「監管」美國貨幣管理署正式受理Fintech公司申領國民銀行牌照

摘要：美國貨幣管理署(OCC)官方正式宣佈，開始接受美國國內從事銀行業業務的非存款金融科技(Fintech)公司

幣萊認為：某種程度上，此舉大有監管“招安”意味——與其讓估值高、成長快的金融科技公司運行在金融體系之外，不如將其納入金融體系內進行監管。

此次最新原文《OCC Begins Accepting National Bank Charter Applications From Financial Technology Companies》內容翻譯如下：

華盛頓時間2018年7月31日 —— 美國貨幣管理署(OCC)宣佈，將開始接受從事銀行業業務的非存款金融科技公司的國民銀行執照申請。

“過去150年，銀行和聯邦銀行系統是重大創新的源泉，這些創新改善了銀行服務業，使人們更容易獲得金融服務。聯邦銀行系統必須繼續推進並且‘擁抱’創新，以滿足不斷變化的客戶需求，並作為國家經濟的力量源泉。”時任貨幣管理署署長——約瑟夫·M·奧廷（Joseph M. Otting）說，“決定審議創新公司提出的特殊目的國民銀行執照的申請，有助於為消費者和企業提供更多選擇，希望為在美國提供銀行服務的公司創造更多的機會。以創新方式提供銀行服務的公司，應該有機會在全美範圍內作為聯邦政府特許的受監管銀行開展業務。”

OCC的決議與聯邦及州一級的兩黨政府在改善經濟發展機遇、支持創新發展方面的努力是一致的，這些創新可以改善消費者、企業和社區的金融服務。該決議記錄在今天發佈的兩份文件中：一份政策聲明，一份OCC的審計官許可手冊的補充文件。

OCC在兩年間廣泛聽取許多利益相關方意見，並就公眾徵詢的意見進行了審查，向公眾徵詢的意見包括2016年12月探索金融科技公司的特殊目的國民銀行執照和美國審計官的許可手冊草案：2017年3月對金融技術公司的特許申請進行評估。

在宣佈這項決定時，政策聲明和審計官許可手冊的補充文件強調：

• 每個申請都將根據其特有事實和情況進行評估。
• 申請、獲得特殊目的國民銀行執照的金融科技公司，將像國民銀行一樣受到監管，包括資本、流動性和適當的金融包容承諾的監管。預計金融科技公司將提交一份可接受的應急計劃，以應對可能危及該行業生存能力的嚴重財務壓力。該計劃是恢復銀行財務實力的策略，以及在復甦策略無效的情況下出售、合併或清算銀行的選擇。
• 促進金融包容性的預期將取決於公司的商業模式以及計劃產品、服務和活動的類型。
• 成為特殊目的國民銀行的新金融科技公司最初將受到更嚴格的監管，與其它新銀行受到嚴格監管一樣。
• OCC擁有對成為國民銀行的金融科技公司監管所必需的權力、專門知識、流程、程序和資源，並能在金融科技公司倒閉時，撤銷其從事國民銀行業務的資格。

OCC擁有法定的權力、法規和政策，管理著對國民銀行（包括特殊目的國民銀行）審查決定和決策制定。管理的範圍包括從事主要銀行職能(支付支票、貸款或吸收存款)的公司，在12 CFR 5.20(e)(1)中有所描述。該授權不要求銀行吸收《聯邦存款保險法》所規定的存款，因此不需要聯邦存款保險公司提供保險。

符合條件的金融科技公司也可以在OCC的授權下申請國民特許，以特殊目的提供全方位服務的國民銀行和其他特殊目的銀行，如信託銀行、銀行家銀行和信用卡銀行。

對於許多從事銀行業務的金融科技公司來說，申請國民銀行執照只是其中的一個選擇。其它選擇包括尋求州銀行執照、合適的商業執照，以及與其它聯邦或州金融機構的合作。選擇申請國民銀行執照允許這些公司選擇最佳商業模式和管理結構，以實現其業務、戰略目標，這將有助於其滿足全國客戶的需求。

“為金融科技公司提供成為國民銀行的途徑，通過促進經濟增長和提供更多機會、加快現代化、鼓勵創新、良性競爭，使國民銀行系統變得更加強大。”OCC署長Otting說，“它還為消費者提供了更多的選擇，能夠促進金融包容性，併為金融服務競爭創造更公平的競爭環境。”（譯者：亞太未來金融研究院）

愛必數資研究院獲確切消息，區塊鏈初創企業Circle已向美國貨幣監理署(OCC)申請該國民銀行執照，且該公司還打算向美國證監會(SEC)註冊成為經紀商和交易所，以期可以進行被視為證券的代幣交易業務。

背景：美國貨幣監理署(Office of the Comptroller of the Currency，OCC)，隸屬聯邦政府財政部下的獨立機構，管理著美國所有的全國性銀行。

此次，提出設立金融科技(Fintech)公司銀行牌照的提案，是貨幣監理署OCC基於美國在全球範圍內維持和提升金融競爭力的考量。

事實上，貨幣監理署OCC對於金融科技的研究已經持續了一段時間

早在2016年6月，貨幣監理署就發佈了報告《支持聯邦銀行系統中負責任的創新：貨幣監理署的觀點》（Supporting Responsible Innovation in the Federal Banking System: An OCC Perspective），在報告中貨幣監理署提出了“負責任的創新”（Responsible Innovation）這一概念。

貨幣監理署OCC提出“在銀行領域，負責任的創新應當是在持續有效控制風險和因循銀行整體商業戰略的基礎上，通過運用新的或改良的金融產品、服務或流程來滿足消費者、公司和社區不斷變化的需求。” （“responsible Innovation is the use of new or improved financial products, services and processes to meet the evolving needs of consumers, businesses, and communities in a manner that is consistent with sound risk management and is aligned with the bank’s overall business strategy”）。

同年10月份，貨幣監理署發佈報告“完善負責任創新框架的建議和決策”（Recommendations and Decisions for Implementing a Responsible Innovation Framework），其中貨幣監理署提出了具體的計劃，包括：

