者、使用者、經營者之間進行合理的分配。
如上所述,就“三權分置”而言,土地所有權是集體成員的一項排他性的自物權,所有權的行使在法律允許的範圍內由集體成員共同決定(如農民對其承包權的處置、土地所有權的收益分配等),土地承包權是集體中的成員個體享有的一種他物權,是成員權在法理上的體現,也是農民財產處分權的基礎和前提,農民可讓渡其承包地的使用權、經營權,而不實際佔有承包地。土地經營權則是按照契約規定從承包權中分離出來的承包地實際佔有、處分(如承包地抵押貸款)、經營和部分收益的權利。集體成員通過絕對地租體現土地所有權的經濟實現,成員個體通過讓渡土地經營權獲取土地收益(級差地租),而土地經營者則通過對土地的投入獲得相應的經濟收益。
五、積極推進農村土地“三權分置”改革讓農民擁有更多的“獲得感”
明晰農村集體土地產權,深化農村土地市場改革,有利於建立權責明確、公平高效的農業生產與土地經營制度,有利於盤活農村“沉睡的”土地資產,讓農民獲得更多的財產收益,有利於從根本上保障農民的土地財富。要使“三權分置”政策的實施取得實效,可從如下方面著力:
第一,從深化農村土地制度改革來看,“三權分置”政策的實施無疑是率先破題,開了一個好頭。但由於農民與農村土地關係的錯綜複雜,農民宅基地、集體經營性建設用地財產權問題及土地徵收涉及的土地發展權問題,土地制度改革尚有許多有待探索和突破的空間,需要將“三權分置”政策的實施和後續完善與目前農村“三塊地”的改革試點作為一個有機的整體系統地進行頂層設計,不同類型的農村土地改革相互配套,才能確保農村土地改革整體上取得實質性成功,才能從真正意義上讓農民有更多的獲得感。
第二,進一步加強“三權分置”政策的法律研究,從公權、私權與共有產權多個視角深入探討,進一步明晰農村土地財產權的屬性、特徵、主體與權利邊界,對我國現行的法律法規(如《物權法》、《土地管理法》等)進行必要的修訂,並儘快出臺相應的法律規範,減少不必要的土地權利糾紛,維護農村穩定發展,確保農民土地財產權得到法律的保護,從根本上解決農民的土地財產權問題。
第三,切實加強農村土地權利監管,不斷完善農村公共治理。“三權分置”的深化改革涉及農村基層組織自治、農民多重角色身份及農業現代化生產等諸多複雜問題,為此,要切實做好農村土地確權登記工作,完善農村市場體制與機制,增加農村公共產品與服務供給,強化鄉村治理與法治建設,切實解決農村的繁榮、健康發展問題,實現農民的全面小康。
獲得感與農地產權配置的國際鏡鑑
□金善寶農業現代化研究院 周應恆
增強人民群眾的“獲得感”既是未來改革的出發點,也是落腳點。“獲得感”一詞並沒有明確的含義界定,從各種表述中我們可以看出,“獲得感”是基於一定的“獲得”(包括物質、精神、文化等方面的獲得)而產生的一種主觀心理感受,同樣的實際獲得帶來的獲得感也並不一定相同。[5] 在維護、保障人民群眾的獲得感方面,有效、高質量的政府可以起到十分重要的作用。已有研究表明,政府質量顯著影響了居民幸福感,其對居民幸福感的增強作用顯著高於經濟增長所帶來的效應;同時,在低收入國家,保障經濟公平的制度比政治制度更能促進居民幸福感的增強,而高收入國家則相反(Helliwell,et al.,2008;Bjornskov,et al.,2010)。因此,在未來重大改革實施過程中,我國應當通過保護相對公平感、增強居民的社會認同、滿足居民的美好預期,增強人民群眾的獲得感。[6]
農村土地制度改革在我國農業改革中始終佔據重要地位,也承擔著增強農民等各利益相關群體“獲得感”的重要責任。“三權分置”改革將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置並行,充分保障了各方利益,提升了各利益相關主體的“獲得感”。第一,堅持集體所有權,充分維護了農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能,有助於發揮土地集體所有的優勢和作用;第二,強化農民承包權,解決了農民在流轉土地之後對土地承包權歸屬問題的後顧之憂;第三,放活農地經營權,以促進土地資源合理利用,加快構建新型農業經營體系,推動現代農業的發展。
可以看出,我國農地制度經歷了從“兩權分設”到“三權分置”的重大轉變。在轉變過程中,各項權利的劃分是否有經驗可循?在農戶承包權得到強化保護之後農民集體應當行使何種權責?如何切實增強各方“獲得感”?此外,在將土地經營權獨立出來之後是否必然會促進農地流轉?又當如何規範農地流轉市場發育?
