本文源自中金公司官網
梁紅，中金公司首席經濟學家
降稅費已是當務之急
——從社保費由稅務部門徵收說開去
明確社保費由稅務部門統一徵收將改變當前“雙重徵繳”體制的矛盾，提高徵繳效率，降低徵繳成本，擴大社保覆蓋面，長期看有助於縮小各地社保費率和繳費基數的差異，促進全國統籌的實現。然而，如果不同步調降費率，就將被動提升企業的經營成本，減少個人的可支配收入，在當前的宏觀背景下負面影響會更加突出。
提高企業和個人的稅費負擔
首先，將規範社保繳費基數。社保繳費基數一般是本人上一年工資，包括工資、獎金、津貼、補貼等，並以上一年社會平均工資的3倍和60%為上下限。根據2018年《中國企業社保白皮書》，社保繳費基數完全合規的企業僅佔27%，31.7%的企業按照最低標準繳費。參考城鎮職工基本養老保險的數據，2017年實際繳費費率21.6%，低於28%的全國標準。實際繳費基數是上一年社平工資的77%，但是扣除以下三個“合規”原因影響後，全國平均的繳費基數應該是88%:1)少數省市自主降低繳費費率或者降低繳費基數;2)城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費比例為20%;3)收入超過社平工資三倍的人員實際繳費比例會低於標準，而收入低於社平工資60%的人員則會高於標準。
按規定基數上繳社保費影響範圍大，會使參保企業整體的社保費成本提高 14%。從社保白皮書來看，73%的企業都會受到影響。2017 年企業繳納的社保費合計約 5 萬億，也就是說，繳費基數規範化會增加社保徵繳收入約 7000 億，調整至工業企業口徑將拖累利潤總額下滑 3%;個人的稅後工資降低 1.3%。不過不同企業和員工受影響程度不同，以前人為的把繳費基數降得越低受這個政策的衝擊也就越大。
其次，社保覆蓋面可能擴大，意味著繳費範圍的擴大。2017 年底參加城鎮職工基本養老保險的在職職工約 2.9 億，對比 4.2 億的城鎮就業人員，覆蓋率為 69%。根據《勞動法》“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”，由稅務部門徵收社保費可能進一步提高覆蓋率。以浙江和廣東為例，社保費改為地稅全責徵收後，參保職工人數加速增長。靜態測算覆蓋率每提高 5 個百分點，將增加社保徵繳收入約 4000億元，調整至工業企業口徑將拖累利潤總額下滑 1.5%。分省份來看，中西部一些省份以及個體經濟比較活躍的地區覆蓋率較低，可能受這次政策影響比較大，而廣東、杭州和廈門已經由地稅全責徵收，受影響較小。
降稅費已是當務之急
下調 6-8 個點或能降低從嚴徵收對企業的影響。過去幾年徵繳力度的提升抵消了降費給企業減負的影響，企業的實際社保負擔反而在上升。基本養老保險的實際費率從 2014 年的 19%升至 2017 年的 21.6%，其中 2017年大幅上升 2 個百分點。強制性的社保繳存要求在某種程度上也可以看成是一種稅負，現在社保費改由稅務部門徵收，就更是如此。根據世行數據，中國企業綜合稅率排名 12/189，其中社保稅負排名 2/189。考慮五險一金後，我國企業的用人成本是員工工資的 1.4 倍，個人的稅前收入是工資的 58%(假設 25%的稅率)。如此高的社保繳存比例再加上從嚴徵收會增加了企業的負擔，不利於企業經營和投資，降低了個人的可支配收入，不利於消費，企業還可能為了降低成本而減少僱員，在當前的宏觀背景下負面影響更加突出。劃轉國資充實社保為降稅費創造了空間。計算顯示目前社保實際費率可能比全國標準低 5ppt;已執行地稅全責徵收地區的企業基本養老保險繳費比例比全國低 6-8ppt。根據社保白皮書調查，27.34%的企業希望費率“降低 8~10 個百分點會更加合理且能做到合規”，佔比最大。
社保費由稅務部門徵收影響幾何?