同年12月份，貨幣監理署OCC又發佈報告《探討為金融科技公司設立特殊目的全國性銀行牌照》

在該報告中，貨幣監理署OCC正式提出特殊目的全國性銀行牌照（Special Purpose National Bank Charter），並總結了該設定如下三個目的：

一，減少金融科技公司進入市場的障礙，確保其在安全、良好的監管環境下運營，從而將精力充分投入在高效服務客戶需求的方面；

二，保持對金融科技公司監管的一致性，確保在貨幣監理署的監管之下，不論在任何一個州，金融科技公司服務的客戶都能得到公平一致的對待和保護；

三，為金融科技企業提供發展成為全國性銀行的可行路徑，從而提升聯邦銀行業系統的競爭力。

幣萊認為：貨幣監理署OCC對於金融科技(Fintech)定位是基於全國性的視角，在其設計的機制下，金融科技(Fintech)公司能夠獲取全國性銀行牌照並可以在全美範圍內經營部分銀行業務，但也要受到來自聯邦政府的更為廣泛和嚴格的監管。

在銀行監管體系下，金融科技公司將面臨來自聯邦儲蓄系統（Federal Reserve）、消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau）、聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation）的不同管理和要求，同時貨幣監理署也對金融科技公司在商業計劃、公司治理結構、資本金、流動性、合規風險管理、金融普惠以及風險預案和退出機制提出了更高的具體要求。

《探討為金融科技公司設立特殊目的全國性銀行牌照》（Exploring Special Purpose National Bank Charters for Fintech Companies）正文如下：

- 前言

當亞伯拉罕·林肯總統在創建國民銀行系統（the national banking system）和貨幣監理署（the Office of the Comptroller of the Currency，以下簡稱“OCC”）的法案上簽字時，提出國民銀行牌照這個概念本身就非常具有創新性。美國領導人賦予了貨幣監理署發放國民銀行牌照的權限，因為他們認識到了一個強健、統一和全國範圍的銀行系統的社會價值。

國民銀行系統是一個國家和國民經濟的力量之源。國民銀行和之後的聯邦儲蓄協會（federal savings associations）成為他們所屬行業的支柱和麵向消費者和企業的金融服務主要提供者。因為支持和鼓勵國民銀行和聯邦儲蓄協會適應消費者和市場時刻變化的需求，這個系統才得以繁榮。

一百五十多年之後，我們擁有了一個多元的、不斷進化的金融服務業。新技術讓金融產品和服務更易觸達（more accessible）、更便於操作，而且能夠定製化地滿足每個消費者的具體需求。與此同時，消費者偏好和需求也在時刻演變。如今的美國金融市場中新增了8500萬的千禧一代用戶，而能為這個人群提供服務的，應該是成千上萬以技術驅動的、以新方式提供產品和服務的非銀行類企業（nonbank companies）。五年前，這些服務要麼僅限於傳統銀行，要麼完全不存在。最初，這些提供金融服務的非銀行類公司視自己為銀行的競爭對手。如今，一些金融科技——或稱 fintech——公司正在考慮是否要成為真正的銀行。

行業的這些發展引出了基本的政策問題。銀行類產品由接受持續監督和考核的機構來提供是否對國家更有利？提供與銀行有關的產品（banking-related products）的非銀行類公司應該擁有成為銀行的渠道嗎？以及，當一家非銀行類公司轉變成國民銀行時應滿足哪些條件？

本署要求 OCC 員工檢驗本署向金融科技公司發放國民銀行牌照的權限以及在何種條件下我們可以這麼做，研究這些重要問題對 OCC 的員工來說充滿挑戰。本文總結了這項工作，闡述了 OCC 發放特殊目的牌照的法律權限，指明瞭在行使這項權限時，OCC 認為重要的考察要素。文件明確指出，如果我們計劃向特定金融科技公司發放國家牌照，取得牌照的機構將接受與全體持有聯邦牌照的機構相同的安全穩健（safety and soundness）、公平準入（fair access）和公平對待消費者（fair treatment of customers）等方面的高標準要求。

公共意見有助於我們對這些問題的思考。我們歡迎對本文涉及的所有議題和文末特別提出的問題的反饋。

- 概述

OCC 的發牌權限（chartering authority）包括了發放特殊目的國民銀行牌照。事實上，現在有很多特殊目的國民銀行正在運營，比如信託銀行（trust banks）和信用卡銀行（credit card banks）。金融服務業的技術進步以及不斷演變的消費者偏好提出了一個問題——OCC 考慮向金融科技公司發放國民銀行牌照是否合適？由於若干原因，OCC 相信這樣做可能是符合公眾利益的。

首先，對金融科技公司實施銀行監管框架將幫助確保這些公司安全穩健地運營。這樣他們就能有效地服務於消費者、公司和社區的需求，這跟持有全牌照（full-service charters）運營的銀行在做的一樣。

第二，對包括金融科技公司在內的國民銀行實施 OCC 的統一監管將有助於提升法律法規在全國範圍內實施的連貫性，並確保消費者被公平對待。

第三，為金融科技公司提供一個成為國民銀行的渠道能夠使聯邦銀行系統更強健。OCC 的監管不僅能幫助確保這些公司安全穩健地運營，同時還能鼓勵他們探索新的方式來促進公平準入（fair access）、普惠金融（financial inclusion）和負責任的創新（responsible innovation）。根據商業模式和提供產品的不同，金融科技公司的種類繁多——有的向消費者和小企業提供貸款，有的提供與支付有關的服務，有的從事數字貨幣和分佈式賬本技術，還有的提供財務規劃和財富管理產品及服務。

如果 OCC 決定授予一家特定金融科技公司銀行牌照，那麼這家機構在安全穩健、公平準入和公平對待消費者等方面要達到的標準，將與所有國民銀行和聯邦儲蓄協會的標準一樣嚴格。但是 OCC 認為，發放一張金融科技牌照，本署需要考慮商業模式的差別以及某些法律的適用性。例如，一家持有國民銀行牌照但不提供存款服務的金融科技公司，也就不會得到聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，以下簡稱“ FDIC”）的承保，進而就不受只對參保的存款機構有約束力的法律的限制。