一、獲得感視角下國際農地產權制度
從科斯開始,制度對經濟績效的影響歷來受到學者重視。對於任何一個社會而言,制度的基礎總是一組關於產權的法律規定,它界定了社會成員運用特別資產權利的範圍。而產權一般包括資源的排他性使用權,通過使用資源而獲取租金的收益權,以及通過出售或其他辦法轉讓資源給他人的轉讓權。[7] 農地產權是指以農地所有權為基礎,以農地使用權為核心的一切關於土地財產權利的總和,是由各種權利組成的權利束。它主要包括農地所有權、剩餘索取權、使用權、處置權等。當代世界絕大部分國家(地區)都是實行土地私有,但在小農經濟仍是我國農業生產基本國情的條件下,為了克服分散經營所產生的效率低下的弊端,我國仍需重視村社層次的集體統籌和集體經營。因此,構建農地歸集體所有、承包權歸農戶所有、實際種植主體擁有經營權的“三權分置”體制是合適有效的路徑選擇。
縱觀世界各國,伴隨農業現代化進程,其農地產權的劃分彼此間也存在較大差異。通過對國外各項農地產權的具體內容、職責進行分析、借鑑,對我國建立規範高效的“三權”運行機制、增強農民“獲得感”具有重要意義。
(一)美國農地產權制度
美國土地有國有和私有兩種基本形式,並以私有制為主。國土面積中私人所有的土地佔58%,主要分佈在東部,包括大部分平原地區的肥沃農田;聯邦政府所有的土地佔32%,主要分佈在西部,包括聯邦政府機關及派駐各州、縣、市機構的土地和軍事用地等;州及地方政府所有的土地佔10%。[8]
美國私有土地所有權分為地下權(包括地下資源開採權)、地面權和地上空間權(包括建築物大小、形狀等),且這三部分權益可以分別轉讓。現行美國法律體系嚴密保護著私有土地所有權不受侵犯。在此基礎上,農地所有人享有土地的收益權和使用權,並在土地轉讓、租賃、抵押、集成等方面具有完全不受外界干擾的權力。但是,在諸多規範和限制條件下,美國聯邦政府和州政府仍然可以擁有土地徵用權、土地管理規劃權和足額徵收土地稅這三項權力,這也意味著美國農場主或農戶並非擁有完整的土地所有權。與此同時,政府對農地具有重要的監督權,首先,政府會嚴格監管農地用途,謹防農地出現非農化趨勢;其次,政府會對農地用途轉變之後的經濟、生態效應進行評估,當出現負的外部性時,即採取措施將外部成本內部化。因此,農地所有人也並不具備完全的農地處置權。美國國有土地施行土地權益分離制度,即所有權與經營權分離,所有權歸國家所有,農場主通過租佃的形式擁有其經營權、使用權、處置權。在家庭經營過程中,政府對國有土地只保留法律意義上的所有權及其相應的收益分離權,其他一切權益均歸家庭經營主體所有。美國藉助該形式擴大了家庭農場經營規模,提高了土地投入產出效率,為農村土地經營制度內在潛力的釋放創造了必要的契機與動力。
此外,美國各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租,土地制度較為自由。聯邦、州、縣、市在土地的所有權、使用權和收益權上各自獨立,各州之間不可以任意佔用或平調,在確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。政府也可徵用私人土地,但需土地所有人及所在社區成員的同意,並以市場價格進行補償,如果社區成員一致反對,政府徵地是難以實現的。
(二)日本農地產權制度
“二戰”後,在美國的幫助下,日本開始了自上而下廢除半封建農村土地制度的改革,從1945年12月日本國會通過第一次農村土地改革法案開始,日本開展了兩次農地改革,通過強制手段從地主手裡收買超限土地,並將其廉價賣給佃農,建立了“耕者有其田”的自耕農制度。1962年日本《農地法》第一次修改,開始允許農村土地出租和出售,並希望通過農戶間農地所有權的轉移,使從事非農職業農戶(地主)的土地向專業農戶集中,提高農業生產率,但地價的不斷上漲阻礙了土地耕作權的讓渡。1969年《農振法》出臺,嚴格控制城鎮化與土地非農化;1970年《農地法》第二次修改,取消了經營者購買或租用土地最大面積的限制,放寬了土地流轉管制,允許市町村的農地委員會提供土地中介服務。在此背景下,自耕農制度逐步瓦解,農地所有權與經營權相分離,農地流轉迅速發展。1980年《農地利用增進法》《農地法》《農業委員會法》等三法修改,鼓勵農民間相互形成農村土地的合作利用,鼓勵農田的租賃和作業委託等形式的協作生產,以避開土地集中的困難和土地分散佔有給農業發展帶來的障礙因素。1999年《食品、農業、農村基本法》頒佈,鼓勵農地向“認定農業者”集中,促進農業經營主體的發展。
