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桑穎：從私人志願組織美國凱爾看美國對外援助政策
作者：桑穎，太原理工大學政法學院講師，原文全文載《國際關係研究》2018年第二期
來源：原文全文載《國際關係研究》2018年第二期；國際關係研究
美國對外援助領域活躍著一批在美國國際開發署註冊的私人志願組織。美國國際開發署與這些私人志願組織結成夥伴合作關係，通過合同、撥款和合作協議方式資助私人志願組織，使其在受援國更好地執行對外援助項目，以實現美國政府對外援助的政策目標。對於私人志願組織來說，僅僅作為對外援助項目的實施者和服務者不能解決對外援助的實質問題，私人志願組織還試圖採用各種策略來影響美國政府對外援助政策的決策過程。本文以私人志願組織——美國凱爾為例，運用政策過程理論對美國凱爾參與美國政府對外援助政策的決策過程進行分析。
私人志願組織是在美國國際開發署註冊並與其合作在160多個國家實施對外援助的非營利組織。從定義來理解，私人志願組織就是在發展領域從事對外援助的發展型非政府組織。美國政府與非政府組織合作最早始於第一次世界大戰，美國政府藉助非政府組織為同盟國提供人道主義援助。直到1961年美國《對外援助法》通過和美國國際開發署成立，便通過美國國際開發署與非政府組織合作進行對外援助。1973年尼克松政府頒佈新方向對外援助政策，非政府組織正式成為美國政府執行對外援助項目的組成部分。新方向對外援助政策要求美國國際開發署給予非政府組織資金資助以擴展海外援助活動。1981年，美國國會通過一項立法，該立法規定政府用於對外援助活動的資金至少13.5%要通過非政府組織來執行。至此美國政府與非政府組織之間的關係得到強化。1992~1997年，美國國際開發署將超過60%的緊急預算資金（不包括糧食對外援助）用於資助非政府組織。近年來，美國國際開發署將30%的對外援助資金用於非政府組織執行對外援助項目，這一比例已經超越此前的法律規定。
為了獲得美國國際開發署的資助資格，非政府組織需要經過註冊成為私人志願組織。目前，在美國國際開發署登記註冊的私人志願組織有631個，其中美國私人志願組織有518個，國際私人志願組織有113個。2013年財政年度，私人志願組織受到美國國際開發署28億美元資金資助。美國國際開發署之所以要求私人志願組織註冊，其目的在於篩選和鑑定有能力的合作伙伴來開展對外援助活動，從而實現美國政府對外援助政策目標。
美國凱爾是在美國國際開發署註冊的私人志願組織，它是凱爾國際的會員組織。凱爾國際建於1945年，經過70多年的發展，凱爾國際已經發展成由14個致力於消滅全球貧困的會員非政府組織組成的全球聯盟。每個凱爾國際會員都是獨立的組織，都能執行項目、籌集資金以及開展政策倡導活動。美國凱爾與美國國際開發署合作長達60多年。它在84個國家執行眾多對外援助項目，這些對外援助項目包括人道主義援助、健康、經濟發展、治理、性別、氣候變化和水資源等。美國凱爾不僅提供對外援助服務，而且直接參與美國政府對外援助政策的整個決策過程，對美國政府對外援助政策的制定具有影響力。
美國凱爾在對外援助政策議程設置、政策制定、政策執行和政策評估的階段作為倡導者、信息提供者、項目實施者、問責和監督者影響著美國政府對外援助決策。綜觀整個對外援助政策的過程，美國凱爾的政策影響力已經滲透到美國政府對外援助決策中。
（一）美國凱爾作為倡導者推動對外援助政策議程設置
政策議程是對外援助政策的起點，對外援助問題只有經過政策議程成為政策問題才能進入對外援助決策系統。政策議程分為政府議程和公眾議程兩種基本形式。政府議程是決策者自己發現存在的社會公共問題，並將其列入政策問題範圍。公眾議程是公民和非政府組織發現存在的社會公共問題，通過各種方式向政府提出政策訴求，引起政府關注，從而推動政策議程設置。在對外援助政策中，美國凱爾的倡導功能成為政策議程設置的觸發機制。凱爾國際將倡導定義為“影響那些對發展、變革和執行政策作出決策的人所進行的周密過程”。從這個定義看出，倡導過程是有意圖的行動，即試圖運用多種倡導方式通過影響作決策的人來影響公共政策的過程。倡導功能貫穿於整個對外援助政策過程，在政策議程設置階段表現得尤為顯著。
美國凱爾不僅建立凱爾行動網絡，而且參與美國國際行動協會的對外援助活動。美國國際行動協會是由180多個在發展中國家進行對外援助服務的美國非政府組織組成的對外援助聯盟組織，其主要功能之一就是通過各種途徑影響美國政府的對外援助政策。
（二）美國凱爾作為信息提供者促進對外援助政策制定的科學化