當遇到法律無法直接適用的情況，OCC 可能會與金融科技公司合作，並考慮所有相關的全面服務銀行（full-service bank）和特殊目的銀行（special purpose bank）之間的差別，通過行使 OCC 對發放許可提出條件的權力來滿足特定法律法規的要求。通過這種方式，OCC 就能夠推進重要的政策目標，例如，優化21世紀金融服務的提供方式，同時確保新金融科技銀行安全和穩健的運營、為其所屬社區提供支持、促進普惠金融和保護消費者。

本文探索了上述問題以及其他有關 OCC 對申請牌照的金融科技公司的考察事宜。OCC 願聽取各方建議，探討如何在對牌照發放流程進行負責任創新的同時實施有力監管。

- 背景

OCC 負責任創新（responsible innovation）工作回顧

2015年8月，OCC 曾發起一項倡議以更好地瞭解金融服務業出現的創新以及搭建一個支持負責任創新的架構。為廣泛聽取建議，OCC 做了大量研究並與金融科技公司、銀行、社區和消費者團體、學術機構以及其他監管者進行討論。這些工作的結果集結成冊發表在2016年3月出版的白皮書上，概述了在聯邦銀行系統建立支持“負責任創新”的法律框架的指導思想。[1] 2016年10月，OCC 宣佈了“負責任創新”法律框架的實施方案，其中包括創建“創新辦公室（Office of Innovation）”作為對接和解釋關於創新的需求和信息的中心。[2] 創新辦公室也將承擔對銀行和非銀行機構關於監管預期和監管原則的推廣工作，同時在技術及其他資源上提供支持。

- 發放牌照的權限

根據《國民銀行法案》（the National Bank Act）和《房主信貸法》（the Home Owners’ Loan Act）的規定，OCC 分別擁有向國民銀行和聯邦儲蓄協會發放牌照的權限。[3] 這項權限包括了發放特殊目的國民銀行牌照。特殊目的國民銀行是指其經營範圍有可能限定在某一特定領域，可以是從事信託業務（fiduciary activities），也可以從事銀行業務範疇內的其他業務。一家從事除信託活動之外的業務的國民銀行必須至少經營以下三項核心銀行業務中的一項：吸收存款、支付或發放貸款。[4]

特殊目的國民銀行牌照已經應用了一段時間。這類牌照最常見的持有者是信託銀行（經營範圍僅限於與信託公司相同的國民銀行）和信用卡銀行（業務範圍僅限於信用卡業務的國民銀行）。[5] 儘管本文件專注於金融科技公司這一特定對象，但並未對可能被授予國民銀行牌照的“特殊目的”的種類做出法律上的限制，信託活動或其他包含吸收存款、支付或發放貸款的活動，都屬於“特殊目的”。正如下一章描述的那樣，OCC 擁有合法權限對金融服務業裡銀行准許（bank-permissible）、基於技術的創新做出解釋。

- 公司架構

國民銀行牌照是一種聯邦制的公司組織，這種組織允許一家銀行在全國範圍內從事經營活動，並按照統一的標準對其進行嚴格的聯邦監管。所有的國民銀行，包括特殊目的國民銀行在內，都須根據《國民銀行法》的規定組成並接受《國民銀行法》的約束。《國民銀行法》對公司組織和架構的要求（例如，股份類別、表決權、監管層人員數量和任期）適用於特殊目的國民銀行的組織架構。

- 銀行准許活動（Bank-permissible activities）

特殊目的國民銀行只能從事國民銀行被准許經營的業務。在國家法律法規、OCC 管理條例和 OCC 定期出版的法律意見和企業決策裡都有對銀行准許經營的業務的界定。[6] OCC 和考慮過銀行准許業務範圍的法院也意識到隨著經濟和商業模式的演進，銀行的商業模式也逐漸發展。[7]

遵循法律先例，OCC 認為《國民銀行法》充分適用於允許國家——全面服務或特殊目的——銀行參與到新業務中併成為銀行業的一個組成部分或通過新方式從事傳統業務。[8] 比如，票據貼現（discounting notes）、購買銀行准許的債券（purchasing bank-permissible debt securities）、參與融資租賃交易和提供貸款都是不同形式的放款。同樣的，發放借記卡或從事通過其他方式促進支付電子化的業務都是現代版的支付業務。OCC 將按照具體問題具體分析的原則考慮是否對申請特殊目的牌照的公司希望從事的每一項新業務予以批准。

- 適用於特殊目的國民銀行的規則和標準

通常情況下，特殊目的國民銀行遵循與其他國民銀行相同的法律、監管條例、審查、申報要求（reporting requirements）和持續督導（ongoing supervision）。適用於國民銀行的法律條款全部適用於特殊目的國民銀行，乃至未參保的國民銀行。例如，有關法定貸款限額和限制不動產持有的法律法規，就是這樣的法律。[9]

其他適用於特殊目的銀行的法律還包括《銀行保密法》（the Bank Secrecy Act，以下簡稱“BSA”），其他反洗錢的法律（other anti-money laundering laws，以下簡稱“AML”）和美國財政部外國資產控制辦公室（the U.S. Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control，以下簡稱“OFAC”）實施的經濟制裁。同時，特殊目的國民銀行需遵守《聯邦貿易委員會法》第5節的規定，嚴禁從事不公平、欺騙或違規的行為或操作和《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，以下簡稱“《多德-弗蘭克法案》”）第1036節的規定，嚴禁參與不公平、欺騙或違規的行為或操作。OCC 的牌照發放規定以及許可政策和流程也適用於國民銀行。《聯邦規章典集》第12篇第五部分（12 CFR Part 5） 和監理官許可手冊（Comptroller’s Licensing Manual）中有關“牌照”的章節中規定了現有的發牌政策和流程，本文隨後的放牌流程章節也對此進行了討論。[10]