進入21世紀以來,日本農業勞動力短缺與老化問題日益嚴重,耕地撂荒現象激增,日本政府制定了《構造改革特別區域法》,首次為包括公司在內的“農業生產法人之外的法人”參與農地流轉提供了制度條件。2005年頒佈了《食品、農業與農村基本計劃》,加快推進骨幹農戶培育和村落營農組織法人化進程。為了促進撂荒農地的開發利用,日本對“農業特區”的特殊農地流轉政策進行總結提煉,在《農促法》的框架下,開設了“特定法人農地租賃事業”。在日本農地流轉制度中,“特定法人農地租賃事業”的開設,對“權利移動統制”的法律原則產生了巨大的衝擊,日本農地首次面向非農業生產法人開啟了農地流轉之門。
由此可見,日本“二戰”後在通過農村土地制度改革賦予農戶土地所有權、建立自耕農體制的同時,日本政府充分行使其監督權,在保護農民的土地權益的同時,根據農業經營環境的變化,通過政策引導、激勵,逐步將土地經營權從所有權中分離出來,為促進農地流轉,促使農地向效率更高的經營主體手中流動創造了制度條件。日本政府的這一舉措既增強了農民的“獲得感”,也提升了有意願的經營主體的“獲得感”。
(三)法國農地產權制度
法國大革命爆發之後,法國貴族、王室的土地被分割進行拍賣,農民開始真正取得土地所有權,土地私有制為主體的農地制度基本形成。但“二戰”結束以來,法國政府意識到小農經營土地不利於農業現代化的發展,開始逐步頒佈一系列政策法規促進土地流轉和經營集中,提高土地規模效應。
1960年,《農業指導法》頒佈實施,該法案明確按照土地流轉的不同性質、不同面積對農民實行不同的補助標準,分層級的補助方法逐步實施。在開展補貼刺激流轉的同時,法國政府也出臺了針對流入土地規模達標的經營者的信貸優惠政策,政府對該部分經營主體開展低息貸款等業務。隨後,法國政府頒佈《農業指導法補充法案》,設立“調整農業結構社會行動基金”。該部分基金首先用於補貼放棄農地的老年農民,對65歲以上的退休人員並放棄土地經營或自願讓出土地者,政府發放“離農終身補貼”,推動農地資源的合理化配置,該政策實施後,共有44萬老年農民退出農業生產,騰放出900多萬公頃農地,佔法國農地總面積的25%。其次,該基金重點補貼願意經營農業並想要擴大農場規模的青年農民,在該政策實施後,每個青年農場主可獲得法國政府約13.5萬法郎的補貼,為農場主們提供了實實在在的“獲得感”。
在法國農地整合過程中,土地流轉形式多樣,包括土地所有權流轉、土地使用權流轉和土地用益物權流轉。但在整合之初,法國政府也未對所有權、使用權與用益物權的屬性進行清晰界定。直到1804年《法國民法典》頒佈,其中第581條確定了土地用益物權的屬性,第595條和2118條明確了用益物權流轉包含出租、轉讓、轉出、抵押等權利[9] ,為農地各項權益流轉提供了法律支撐。
此外,在土地私有化的背景下,法國政府同樣行使著重要的監督權。首先,政府監管私有農用土地必須用以農業生產,在出現農地棄耕、劣耕的情況時,有權徵購該土地;其次,在政府監管下土地的繼承、流轉必須整體進行,不可進行拆分,謹防農地細碎化。
監督權的行使在土地私有制國家十分普遍,美國、日本政府也均有類似的做法。而監督權的行使也是我國農村土地所有權下所蘊含的重要內容,農民集體可借鑑其做法,充分履行、體現集體所有權的權責職能。
二、國際農地流轉制度的經驗與啟示
“三權分置”是我國農村土地制度改革的重大創新和必然選擇,將經營權從承包經營權中獨立出來,有利於促進土地資源合理利用,構建新型農業經營體系,發展多種形式適度規模經營,提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率,推動現代農業發展。但我們仍應認識到,當前我國非農就業並不充分,進城農民的真正市民化還較為困難,農村社會保障仍有待完善,在此情境下,“三權分置”中對農民的承包權進一步強化和保護特別重要,但也可能會對農地流轉產生一定的阻礙作用。因此,“三權分置”只是為農地流轉、擴大規模經營創造了必要的制度條件,並不必然帶來規模經營的擴大。在這種“一拉一推”的作用下,如何真正尊重農民意願,構建合理有效的、市場化的農地流轉機制尤為重要。在農業現代化進程中,世界各國均採取了諸多措施促進農地流轉。
(一)國際農地流轉模式與流轉平臺搭建的基本經驗
美國得益於人少地多的資源稟賦優勢,家庭農場規模較大,2014年,美國50公頃以上農場所經營的耕地面積佔美國耕地總面積的94%[10] ;且美國農地產權邊界十分明晰。因此,美國農地的買賣、出租十分自由,基本由市場化方式解決。土地所有者需要進行土地轉讓或者出售時,可自找使用者,或者通過市場中介機構尋找,買賣價格及轉讓租金由交易雙方商討決定。