進入政策議程的對外援助政策問題需要制定決策進行政策規劃，這是為解決對外援助政策問題而尋求一系列方案並進行抉擇的過程。在政策規劃過程中，政府主導的單一的決策主體因獲取信息有限而難免出現決策失誤，而多元的政策規劃主體則有利於推動政策制定的科學化。美國凱爾等私人志願組織員工工作在對外援助的第一線，掌握更為全面的對外援助信息，能夠為對外援助政策制定提供更為詳實和專業的信息，從而有效促進對外援助問題的解決。在政策制定過程中，美國凱爾更多地充當了信息提供者，併力圖使自己的政策主張轉化為政府決策。
美國凱爾通過多種途徑參與政策制定。例如，美國凱爾每年在華盛頓主辦有政府官員、國會領袖和知名人士參加的凱爾國家會議，在會議中曾發表主旨演講的有美國前國務卿希拉里和奧爾布賴特、經濟學家傑弗裡·薩克斯、梅琳達·蓋茨、前第一夫人勞拉·布什等。最為重要的是，每次會議最後一天在國會進行一次與國會議員和政府官員的討論，參與者可以充分表達自己關於對外援助的主張，以影響對外援助政策的制定。
（三）美國凱爾作為項目實施者推動對外援助政策的執行
對外援助政策方案被採納後，美國政府便運用多種政策資源落實政策方案，以實現對外援助政策的目標，這個過程就是對外援助政策的執行階段。美國私人志願組織在此過程中充當了美國對外援助政策的重要實施者，為對外援助項目提供服務。二戰後美國成立了志願對外援助顧問委員會（The Advisory Committee On Voluntary Foreign Aid，ACVFA)，它成為連接服美國政府與在海外從事人道主義援助和發展工作的私人志願組織之間的橋樑。該委員會由在國際發展領域具有豐富經驗的民間人士組成，以加強聯邦政府與私人志願組織在援助項目方面的合作。
美國國際開發署運用多種資助方式與私人志願組織結成夥伴合作關係，推動私人志願組織海外援助項目的執行。私人志願組織從美國國際開發署獲得資金有政府採購和援助兩種方式。政府採購是美國國際開發署基於自己的利益以提供各種類型合同的方式給予符合條件的合作者貨物和服務。美國國際開發署運用合同的資助方式通常會高度介入合作者的服務購買過程。援助是美國國際開發署劃撥資金給執行項目的合作者。援助有撥款和合作協議兩種方式。美國國際開發署採用撥款方式通常不介入合作者執行項目的過程，而開發署採用合作協議方式通常會有限介入合作者援助項目的執行過程。美國凱爾在與美國國際開發署60多年的合作中，大都通過撥款和合同等資助方式執行對外援助項目並實現對外援助的政策目標。
（四）美國凱爾作為問責者和監督者促進對外援助政策評估的科學化
對外援助政策評估貫穿於整個對外援助政策過程，既可以在對外援助政策制定階段對政策方案進行前評估，也可以在對外援助政策執行過程中對援助政策效果進行後評估。從對外援助政策後評估的視角來看，私人志願組織同樣可以作為多元化政策評估主體中一員為各項對外援助政策提供專業化評估。私人志願組織成員工作在第一線，對援助項目的執行情況具有詳實的記錄，並以此評估對外援助項目的執行效果，為美國政府決定持續、調整或終結這項對外援助政策提供專業化建議。通過對援助政策的評估，私人志願組織更多地充當問責者和監督者的角色，對援助項目執行過程中是否按照政策目標達到對外援助政策效果進行問責，以及對援助項目執行情況進行監督。
綜上所述，本文從私人志願組織的視角分析了美國凱爾在對外援助政策過程中充當倡導者、信息提供者、項目實施者、問責和監督者的角色。儘管在實際對外援助決策中並不存在整齊有序的政策階段，政策過程是連續、重合和複雜的，但是通過政策過程理論的科學分析框架有利於解讀美國凱爾對美國對外援助政策的影響。
然而，由於政府和私人志願組織各自掌握重要的資源，它們之間不僅僅是單向的關係，而是雙向的互動。對於私人志願組織來說，它具有其願景和使命，擁有非營利性、專業性、志願性和深入基層進行援助等優勢，本著人道主義的援助目標介入美國政府對外援助政策；對於美國政府來說，它給私人志願組織提供資金資助和制度保障，以實現其對外援助政策目標。但是，不可否認的是美國對外援助政策具有兩面性，美國政府對外人道主義援助也是為本國國家利益和外交政策服務的。在此過程中，私人志願組織容易偏離自己組織的願景和使命而淪為政府行動的工具。正如斯邁裡所指出的，“這種建立在資助基礎上的政府與非政府組織之間的關係具有支配性，被資助的非政府組織成為國家對外援助政策的執行者。這種支配關係是建立在干預、牽制、控制和限制基礎上的”。因此，它們之間的雙向互動以及美國政府對外援助政策的兩面性決定了私人志願組織雖然在政策執行階段具體實施援助項目，但是在參與對外援助政策議程設置、政策制定、政策執行和政策評估過程中所發揮的直接影響力是有限的。
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