根據聯邦法律（federal law）的規定，特殊目的國民銀行與全面服務國民銀行（full-service national bank）享有同等的地位和屬性。[11] 各州法律對特殊目的國民銀行的應用方式和程度與該法應用於全面服務國民銀行的方式和程度相同。對各州的巡訪權限也按照相同方式應用。特殊目的國民銀行可以參照相關法律（包括《多德-弗蘭克法案》對《國民銀行法》的佔優原則）、規程（包括 OCC 的佔優規程）和聯邦法院對州內法律是否及如何適用的判決先例。比如，依照上述法律、規程和判定先例，當州內法律規定國民銀行需獲得許可才能從事某項業務時，則該州內法律對該國民銀行不適用。一些有可能對國民銀行適用的州內法律包括了有關反歧視、公平借貸、債務催收、稅法、區劃、刑法和侵權行為等。同時，當國民銀行從事得到聯邦授權的借貸、存款和其他被授權的業務時，在聯邦法規未佔優的情況裡，要接受州內法律的約束。此外，OCC 主張針對不公平或欺騙消費者的周內法律適用於國民銀行。[12]

許多其他聯邦法律適用於所有銀行、金融機構或依據其從事的業務進行劃分的實體。比如，從事住宅房地產貸款（residential real estate lending）的銀行須遵守《誠實貸款法》（the Truth in Lending Act）、《不動產購置程序法》（Real Estate Settlement Procedures Act）、《平等借貸機會法案》（Equal Credit Opportunity Act）、《公平信用報告法》（Fair Credit Reporting Act）、《公平住房法案》（Fair Housing Act）、《現役軍人民事救助法案》（Servicemembers Civil Relief Act）和《軍事貸款法》（Military Lending Act）等。

有一些法律只適用於得到 FDIC 擔保的國民銀行，而對未得到擔保的國民銀行不適用。比如《聯邦存款保險法》（the Federal Deposit Insurance Act，以下簡稱“FDIA”）1831p-1（安全和穩健標準）和1829 b（記錄保存）只適用於被擔保的存款機構。[13] 同時，如果一家國民銀行未參保，FDIA 中針對參保存款機構破產管理的規定將不適用。OCC 最近簽發了關於一項規定的提案，這份提案是關於根據《國民銀行法》有關破產管理的規定構建一個破產管理法律框架，以解決未參保的國民銀行破產管理的監管缺口。[14] 這份提案主要關注的是未參保的國家信託銀行，但也在考慮應用於其他國民銀行。《社區再投資法》（Community Reinvestment Act，以下簡稱“CRA”）是另一項只適用於參保機構的法律的範例。[15]

正如下文發牌流程章節提到的那樣，如果某機構的風險和商業模式符合條件，OCC 將對該未參保的特殊目的銀行作出有條件的牌照發放決定。該機構需要滿足的發牌條件，與參保銀行接受的法律上的要求相似。[16]

- 監管層之間的協調工作

OCC 是國民銀行主要的審慎監管和督導機構。基於銀行的架構及其經營範圍，其他監管機構同樣起到監督作用。想申請國民銀行的金融科技公司很有可能會在與 OCC 合作的基礎上，與其他監管機構合作。OCC 歷來與其他和發牌有關的銀行監管機構相配合，也將在適當的情況下，就一家金融科技公司申請國民銀行牌照的事宜進行協作與溝通。

聯邦儲備系統（美聯儲）：除極少數例外，所有國民銀行，包括參保和未參保的信託銀行和其他特殊目的國民銀行，都必須是聯邦儲蓄系統的會員單位。[17] 國民銀行通過認購適當的聯邦儲蓄銀行的股票的方式稱為會員銀行。[18] 鑑於大多數特殊目的國民銀行將成為會員銀行，適用於會員銀行的法律法規也將適用於它們。[19] 這些法律法規由聯邦儲備理事會（Federal Reserve Board）和聯邦儲備銀行制訂。

此外，聯邦儲備理事會負責執行和解釋《銀行持股公司法》（the Bank Holding Company Act，以下簡稱“BHCA”）的適用範圍和要求。如果一家想以特殊目的國民銀行的方式運營的金融科技公司已經有唯一的持股公司，或計劃讓一家公司擔任該銀行的實際控制人（投資人，反過來，將持有該持股公司的股份），則 BHCA 對該銀行適用。根據 BHCA，一家國民銀行在下列情況下被視為一家“銀行”：第一，該銀行（1）由 FDIC 承保的銀行，或（2）接收活期存款且從事提供商業貸款的業務；第二，該銀行不符合 BHCA 對“銀行”所有例外情況給出的定義。[20]

聯邦存款保險公司：非信託基金的金融科技公司若想吸收存款，需向 FDIC 申請，並得到 FDIC 的許可。一般來說，一家銀行必須從事儲蓄業務且不是信託基金， FDIC 才會考慮為其提供存款保險。[21] 比如，一些國家信託銀行只從事與信託有關的業務，不從事除信託基金之外的其他存款業務。因此，它們就不是 FDIC 承保的銀行。[22] 如果 OCC 向另一種不接收除信託基金之外的存款的特殊目的國民銀行，例如一家金融科技公司，發放了牌照，那麼這家新銀行不具備得到 FDIC 擔保的資格。

消費者金融保護局：根據《多德-弗蘭克法案》，一家特殊目的國民銀行從事的業務受到某聯邦消費者金融法（a federal consumer financial law）的監管，那麼這家銀行也接受消費者金融保護局（the Consumer Financial Protection Bureau，以下簡稱“CFPB”）。得到存款保險的特殊目的國民銀行將接受 CFPB 或 OCC 根據其資產規模、遵循所有聯邦消費者金融法律的規定實施的監管。[23] 根據《多德-弗蘭克法案》，CFPB 將對所從事業務受聯邦消費者法律保護的、未參保的特殊目的國民銀行予以監管。[24]

- 基本監管預期

所有國民銀行都被要求達到高標準的監管要求。與 OCC 的使命相同，這些標準包括安全穩健、提供公平準入的金融服務、公平對待消費者並且符合其他相關法律法規的要求。OCC 根據銀行的規模、複雜性和風險為其訂製了這些標準。作為國民銀行，特殊目的國民銀行也需要達到與其規模、複雜性和風險相吻合的高標準要求。

OCC 對所有想申請國家牌照的機構有下述監管期許。這些基本期許強調了詳細的商業計劃、治理、資金、流動性、相應的風險管理、普惠金融以及恢復和解決方案的重要性。與其他國民銀行牌照的申請人一樣，特殊目的牌照的申請人在遞交申請前，最好當面與 OCC 溝通，討論基本要求的細節和這些要求（針對每個方案提出的不同問題）在其銀行的具體落實方式。這些會議讓 OCC 與申請人合作，基於每位申請人的具體情況，包括規模、商業模式、複雜性和風險等，發展和定製監管標準。