在日本和法國,由於土地私有化初期農地經營十分細碎、分散,在現代農業發展階段兩國政府均採取了有效措施,構建農地流轉平臺,推動農業規模化經營。法國早在1960年實施《農業指導法》時便要求各省成立“土地整治與農村安置公司(SAFER)”。土地整治與農村安置公司(以下簡稱流轉公司)是政府監督的非營利性民間機構,是農村土地流轉的中介機構,也是法國對農地保留的相對限制權的執行者。農民在進行土地出賣時,可自行聯繫土地需求者,但兩者交易必須經由該流轉公司,公司會對土地需求者的種田能力、經營規模進行評估,如果流轉公司認為土地需求者不具備足夠的經營能力,則農民無法繼續與該需求者進行土地交易。若農民無法提供合適的土地需求者,則流轉公司可收購該土地,在收購之前,流轉公司提供一組土地評估機構,由農民自行選擇其一來進行其土地價值評估,流轉公司則按照評估結果收購該土地,並把買進的土地經過整治後以成本價賣給具有一定規模的農場主或者有較高經營能力的農民。當然,農民也可拒絕流轉公司的收購,但若其仍無法提供合適的需求者,則無法進行土地出賣。法國農地流轉模式一方面保護了農民的權利,另一方面又通過一套科學、公平的評估體系,保證了農地用途不被隨意破壞以及農地流動之後要素配置效率的提升。
日本現行農地流轉方式與法國較為類似。2014年,日本在每個縣設立了專門的“農地流轉”機構用來加速農地的整合,擴大農業規模。首先,該機構從那些打算出租自己農地的農戶手中租入農地,然後該機構對租入的農地進行土地平整和建設升級,著重完善農地的灌溉和排水設施,之後該機構將土地出租給那些想要擴大自己生產面積的農業經營者。日本政府所搭建的農地流轉平臺並不涉及農地所有權的轉移,通過經營權流轉推動了日本農業向規模化種植方向發展。
(二)國際農地流轉對我國“三權分置”改革的啟示
在現階段深化農村土地制度改革中,順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願,實行“三權分置”並行,確實是一項重大的制度創新,能夠有效增強各方“獲得感”。但從世界農業現代化國家農地制度改革以及農地流轉方式創新的過往經驗中可以發現,我國“三權分置”的改革創新依然存在諸多後續及配套措施需要完善。
第一,加快修訂和完善農地產權的法律制度。在開展“三權分置”土地產權制度改革的同時,應加快農地產權相關方面的立法修訂工作。以日本為例,目前有關土地管理方面的法律共有130餘部,並且隨著經濟社會的發展,這些法律經過多次修正,已經形成完善的農地法律制度體系。而我國在這方面依然較為滯後,只有在農地產權法律制度健全的基礎上,各相應主體在行使所有權、承包權及經營權時才能真正有法可依,沒有後顧之憂,讓制度創新帶來實效。
第二,落實農民集體所有權,完善“三權”運行機制。在強化農民承包權的同時,要落實農民集體的所有權,並將集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能進行細化,充分發揮集體應有的權責。從世界經驗來看,無論土地產權歸屬於何種主體,政府對農地的監督行為都是普遍存在的。我國是農業資源稀缺的國家,在充分保護承包農戶的土地權益的同時,應制定具體的規範和實施細則,防止長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為出現,促進農地的合理和高效利用。
第三,規範農地流轉市場,發展多種形式適度規模經營。農地經營權與承包權的分離,將促進農地流轉市場的發育。我國應該借鑑世界各國經驗,在尊重農民意願的前提下,構建市場化的流轉平臺,避免行政干預下過大規模土地流轉行為的發生,促進農地流轉市場規範、有效的發展。同時,我國也可以探索發展多種形式的適度規模經營,通過代耕代種、社區營農、託管、合作、土地入股以及社會化服務等多樣化的形式,解決農地流轉帶來的土地成本顯性化等問題。
“三權分置”、獲得感與政府行為的關聯度
□南京農業大學公共管理學院 鄒偉
農村土地“三權分置”改革不僅是對近年來各地實踐的總結和肯定,更是新形勢下深化農村改革、處理好農民與土地關係的重要舉措。如何發揮制度的有效性,在產權明確的基礎上,保障產權,促進產權交易,從而使權利主體具有精神上獲得感的同時增添物質上的獲得感,最終改善全民福祉,實現共享發展,無疑是“三權分置”下政府行為決策的重要邏輯。
一、增強權利主體獲得感的關鍵:土地能否實現流轉
在“三權分置”的框架下,所有權、承包權和經營權得到了很好的界定,有助於消除不確定性,是市場機制有效發揮的保證。經營權是承包經營權在土地流轉中派生出來的,即承包權與經營權真正分置發生在產權交易中,沒有流轉就談不上經營權,只有相對獨立的土地經營權,才可能在更大範圍內優化配置,釋放對提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率的積極作用,進而增強權利主體獲得感。而土地是否能夠實現流轉,除產權明確界定並有效保障外,還取決於如下因素。
