IFLY专家智库
汇聚行业智慧 共谋通航发展
在中国通用航空产业迎来重大机遇期的新时代背景下，为打造更加高效、权威、专业的通航业全媒体交流与对话平台，今日民航IFLY全媒体平台正式设立IFLY专家智库。
这里有权威学者的思考，有业界大佬的分享，也有资深从业者的经验和体会，每一篇都是对我国公务与通用航空业发展的独家见解和深入分析。也欢迎更多关心并投身于我国公务与通用航空业发展的仁人志士参与讨论，汇聚行业智慧，共谋通航发展。
本期智库专家：高远洋
北京航空航天大学
通用航空产业研究中心
主任
通航监管谨防“按下葫芦浮起瓢”
现阶段，我国通用航空发展政策大势向好，无论是国家发改委还是民航局，都陆续出台了一系列很好的政策，政策意图非常明确——要大力支持通航产业发展。
我国正处在通航发展的第二个政策风口，第一个政策风口是2010年国务院中央军委下发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》。在政策鼓舞下，通航发展的各路力量加快集聚，包括地方政府、各类通航投资主体、通航企业，还有为数众多的飞行爱好者群体以及通航消费者。
不过，目前我们也遇到了一道坎儿。谈及通航，大家都认为发展前景很好，但真正参与和践行发展时，发现非常不易，处处“碰壁”。究其原因，是我国没有建立起真正适宜于通航发展的运营环境，包括空域环境、地面条件以及制度环境，通航发展亟待破局。
监管资源精准高效投放
民航局日前出台《关于通用航空分类管理的指导意见》（以下简称《意见》）就是着眼于制度环境，解决民航局可控的通航管理体制问题。这非常值得为民航局点赞，很好地体现出民航局秉承的“放管结合，以放为主”的通用航空管理改革精神和目光向内，攻坚破难，推动通用航空破局发展的担当。
从民航局角度，在可控范围内解决制约通航发展的制度性问题，对优化制度环境、降低制度性成本、激发市场活力、培育消费者群体以及提升通航管理效率等都有着非常重要的意义和作用。
这次《意见》的亮点非常多，我认为重点体现在以下几个关键词：
首先是分类。《意见》除提出将公共运输航空与通用航空区分外，还提出对经营性与自用性通用航空、载客类与非载客类飞行活动实施分类管理。对不同类别的通航飞行活动实施分类管理，既能实现有管有放，又能更好地进行精准化管理。
分类管理的目的是突出有的放矢，平衡安全和效率，有效投放监管资源。首先，相比公共运输航空，通用航空涉及公共安全的影响会小很多，需要区别对待，不能将公共运输航空管理规章生搬硬套到通用航空上；其次，通用航空里边不同类型的飞行活动对公共安全的影响程度也不一样，也需要对经营性与自用性、载客类与非载客类飞行活动进行区分，实施分类管理。
若以统一严格的标准对待不同类型的飞行活动，不仅会增加通航企业相应的管理成本，也会让局方额外投入大量的管理资源。而通过实施分类管理，通航企业飞行活动的便利性大大提高，制度性成本降低；同时，局方有所管有所放，既能减轻管理负担和成本，也便于将监管资源向重点业务倾斜，确保监管精准高效。
同时，分类后也要强调分级，不同类别的管理事项可以归至不同层级去管理。如行业协会可以主动作为，制定一些行业自律性质的行为规范，承担部分相应的分级管理职能。
其次是系统性。《意见》明确提出从根儿上梳理现有通航规章体系，有破——破除不适宜的规章；有立——立新的规矩规范；有修——修订一些不合理的规章，系统性地建立一套独立完整、科学适用的通航标准制度体系。
近几年，民航局在通航管理方面的努力大家有目共睹，在政策层面做了很多工作，修订一系列不适宜的规章，出台新的政策，对推动通航业发展起到了积极的作用。但此前的一些政策多是聚焦具体问题，做局部性的解决，容易导致“按下葫芦浮起瓢”。
目前，从国内整个通航管理体系看，需要从系统角度去解决过度监管和监管缺失共存的问题。如过去从经营角度，放宽经营管理标准，出台相应的政策，但如果飞标方面的管理规范不做调整，就没法实施，需要系统性地梳理，从全局角度解决制约通航发展的制度性难题。
人才共享是通航领域军民融合切入点
第三是创新，《意见》敢于突破现有的一些管理规范，如提出通航公司无需自有专业人员，允许人员兼职和自由流动等，为企业松绑减负，给市场最大的自由度。
通航发展靠天、靠地、靠人，“天地人”缺一不可，而人的因素非常重要。通用航空发展的特点是参与者众，需要群众基础。目前，国内很多通航企业规模小，业务量也不饱和，在人力资源成本方面有着很重的负担。允许通航专业人员兼职和自由流动，是对原有相关人员管理规定的突破，能够有效解决目前通航飞行员、机务等专业人员不足的问题，也能降低通航企业的人力成本。
同时，《意见》强调军民融合。其实，通航目前很多从业人员甚至主力都来自军方的退役人员，人才的共享共用对于通航领域的军民融合是一个很好的切入点。不过，这还需要相应的支持政策。
在美国，军方退役人员到民航工作，有享受再培训的便利和培训费用支持。我们后续也可以出台相应的政策举措，来支持和鼓励更多的军航人员进入通航领域、参与通航发展，这对于促进通航领域的军民融合，壮大通航人才队伍有着重要意义。
第四是平台，《意见》强调建立统一的服务平台，做到“一站式许可”，简化、规范各类审批流程，提高审批效率。基于平台的管理程序，能够固化一些新的思路和做法，有助于《意见》的实施和落地。但这个平台是作为政府的管理平台，还是兼顾管理和服务的综合平台，需要有合理的定位。同时，这个平台与各地方建设或试点建设的飞行服务站（FSS）是什么关系，有没有接口，如何衔接，需要从实施层面和运行层面进行深入的研究。
“放”是有条件的
从国外通航发展的经验看，通用航空就是一个由无数中小企业构成的产业，强调市场化，鼓励竞争，支持更多市场主体参与。从这个意义上讲，通用航空更要强调市场化程度，更要体现市场配置资源的决定性作用。在涉及制造、运营、服务等全产业链的供给侧和要素市场，也需要更多地强调市场化发展。
民航局确立“放管结合，以放为主”的监管思路，体现出了对市场化规律的尊重。不过，“放”也是有条件的。《意见》提出通过建立企业评价机制，促使通航企业和从业人员的自律自管，这其实也是“放”的前提。
评价机制不光是针对通航企业，也应该包括从业人员。有白名单，也要有黑名单，需要有一套评价机制的具体细则和评估办法。对于那些信誉好、飞行行为表现好的企业或个人，可以放开些，让他们能够飞得越来越好、越来越痛快；而对那些安全记录差或者信用差的企业或个人，就要严管。这样可以形成政策导向和良性循环，促使通航企业和飞行人员自律自管。
《意见》提出的发展目标非常明确，实现这样的发展目标任务很艰巨，有很大的挑战性。建立系统化的通航监管和保障体系，需要进行艰苦的工作，既要结合中国国情和通航发展的实际，也要借鉴其他国家的实践经验。我认为关键点和难点是在落实《意见》及执行后续实施细则的过程中，如何兼顾两个平衡，即安全和效率的平衡以及便利性和严谨性的平衡，真正做到有的放矢、精准监管、适用有效。同时，需要强调的是，要注意在规章规定修订过程中避免负的外部效应，避免在解决局部问题时导致一些新的问题发生，要从系统的角度做更多考虑。
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