- 穩健、周全的商業計劃

周全的商業計劃書是任何牌照申請提案的關鍵構成。[25] OCC 希望申請任何種類的國民銀行牌照的公司清晰闡述申請國民銀行牌照的原因並提供所從事業務的詳細信息。商業計劃是一份書面總結，它解釋了遞交申請的銀行將如何組織其資源以實現其目標以及對項目進展的衡量標準。因此，商業計劃要全面，反映出組織者、董事會和管理層的詳細計劃。

想申請國民銀行牌照的公司所提交的這一商業計劃應該清晰定義其所服務的市場和其提供的產品與服務。[26] 另外，商業計劃還應該對市場需求、經濟條件、競爭和客戶基礎做出現實的預測。商業計劃還必須闡述管理層對所有風險的現實的評估，描述被提案的產品和服務固有的、在管理上與 BSA/AML 的要求、消費者保護和公平借貸有關的風險，同時制定與之相應的風險管理控制和管理信息系統。同時，商業計劃應描述申請單位包括董事會在內的管理層的成員在公司治理方面的經驗和專長。

商業計劃書所涵蓋的時間範圍應該至少包括3年，它應該完整描述拿到所申請的國民銀行牌照後為完成該銀行的主要功能會採取的行動。商業計劃書的描述應該提供足夠的細節來闡述其希望成為的銀行有令人信服的成功機會、會以穩健的方式運營，並且會有充足的資本來抵抗風險。OCC 希望商業計劃書列出其希望成為的銀行初始和未來的出資計劃以及它將如何維持和調控合適的資本（充足）水平的相關特定信息。商業計劃書也應該指明公司可獲得的外部融資渠道，在需要時。另外，商業計劃書應該包括提供完整的在最好情況下和最壞情況下（如財務狀況、利潤增長情況和市場份額方面）的備選商業戰略。商業計劃書也應該包括團隊成員在服務社會方面的意願和規劃，如果適用。

- 公司治理結構

OCC 希望申請獲得特殊目的國民銀行牌照的金融科技公司的治理結構，跟其他國民銀行一樣，與其所面臨的風險和其計劃提供的產品、服務和業務的複雜性相稱。OCC 對國民銀行識別、調控、管理和控制國民銀行風險的治理標準和風險管理系統設置了高標準。OCC 希望國民銀行能擁有專業知識、財務敏感度和風險管理框架以推行安全穩健的監管。管理層必須通過參與核心委員會和指導風險管理框架在總體的管理架構上發揮重要作用。董事會成員也必須積極參與監管，提出切實的工作要求並且保持獨立判斷。

- 資金

OCC 對一家銀行資金的評估是重要的，不僅是對某一家銀行實力的評估，也是對整個聯邦銀行系統安全穩健的評估。銀行資金，與其他因素一起，幫助確保公眾對某一銀行以及整個銀行系統穩定性的信心；為其業務的規模、種類和性質提供支撐；也預估了計劃外損失產生的可能性。

最低和可持續資金的水平需與擬申請業務（包括資產負債表表內和表外業務）的風險和複雜性保持一致。OCC 對（初始階段和持續進行的）資本充足率的評估取決於擬申請產品、服務和運營特點的風險和複雜程度，同時考慮定量和定性兩方面的因素。影響資本充足率的評估的主要定性因素包括銀行擬申請業務的範圍和性質、管理質量、資金管理、所有權、運營流程和管理、資產質量、盈餘及其保留、風險的多樣性和戰略規劃。在評估資金質量和來源的基礎上，OCC 也考慮表內、表外的構成、信用風險、集中度和市場風險。

從事有可能屬於表外業務的特殊目的國民銀行牌照申請人，需遵從 OCC 最低資金要求的規定，但這一最低資金要求可能無法充分反映與該表外業務相適應的風險。[27] 為了彌補這一漏洞，申請人被期待提出一個擬申請銀行任何時候都能滿足且超出的最低資金水平。比如，國家信託銀行就是典型的資產負債表上資產不多的銀行，通常由存在受保銀行的現金存款、投資證券、廠房設施與設備和無形資產構成。因為這些銀行不提供貸款，也不依賴於存款融資，OCC特別要求他們保持一個高於其他種類銀行的最低資要求。同樣的，OCC 認為對特殊目的國民銀行牌照申請人提出的資金要求能充分反映其風險並且在程度上與其適用的法律法規要求的相同。

- 流動性

OCC 對流動性的評估主要集中在銀行能夠以一個合理的價格滿足計劃內和計劃外的現金流和抵押需求，且不會給銀行的日常運營和資金狀況造成不利影響。與對資金的要求相同，對特殊目的國民銀行的最低和持續的流動性（包括運營和或有債務 operation and contingent obligations）也要與擬經營業務的風險和複雜性相符合。在評價一家銀行的資金流動情況時，OCC 會考慮融資渠道和融資成本。一些主要考量的範圍有預估資金來源、需求和成本；淨現金流量和流動資金頭寸（liquid asset positions）;預估借款能力；高流動性資產和抵押物頭寸（highly liquid asset and collateral positions）（包括這些資產在多種市場環境下的資質和適銷性）；無擔保承諾要求（requirements for unfunded commitments）和應急資金計劃的充分性。流動性的每一方面都應當闡述其對盈餘和資金的影響、包括計劃內和計劃外的資產負債表的變動以及利率水平、投資回報期和市場行情的變動。[28]

- 合規風險管理

OCC 期許全體國民銀行都能進行有效的合規風險管理。強有力的合規基礎設施建設有助於國民銀行的安全穩健運行、提供公平準入的金融服務、平等對待消費者和遵守有關法律的規定。

特殊目的國民銀行牌照的申請人，與其他國民銀行牌照申請人一樣，被期許闡述一種合規文化，即公司由上到下的全體成員承諾對相關法律法規的理解和遵守並且在運營過程中遵循 OCC 的監管規定。此外，申請人需要適合的體制和程序來識別、評估、管理和監控合規流程（例如工作準則與工作規程、實務、培訓、內部控制和審計）和確保維持合規資源的充足。