第一,土地細碎化和基礎設施落後能否得到改善。放活土地經營權,優化土地資源配置,提高農民收入,是實施“三權分置”的重要目標,但土地細碎化和農業基礎設施落後會降低人們的預期。雖然全國承包耕地流轉的面積達到0.31億公頃,但經營規模超過3.125公頃以上的僅為38%,一個重要的原因就是受制於土地細碎化和基礎設施條件。事實上,農村基礎設施落後是制約我國農村經濟發展的一個重要原因[11],農村交通、灌溉條件和有無柏油路或水泥路設施對土地利用效率具有顯著影響。土地細碎化程度降低可以明顯節約勞動力投入,而細碎化程度高增加了土地規模利用的難度,將為土地流轉帶來更多的交易成本。
第二,農民真實的土地供給意願能否提高。農民土地經營權交易市場供給意願,是“三權分置”農民獲得感廣度和深度的重要體現。不可否認,目前,有相當一部分土地規模流轉是政府通過下達指標,或者主導集中統一流轉等方式實現的,相關統計數據並不能反映農民的真實意願。農民土地流轉意願受到多種因素影響,一部分農民對土地經營收入依賴程度已較低,但擔心“失去”土地而對流轉顯得猶豫,“三權分置”保障承包權,明確流轉的是經營權,減少了他們的顧慮,而農民對權利界定的認同度決定了其意願改變情況。同時,如何讓那些不是因產權因素導致流轉意願較低的農民,進入產權交易範圍,也是拓展農民獲得感輻射廣度的要求,這既有賴於新型經營主體獲得更多經營權後能提高農民收入,也與其他經濟社會條件密切相關。另外,也可能因承包權的進一步鞏固,農民財產權意識更高,從而希望接受支付更多,形成流轉意願高而發生行為低、規模經營難度加大的現象,相關研究已驗證這種傾向,日韓等國家的情況也是很好的佐證,當然,究竟如何影響有待進一步觀察和合理引導。
第三,新型主體的土地有效需求能否改善。發展適度規模經營,推進農業供給側結構性改革是大勢所趨,新型經營主體應是承擔這一任務的重要力量。而從當前的情況來看,家庭農場、農業合作社等新型主體具有“一哄而起、一哄而上”傾向,一些家庭農場與種植大戶沒有本質區別,少數農民專業協會和農民專業合作社甚至背離了合作社的基本原則,甚至並不是真正意義上的合作社,而是異化了的合作組織,功能普遍偏弱,對普通成員生產和收入的促進作用有限。
第四,土地流轉租金能否更科學合理。土地產權市場的均衡數量,最終是由租金決定的,而租金的科學合理與否,直接關係到市場健康程度。如果租金偏低,農民實現的財產性收入不足,經營權市場供應就會不足;租金偏高,新型經營主體成本增加,風險加大,需求又會不足。“三權分置”下,供需雙方將對租金進行重新博弈,其結果將直接決定權利主體的物質獲得感。
二、土地流轉的新問題:規模經營的衝擊
新型經營主體具有更多土地經營權,可以自主從事農業生產並獲得相關收益,但作為“經濟人”,其經營決策依據成本-收益權衡,並且也要充分爭取更多的改革獲得感,這勢必帶來新的衝擊,既會有市場失靈的表現,又會有政府管理不適應的表現。
一是對種植制度的衝擊。新型經營主體基於自身利益出發,在種植結構安排、品種選擇和農藥化肥施用等方面都可能會有一定突破,對長期累積形成的地區種植制度產生衝擊,既增加政府的協調管理成本,又可能降低各經營主體的利潤。在江蘇的調查發現,新型經營主體與農戶間、新型經營主體間選擇的稻麥品種具有一定差異,作物播種、施肥與收割時間參差不齊,病蟲害發生相互影響,政府難以進行病蟲害統防統治,或者效果低下,2016年小麥赤黴病大範圍發生,產量大幅度降低,部分地區甚至絕收,受損的小麥價格也很低。同時,田間作業時間跨度增加,在下第一場雪後,全省還有5萬公頃水稻沒有收割,既影響當季收益,也對下季播種產生影響,當然,這其中有氣候影響和相應的烘乾設備不足的因素。
二是對糧食安全的衝擊。土地經營權的核心是收益權,新型經營主體租用土地的目的是追求利潤,這可能會導致他們為了提高糧食單產,過多地依靠化肥、農藥的施用,而忽視土地質量改善,尤其是土地汙染治理,不利於提高農產品質量安全,不符合國家提倡的“藏糧於地、藏糧於技”戰略實施。另外,為追求非糧化的高收益,農民和新型經營主體之間也可能在土地用途改變方面達成一定“共贏”合作,對耕地用途管制與糧食安全產生影響。
三是對政府現行投入的衝擊。新型經營主體在土地利用規模和層次上都高於普通農戶,希望基層政府提供的專業技術服務也更為多樣化和高層次化,有的可能不再停留在原科技推廣服務的層次,還具有一定攻關和探索創新協作需求。同時,目前政府對農業扶持投入,表現為具有普惠性質的農民補貼,對新型主體這類“精英”激勵有限。但政府究竟投在什麼方面,扶持誰,誰受益,需要進行科學測算,並且需要對前期的投入進行合理的整合。江蘇目前擁有農機動力已遠遠超過土地需求,但每年還在不斷地補貼購買,顯然,需要進行合理整合與轉型升級。