恰當的合規風險管理包括一個成熟的、與擬申請行風險相匹配的合規管理系統，這個系統包括：

一個合規程序用，來確保和監控遵守 BSA、其他 AML 法規及相關規定和OFAC 經濟制裁的要求，以及

一個消費者合規計劃是為了確保消費者被公平對待和公平準入金融服務，也為了遵從《聯邦貿易委員會法》、《多得-弗蘭克法案》中禁止不公平、欺騙或違規行為或實踐的規定和其他所有適用的消費者金融保護法律法規的要求。

OCC 希望所有特殊目的國民銀行牌照的申請人提供詳盡的擬提案銀行的業務說明，以便 OCC 理解申請人面臨的 BSA/AML 及相關的合規風險，進行風險評估、管理和檢測的方法，以及要如何遵守相關法律法規和要求。

和所有國民銀行一樣，適合特殊銀行的合規風險管理系統應考慮公司業務的本質、規模、多樣性和經營過程中風險的複雜性。儘管對所有國民銀行的一般標準是相同的，但是對金融科技公司的商業模式使用的標準可能需要新的考量。在評估一張金融科技牌照的申請時，OCC 將會考查並公佈申請人商業模式中的創新元素是否以及如何對其合規風險概況（compliance risk profile）產生影響。

- 普惠金融（Financial inclusion）

OCC 的監管任務包括了確保國民銀行公平對待消費者和提供公平準入的金融服務。[29] 本部分介紹的 OCC 的任務與普惠金融直接相關。[30] 對於受保的存款機構，這一任務在某種程度上來說是超前的，依照 CRA 的監管框架，OCC 評估該機構在幫助整個社區，包括中低收入家庭和個人以及未覆蓋的區域的用戶，滿足信貸需求方面的記錄。但未參保的特殊目的國民銀行不受 CRA 的約束。[31]

與其他任何 CRA 的直接責任不同，OCC 遵照特定的原則來決定是否發放一張建立國民銀行的牌照。這些原則包括“鼓勵”國民銀行“通過幫助其所屬整個社區達到信貸要求的方式踐行金融服務的公平準入原則”和“以更高效、優質的服務來公平對待消費者”。[32] OCC 期許從事借貸業務的特殊目的國民銀行銀行牌照申請人做出普惠金融的承諾，即提供公平準入的金融服務和公平地對待消費者。承諾的實質內容建立在申請單位的商業模式及其所提供的借貸產品和服務的種類之上。

根據 OCC 的牌照發放章程，通常國民銀行牌照的申請人需要提交一份商業計劃書。這份商業計劃書需要闡明申請單位將如何滿足所屬行業或社區的需求，並堅持安全穩健的銀行運營準則。[33] 儘管對商業計劃書的這一要求並不是對所有特殊目的銀行牌照申請人的強制要求，但 OCC 希望從事借貸業務的特殊目的銀行申請人能在其商業計劃書裡闡明對普惠金融的承諾。在商業計劃書裡闡釋普惠金融的有關內容時，計劃從事借貸業務的特殊目的銀行申請人需要考慮如下幾個因素：

對相關市場、消費者基礎和社區概念的辨識及其界定方法；

對申請人計劃提供的（與其商業計劃書上一致的）產品或服務性質的描述、營銷和推廣方案，以及該營銷和推廣方案在其產品或服務的交付機制；

舉例說明這樣的產品和服務、營銷方案和交付機制如何踐行普惠金融（例如，向未覆蓋到的消費者或小企業提供服務）；

有關申請單位的政策、流程和操作的全部信息都應建立在確保產品和服務公正、無歧視的基礎之上。比如，OCC 有可能要求計劃從事信貸業務的申請人提供擬定的借貸條款，其中需包含對個體消費者和小企業提供的保護方案的敘述。

和申請人商業計劃書闡述的其他部分一樣，如果實際情況與其計劃書中對普惠金融的描述產生極大偏離，該申請人需得到 OCC 的批准或無異議證明。

恢復和退出策略（recovery and exit strategies）；清算方案及權限（resolution plan and authority）

如之前所述，OCC 希望申請人的商業計劃書包括替代業務（alternative business）和恢復策略以應對最好和最差的情況。簡言之，OCC 希望商業計劃書詳細闡明有可能誘發董事會和監管層決定有序關停運營的金融風險或其他風險誘因。這些策略必須提供一個綜合框架以評估在可能對公司產生影響的極端環境下的財務影響以及在這一環境裡可以採取的幾種應對舉措。商業計劃必須解決機構規模、風險預測（risk profile）、業務、複雜性和外部威脅上的重大變動，並將這些元素融入總體風險管理框架。方案必須針對申請單位自身的實際情況，並與其他方案相匹配，同時與相關的總規劃或子規劃相協調。方案需包括對風險和極端情況出現的預警機制、用以恢復財務實力和存續能力的充裕的應對措施，以及升級和通知程序（escalation and notificaion procedures）。儘管這些做法和恢復策略的目的是為了保證實體的存續性，OCC 可能還是會要求公司提供一份清晰的退出策略。

- 牌照發放流程

OCC 標準的對牌照申請的審理和決議流程適用於申請特殊目的國民銀行牌照的金融科技公司。牌照的申請資料由 OCC 許可部（Licensing Department）審理。監管官許可手冊（Comptroller’s Licensing Manual）[34] 中“牌照”部分包括了流程的具體信息，共有四個階段：

提出申請階段，潛在申請人與 OCC 進行正式和非正式的會面來討論提案、發牌流程和申請要求。本階段，申請人還需準備包括商業計劃書在內的、完整的申請資料。

申報階段，組織者遞交申請材料。組織者還須在遞交日之前或之後立即發表牌照申請聲明。

受理和評估階段，OCC 進行背景調研和實地考察，對申請材料進行審閱和分析確定申請單位是否：有合理的成功概率、按照安全穩健的原則運營、提供公平準入的金融服務、確保符合法律法規的要求、公平對待消費者，以及促進良性競爭。

決議階段，包括三個步驟：

1. 初步有條件的批准階段，OCC 將決定是否給予初步有條件的批准；
2. 組織階段，銀行擴充資金、準備開張，OCC 進行開業前的考察；
3. 最終授權階段，OCC 決定銀行是否符合開張的要求和條件；

OCC 在發放初步有條件授權時，會對銀行實行一些標準要求，例如，建立適當的制度和流程、應用於申請單位的規模、性質和業務範圍相適應的內部審計系統。出於不同的原因 OCC 可能會對申請單位設立額外的條件，例如，為確保新取得牌照的銀行不會在未得到 OCC 的批准前改變其在提案中介紹的商業模式、 規定更高的資金和流動性要求，以及在必要時，要求銀行擁有恢復方案、將自己出售或停止營業。同時，對未參保的銀行，OCC 提出的要求會與相關法律對參保銀行提出的要求類似，程度與申請人擬定的商業模式和風險預測相適應。OCC 可能會根據申請特殊目的國民銀行牌照的金融科技公司的商業模式和風險預估的具體情況，在發牌時提出相應的附加條件。[35]

OCC 意識到有可能需要修訂一些適用於全面服務國民銀行的要求以適應特殊目的國民銀行的商業模式。OCC 擁有對不同的商業模式施以相應的法律要求的經驗。比如，正如前文所示，OCC 調整了對特定信託銀行的資金要求。[36] 同樣的，OCC 會考慮在符合法律法規的前提下，調整對申請特殊目的國民銀行牌照的金融科技公司提出的要求。

OCC 建議潛在申請人仔細閱讀 OCC 的發牌章程和《監理官許可手冊》（Comptroller’s Licensing Manual）中關於“牌照”（Charters）的章節裡的申請流程和要求。OCC 也強烈建議對特殊目的國民銀行牌照感興趣的團體或個人在遞交申請資料之前與 OCC 進行良好溝通以確保對有關要求的理解。建議相關機構查閱《監理官手冊》（Comptroller’s Handbook）以獲取更多關於 OCC 如何管理和審查國民銀行的信息。[37] 創新辦公室（the Office of Innovation）對於想了解特殊目的國民銀行牌照有關信息的金融科技公司來說也是一個重要的信息來源。在 OCC 官方網站可以找到許可部（the Licensing Department）和創新辦公室的聯繫方式。

- 徵集反饋意見

在考量向金融科技公司發放全國性特殊目的銀行牌照的過程中，OCC 希望得到有關本文件的所有角度的反饋信息。OCC 也誠徵對以下問題的反饋。回信者應於2017年1月15日（自本文刊發後的第45日）之前提交書面反饋。反饋意見書應發送到：[email protected].

1. 允許金融科技公司持有國民銀行牌照運營會對公共政策產生哪些積極影響？風險有哪些？

2. 在 OCC 為沒有受保的特殊目的國民銀行設定資金和流動性要求以限制其持有的資產類型時，需要考慮哪些因素？

3. 特殊目的國民銀行需要向 OCC 闡述哪些信息以體現其對個體、企業和社區的普惠金融的承諾？例如，特殊目的國民銀行需要建立哪些新的或替代方式（比如，產品，服務）以促進普惠金融？沒有保險的、使用創新性方法在虛擬或實體社區發展或提供金融產品或服務的特殊目的國民銀行要如何闡述其對普惠金融的承諾？

4. OCC 是否應當要求沒有保險的、不從事借貸業務的特殊目的國民銀行做出普惠金融的承諾？如果應當，此類銀行要如何闡述其對普惠金融的承諾？

5. 一家不向公眾提供銀行類服務的特殊目的國民銀行將如何促進普惠金融？

6. OCC 是否應當將其發牌權限視為一次填補對保護消費者和小企業之間的空缺的機會？如果是，要如何做？

7. 在運行或使用一個金融科技商業模型以滿足法律規定時有哪些潛在的挑戰？以及，有哪些具體的、針對特殊目的國民銀行的業務監管條件需要 OCC 考慮？

8. OCC 應當採取哪些舉措以確保特殊目的國民銀行安全穩健地、符合公共利益地運營？

9. 與全面服務銀行相比，特殊目的國民銀行是否有需要 OCC 處理的競爭優勢？全面服務銀行是否受到來自無銀行牌照的金融科技公司的風險？

10. 是否對一些特定的、金融科技公司提供的產品或服務，例如數字貨幣，需要採取不同的監管方法以管控對機構自身和整個金融系統產生的風險？

11. 對特殊目的國民銀行及其母公司或其業務有監管權限的其他監管機構，OCC 應如何加強與這些監管機構的協作和溝通？

12. 對特殊目的國民銀行來說，某些風險會增加，因為它專注於經營某些特定的業務。OCC 如何確保特殊目的國民銀行能夠有效控制風險？

13. 對潛在的金融科技申請人來說，申請過程中，還有哪些額外的信息、物料和技術支持需要 OCC 提供？

註釋：

[1] “Supporting Responsible Innovation in the Federal Banking System: An OCC Perspective” can be found at https://www.occ.gov/publications/publications-by-type/other-publications-reports/pub-responsible-innovation- banking-system-occ-perspective.pdf.

[2] “Recommendations and Decisions for Implementing a Responsible Innovation Framework” can be found at https://www.occ.gov/topics/bank-operations/innovation/recommendations-decisions-for-implementing-a- responsible-innovation-framework.pdf.

[3] See 12 USC 1 et seq. and 1461 et seq. The OCC also has authority, under the International Banking Act, 12 USC 3102, to license a foreign bank to operate a federal branch or agency in the United States.

[4] See 12 CFR 5.20(e)(1). This paper focuses on the national bank charter, because it has more flexibility than the federal savings association charter. Federal savings associations are subject to asset and investment limitations and are required to have deposit insurance. See 12 CFR 160.30 and 5.20(e)(3).

[5] The OCC also has chartered other special purpose national banks including bankers’ banks, community development banks, and cash management banks.

[6] See OCC Interpretations and Actions at https://www.occ.gov/topics/licensing/interpretations-and-actions/index- interpretations-and-actions.html.