四是對社會管理提出的新挑戰。“三權分置”釐清了土地承包人和新型經營主體的權利關係,兩者之間可能的直接糾紛減少,但並不意味著政府協調流轉的事務減少。土地規模流轉或多或少需要政府或村委會參與,有的甚至是土地先集中到村集體或鄉鎮政府,然後再統一流轉,政府已作為一個市場主體參與其中,可能會成為相關糾紛的交接點和市場託底者。土地流轉後,一些農民未能找到穩定的非農就業,或者失業回到農村,可能會成為影響社會穩定的因素。農民居住在農村的必要性降低,周邊環境維護減少,髒亂差現象增加。村民與村集體關係更為鬆散,農村事務管理的難度加大。
三、增強農民獲得感的再保障:政府行為轉變
“三權分置”對產權進行了科學安排,為市場機制有效發揮提供了保證,經營權流轉能夠改進土地資源的配置狀況,提高配置的效率,進而增加農民收入,增添改革獲得感,彰顯全民福祉,實現共享發展,然而,需要對產權進行切實保障,對市場失靈進行有效干預,這是政府行為轉變的必然依據。
第一,強化農業發展規劃、種植制度管理與服務。要以縣級行政區域為單位,依據自然、社會、經濟和生態因素,制定具有一定法律效力的農業發展規劃和種植制度,注重落實到具體的地塊,落實到具體的品種選擇目錄和作業時段。制訂本地區種植業作業規範,加強化肥、農藥和種子的供給與使用管理。整合縣鄉兩級政府土地、農藝與農機的管理服務力量,規範土地流轉管理,積極開展中介服務,進一步明確村集體和承包戶的土地利用監管職責,嚴格土地用途管管制,切實保證農地農用,合理控制新型主體經營規模,注重農機與農藝融合管理與引導。依據新型主體經營對技術服務的需要,充實縣鄉兩級農技服務人員,並適時建立農技人員聯繫新型主體制度。
第二,豐富鄉村治理內涵,創造土地流轉條件。將土地利用基礎條件改善、土地質量提升和汙染防治作為鄉村治理的重要內容,減少土地規模利用自然障礙,實施耕地輪作休耕計劃,有效提升土地產能,保障農產品質量安全。按照城鄉村鎮居民生活條件同質化,以及公共設施、基礎設施配置均等化的目標,合理佈局農村社區配套基礎設施、公共服務設施、公共安全設施,有序引導農民進城市民化或就地就近市民化,積極改善農村地區生產生活環境。不斷完善農村居民養老保障制度,積極開展技能培訓,有序引導非農就業,有效提高農民土地流轉意願。
第三,培育新型主體,創新土地流轉模式。要做實做細賦予更多土地經營權工作,保障新型主體具有充分的自主決策。注重提高新型主體經營能力、經營理念和守法守信意識。積極鼓勵涉農企業的工商資本參與種養業環節,投資開展土地整治和高標準農田建設,開發農村“四荒”資源。積極為新型主體提供產品認證、產品推介、惠農項目申請與人員引進等服務。進一步完善稅收減免、科技創新獎勵和財政補貼等扶持政策體系。積極探索土地入股、土地託管和代耕代種等形式的適度規模經營,多維度提高權利主體獲得感。
第四,轉變政府投入,防範土地流轉風險。將政府投入作為增添權利主體獲得感的重要保障,一是在原“普惠”基礎上,突出“精英”扶持。新增農業補貼向新型經營主體適度傾斜,主要用於建立適應規模經營主體需求的保險產品、轉型升級農業機械化等方面;二是建立土地流轉風險基金。在土地租金得不到及時支付時,實行墊資先期支付,保障土地承包權益,相關資金可來源於城鄉建設用地增減掛鉤的土地增值收益;三是充分利用財政投入撬動社會金融和社會資金。積極探索採用PPP、基建貸款貼息和政府購買服務等多種形式,開展農村土地整治和農業基礎設施建設。同時,為了減少土地流轉風險,政府也需要從資金、技術人員和信譽保證等方面,對從事規模經營的新型經營主體設置合理門檻。另外,對於進城就業農民退出承包地的探索要慎重進行,防止潛在社會風險增加。
增強農民獲得感的四維選擇
□國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所 黃徵學
土地是“財富之母”,是農民最大的財產,是農民財產性收入的主要源泉。深入實施農村“三塊地”改革,釋放土地財富效應,讓農民帶上“嫁妝”進城,是農民獲得的重大政策“紅利”。農村宅基地改革和集體經營性建設用地入市已在全國30個縣市區試點,承包地也在積極推進“三權分置”。“三權分置”就是要在確權登記的基礎上,賦予承包經營權更多權能,引導農民有償轉讓經營權、有償退出承包權,增加財產性收入,讓農民有更多獲得感。因此,加快推進農村土地“三權分置”要從“確權登記、還權賦能、規範交易、完善法律”等四方面著手,循序漸進,守住底線,因地制宜,有序推進。
一、確權登記,讓農民更有安全感