[7] See generally NationsBank of North Carolina, N.A. v. Variable Life Annuity Co., 513 U.S. 251 (1995); M&M Leasing Corp. v. Seattle First National Bank, 563 F.2d 1377 (9th Cir. 1977), cert. denied, 436 U.S. 987 (1978); OCC Conditional Approval No. 267 (January 12, 1998) (certification authority and repository and key escrow are part of the business of banking); OCC Interpretive Letter No. 494 (December 20, 1989) (allowing national banks to purchase and sell financial futures for their own account).

[8] See, e.g., 12 CFR 7.5002 (OCC regulation authorizing national banks to use electronic means to conduct activities they are otherwise authorized to conduct, subject to appropriate safety and soundness and compliance standards and conditions).

[9]See 12 USC 84 and 12 CFR 32 (lending limits) and 12 USC 29 and 12 CFR 7.1000 (limits on holding real estate).

[10]See 12 CFR Part 5 and the “Charters” booklet of the Comptroller’s Licensing Manual (September 2016), https://www.occ.gov/publications/publications-by-type/licensing-manuals/charters.pdf.

[11]A special purpose national bank has the same charter as a full-service national bank. It limits its activities through the bank’s articles of association or through OCC-imposed conditions for approving the charter.

[12]The OCC looks to the substantive content of the state statute and not its title or characterization to determine whether it falls within this category.

[13]While certain provisions of the FDIA do not apply to uninsured national banks, the OCC can address unsafe or unsound practices, violations of law, unsafe or unsound conditions, or other practices under its other supervisory and enforcement authorities. The FDIA’s principal enforcement section, 12 U.S.C. 1818, generally would apply to any national banking association, including an uninsured national bank. See 12 USC 1818(b)(5).

[14]The proposed rule was published in the Federal Register at 81 Fed. Reg. 62835 (September 13, 2016) and is available at https://www.occ.gov/news-issuances/news-releases/2016/nr-occ-2016-110a.pdf.

[15]12 USC 2901 et seq. See also 12 CFR Part 25 (OCC CRA regulations).

[16]Such conditions are conditions imposed in writing by the OCC in connection with any action on any application, notice, or other request under 12 USC 1818(b)(1). As such they are enforceable under 12 CFR 1818.

[17]See 12 USC 222. National banks located in territories and insular possessions of the United States are not required to be member banks. See 12 USC 466.

[18]See 12 USC 282; 12 CFR 209.2(b).

[19]For example, the Federal Reserve Act imposes quantitative and qualitative restrictions on a member bank’s transactions with its affiliates. 12 USC 371c, 371c-1. These restrictions are implemented by the Federal Reserve Board. See 12 CFR Part 223.

[20]See 12 USC 1841.

[21]See 12 USC 1815(a). The FDIC’s regulations provide that an institution is engaged in the business of receiving deposits other than trust funds if it maintains one or more non-trust deposit accounts in the minimum aggregate amount of $500,000. 12 CFR 303.14(a).

[22]There are several FDIC-insured trust banks. Currently, four national trust banks have FDIC insurance.

[23]The CFPB has exclusive supervisory authority and primary enforcement authority over special purpose national banks that are insured depository institutions and have assets greater than $10 billion. See 12 CFR 5515. The OCC generally has exclusive supervisory and enforcement authority over special purpose national banks that are insured depository institutions and have assets of $10 billion or less. See 12 USC 5516, 5581(c)(1)(B).

[24]See 12 USC 5514. Section 5514(a) defines the “scope of coverage” for the CFPB’s supervisory authority over nondepository covered persons, which does not include all activities governed by a federal consumer financial law. Instead, the “scope of coverage” set forth in subsection (a) includes specified activities (e.g., offering or providing: origination, brokerage, or servicing of consumer mortgage loans; payday loans; or private education loans) as well as a means for the CFPB to expand the coverage through specified actions (e.g., a rulemaking to designate “larger market participants”). 12 USC 5514(a).

[25] See the “Charters” booklet of the Comptroller’s Licensing Manual for more information on business plan requirements.

[26] For example, the business plan for a proposed bank that will engage in payments activities should address how the bank proposes to access various payment systems.

[27] The OCC’s capital requirements are set forth at 12 CFR Part 3.

[28] See the “Liquidity” booklet of the Comptroller’s Handbook for more information. https://www.occ.gov/publications/publications-by-type/comptrollers-handbook/liquidity.pdf.

[29] See 12 USC 1.

[30]The problem of financially unserved and underserved sectors of society is a global issue. The World Bank has described “financial inclusion” to mean that “individuals and businesses have access to useful and affordable financial products and services that meet their needs—transactions, payments, savings, credit and insurance—delivered in a responsible and sustainable way.” See the World Bank Financial Inclusion Overview page at http://www.worldbank.org/en/topic/financialinclusion/overview. Separately, recent final guidance from the Basel Committee on Banking Supervision addresses financial inclusion, focusing on unserved and underserved customers. See Guidance on the application of the Core Principles for Effective Banking Supervision to the regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion (September 2016) at http://www.bis.org/bcbs/publ/d383.pdf.

[31] See 12 USC 2902 (defining “regulated financial institution” to mean an “insured depository institution”). See also 12 CFR 25.12 (defining “bank” as a national bank with federally insured deposits).

[32] See 12 CFR 5.20(f)(1)(ii) and (iv).

[33] See 12 CFR 5.20(h)(5).

[34] See the “Charters” booklet of the Comptroller’s Licensing Manual.

[35]An applicant may be required, as a condition of approval, to enter into an “operating agreement” with the OCC containing the substantive charter conditions. The special purpose charters section of the “Charters” booklet of the Comptroller’s Licensing Manual has additional information on operating agreements and other documents used for some special purpose national trust banks.

[36] The OCC is funded through assessments and fees charged to the institutions it supervises. See 12 USC 16. Consistent with this authorization, the OCC has modified the assessments it charges an independent trust bank or a credit card bank to account for the scope and activities of the entity and the amount and type of assets that the entity holds. The OCC would determine assessments for a fintech special purpose national bank to account for similar factors.

[37] The Comptroller’s Handbook is a collection of booklets that contain the concepts and procedures established by the OCC for the examination of banks. It is available at www.occ.gov.

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