土地確權登記發證是深化農村土地制度改革的基礎,也是推動農地產權交易的基石,對提高農民財產性收入、調動農民參與改革的積極性具有重要意義。國土資源部、財政部、農業部2011年聯合下發的《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》對土地確權登記發證作了明確要求,2014年,農村集體土地所有權確權登記發證已經基本完成。農村土地承包經營權登記納入不動產統一登記範疇後予以五年的過渡期,試點工作正加緊推進。當前,要以土地承包經營權確權登記發證為契機,理清鄉鎮、村、村民小組、農民個人四類主體的產權界限,健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度。
鼓勵各地根據自身實際,探索不同的確權方式,對於城郊已納入城市規劃範圍或承包權關係比較複雜的土地,可以暫緩土地確權登記或採用“確權確利”的方式,降低社會成本;對集體經濟發達的自然村,採取“確權確股不確地”、“確權入股”的方式,緩解社會矛盾;對絕大多數集體經濟欠發達、承包關係相對簡單的區域,採用“確權確地”的方式“確實權、頒鐵證”,提高土地承包經營權流轉效率。根據“三權分置”的實際需要,積極推進土地經營權確權登記發證,奠定放活土地經營權的制度基礎。在建立健全土地承包經營權確權登記辦證制度的基礎上,實時開展土地承包合同變更、解除和承包經營權變更、註銷等工作,並及時補發土地承包權和土地經營權證書。在加快推進土地承包經營權確權登記工作的同時,對不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,按照規定採取招標、拍賣、公開協商等方式承包,承包方可以由農民擴大到農村集體以外的單位和個人。
成立土地確權登記爭議調處專門機構,發揮農村基層組織作用,調動廣大農民的積極性、主動性,協商解決土地確權登記發證中的各類矛盾。加大土地權屬糾紛調處力度,制定土地權屬爭議應急預案和相關調處制度,建立土地權屬爭議數據庫。認真貫徹執行《土地權屬爭議調查處理辦法》,建立土地權屬糾紛證據的調查、收集、判斷和保存制度,讓每一起糾紛的處理,有真實、可靠的依據。加快推進農村基層組織改革,分離農村基層組織的經濟職能,探索土地所有權和經營權相分離的新模式。
二、“還權賦能”,讓農民更有主人感
“還權賦能”使農村土地產權邊界更加清晰、產權流轉更加順暢,是激活農村土地資產、增加農民收入、落實“三權分置”的具體舉措,是奠定長期發展的可靠基礎。黨的十八大以來,農村土地“還權賦能”步伐大大加快。黨的十八屆三中全會提出“賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”後,農村土地承包經營權金融功能得以實現,農村“死資產”逐步變成“活資產”,農民獲得了更多財產性收入,改革獲得感逐漸累積。
黨的十八屆三中全會之後,《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》都對承包地權能有所拓展。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈的《關於完善農村地土所有權承包權經營權分置辦法的意見》進一步理清了集體、承包農戶、新型經濟主體在承包地上的權利關係,確保了農業健康發展和社會穩定。文件提出“土地集體所有權人對集體土地依法享有佔有、使用、收益和處分的權利”、“充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能”、“切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權”;“土地承包權人對承包土地依法享有佔有、使用和收益的權利”、“充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能”;“土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內佔有、耕作並取得相應收益的權利”,“支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資”等。文件通過科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關係,初步建立了規範高效的“三權”運行機制。
“還權賦能”夯基壘臺、選材備料、立柱架樑的工作基本完成,關鍵在於落實。目前,相關權能的試點工作已經拉開序幕。如2016年十二屆全國人大常委會第十八次會議正式授權國務院調整相關法律,允許大興區、平谷區、寶坻區、武清區、玉田縣等232個試點縣市區試行農村土地承包土地的經營權抵押貸款;重慶梁平縣、巴南區等地區已經開展土地承包經營權有償退出試點。當前,加快推進“還權賦能”的步伐,就是要以“三權分置”為基礎,妥善處理好集體、承包戶、新型經營主體之間的關係,探索集體土地所有權實現的新形式,積極開展承包權和經營權“兩權”的流轉、抵押、擔保以及承包權有償退出等權能的試點,形成可複製、可推廣的經驗,真正把政策賦予的各項權能落到實處,讓改革成果惠及廣大農民。
三、規範交易,讓農民更有幸福感
完善“三權分置”改革,及時跟進配套制度建設,促進承包權和經營權等產權的流動,更加彰顯產權的激勵功能、約束功能、資源配置功能和協調功能,加快構建“落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權”的產權體系,維護農民權益,讓老百姓在“三權分置”中獲得更多的實惠、收穫更多的幸福。重點是要進一步培育主體、健全機制、完善配套、規範交易、激活產權、提高收入。
完善財政、金融、項目開發方面的支持政策,圍繞農業經營規模和提升農產品競爭力,加強農業基礎設施和農業科技的財政投入,扶持各類農業主體投資現代農業和開展規模化的集約經營。鼓勵龍頭企業、家庭農場、專業大戶、專業合作社圍繞主導產業和特色產品,建立生產基地,開展適度規模經營。對達到一定經營面積的專業大戶、家庭農場、專業合作社等規模主體,按其經營面積和畝均標準由財政對其進行直接補貼,對其基礎設施投入和設施建設給予貸款貼息支持,並且將新增農業補貼重點轉向規模經營者。鼓勵商業銀行和農村信用合作社優先支持專業大戶、家庭農場和專業合作社,緩解農業規模經營者季節性、臨時性的信貸資金需求。
充分發揮各地設立的“公共資源交易中心”的作用,建立健全土地流轉規範管理制度,規範土地承包經營權流轉交易。積極培育市場化的土地流轉中介服務組織,為農地流轉或農地產權交易提供投資、法律、評估、會計等專業服務。加快推進農地分等定級的步伐,科學評估,確定土地流轉的基準價格。推動土地流轉市場公平、公正、有序運行,國土管理部門要建立相應的流轉價格公示制度。引導鄉村幹部積極履行職責,加強合同糾紛的調解工作,維護各流轉主體的合法權益。加強土地流轉後的管理,保證土地流轉合同順利履行,防止耕地資源被破壞,規範土地流轉行為。此外,要提前研究土地經營權、土地經營權抵押的退出機制。
明確土地經營各方的權利義務關係,在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下,平等保護經營主體的經營權,構建新型經營主體政策扶持體系,保障其擁有穩定的經營利潤預期。重視解決中央農業經費補貼在承包權人和經營權人之間的分配問題,在完善農業補貼政策的同時將農業補貼同糧食生產掛鉤,建立土地承包權與經營權分離的利益協調機制。同時,構建合理的土地增值收益再分配機制,維護農民合法權益。
構建土地承包權與經營權分離的風險防範機制,防止出現“經營權一權獨大、所有權符號化、承包權虛化”的情形。在經營權方面實行嚴格的准入門檻、資格審查、項目審核登記制度,完善農地流轉監管制度,強化農地流轉用途監管力度,明確規定經營權人必須堅持“農地農用”,防範農地流轉“非農化”和“非糧化”。不斷完善工商資本租賃農地監管和風險防範機制,合理確定土地規模經營的適宜標準。建立實施農地抵押的專業性金融組織和金融服務,推行農地抵押強制保險制度和風險基金等辦法,強化建設農地抵押貸款的風險分擔和風險保障機制,預防土地承包權和經營權抵押融資風險。
四、完善法律法規,讓農民更有信任感
要在積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地承包權入股等產權制度改革試點的基礎上,將短暫的、靈活的政策轉變為長久的、穩定的法律法規,為“三權分置”提供持久有力的保障,奠定信任、信心的基礎。具體來講,一要修改調整《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等相關法律法規,賦予土地承包權和經營權相應的法律地位,明確土地承包權和經營權的用益物權性質,對二者的權能範圍和權利內容進行清晰合理的界定。同時,擴大經營權人主體範圍,加快培育新型經營主體。二要修改調整《物權法》、《農村土地承包法》等相關法律法規,分別設置分離後的土地承包權和經營權流轉規則。賦予土地承包權互換、轉讓、贈與、繼承、退出等權能,賦予土地經營權轉包、入股、抵押、擔保、贈與、繼承等權能。同時,鼓勵採用土地股份合作、代耕代種、土地託管等多元經營方式,探索更多放活土地經營權的有效途徑。三要修改調整《擔保法》、《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律法規,為土地經營權抵押提供法律依據,使抵押、擔保的權能真正落到實處,緩解農業發展資金短缺的難題。
全文略有刪減。
作者：楊璐璐 吳群 周應恆 鄒偉 黃徵學
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