新華社 7 月 20 日報道，中辦國辦印發了《國稅地稅徵管體制改革方案》，其中有一條是“從 2019 年 1 月 1 日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一徵收”。8 月 20 日，國家稅務總局、財政部、人社部等五部委局聯合召開社會保險費和非稅收入徵管職責劃轉會議，提出“在今年 12 月 10 日前完成社保費和第一批非稅收入職責劃轉交接工作，自 2019 年 1 月 1 日起由稅務部門統一徵收各項社會保險費和先行劃轉的非稅收入”，再次明確了社保費改由稅務部門徵收的時間表。
明確社保費由稅務部門統一徵收將改變當前“雙重徵繳”體制的矛盾，提高徵繳效率，降低徵繳成本，擴大社保覆蓋面，長期看有助於降低各地社保費率和繳費基數的差異，促進全國統籌的實現。然而，如果不同步調降費率，就將被動提升企業的經營成本，減少個人的可支配收入，在當前的宏觀背景下負面影響會更加突出。
規範社保費的徵收
根據 2018 年《中國企業社保白皮書》，社保繳費基數不合規企業佔比 73%。根據國發[1997]26 號、國發[2005]38 號等規定以及社會保險法的釋義，我國城鎮職工基本養老保險的繳費基數是本人工資，一般以上一年度本人月平均工資為個人繳費工資基數，月平均工資按國家統計局規定列入工資總額統計的項目計算，包括工資、獎金、津貼、補貼等收入。如果本人月平均工資低於當地職工平均工資 60%的，按當地職工月平均工資的60%繳費;超過當地職工平均工資 300%的，按當地職工月平均工資的 300%繳費。醫療、失業、工傷、生育費的繳費基數與養老基本一致。但是根據 2018 年《中國企業社保白皮書》，企業參保在及時性、險種覆蓋面上遵守程度較好，但是社保繳費基數完全合規的企業僅佔 27%，就是說 73%的企業沒有按照規定繳費，其中 31.7%的企業按照最低標準繳費。
“雙重徵繳”體制使得不規範有了存在的可能。目前我國社保徵繳模式主要有二類:
一是由社會保險經辦機構負責徵收，即“社保徵收模式”，例如北京、上海、天津、
深圳、山東、四川等 10 多個地方;
二是由“稅務徵收模式”，例如河北、內蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、海南、重慶、雲南、陝西、甘肅、青海、河南及寧波、廈門市等 22 個地方;
“稅務徵收模式”又可以分為兩類:
1)“稅務代徵模式”，即由社會保險經辦機構負責核定繳費數額，由稅務部門負責徵收，大部分稅務徵收的地方都是這種模式;
2)“稅務全責徵收”，即稅務部門負責核定和徵收社保費，例如廣東(除深圳)、廈門、浙江。
稅務部門作為徵繳單位將規範社保費的徵收，提高徵繳力度。社保部門的特點在於熟悉各項社會保險政策和業務，貫穿了企業和個人參保、費用徵繳、待遇發放及相關服務的環節。但是它無法及時和精準的掌握企業給員工工資的發放情況，因此在核定和徵收社保費時，也使得企業存在不規範繳納的可能性。而稅務部門在核實繳費人數、繳費基數等基礎數據方面更加具備專業優勢，並且擁有成熟有效的徵管手段和足夠的專業人員配備，由稅務部門徵收社保費將提升社保徵管的規範程度，提高徵繳力度。
提高稅費負擔
繳費基數規範化的影響
根據 2017 年基本養老保險人均繳費(¥11,701)和 2016 年社會平均工資數據(¥54,256)，我們計算了 2017 年企業職工基本養老保險的實際繳費費率是 21.6%，低於 28%的全國標準。以下三個原因可能導致實際繳費費率低於全國標準，但是這暫不受社保費由稅務部門徵收影響:
1)少數省市自主降低繳費費率或者降低繳費基數。例如廣東省基本養老保險企業繳費費率為 13%-14%，比全國標準低了 6-7 個百分點，而且深圳基本養老保險、生育和失業保險繳費基數下限為最低工資;廈門基本養老保險企業繳費費率為 12%，比全國標準低了 8 個百分點;杭州基本養老保險企業繳費費率為 14%，比全國標準低了 6 個百分點，不過醫療保險 10.5%，生育保險 1.2%略高於全國標準。然而大部分省市都是按照全國標準來徵繳的。考慮這些因素以及有條件的階段性調降費率共影響約 2 個百分點，那麼全國標準降至 26%。
2) 城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費比例為 20%，低於全國標準。《社會保險法》規定“無僱工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員參加基本養老保險的，應當按照國家規定繳納基本養老保險費，分別記入基本養老保險統籌基金和個人賬戶”。國發[2005]38 號規定“城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為 20%”。這部分人群在總參保人數中比重約為1/4，在社會工資總額中佔比約為 17%，那麼這部分人群的低費率對全國標準的影響約為 1.4 個百分點，那麼全國標準降至 24.6%。
3) 收入超過社會平均工資三倍的人員實際繳費比例會低於標準，收入低於社會平均工資 60%的人員實際繳費比例會高於標準。根據《全國住房公積金 2015 年年度報告》，2015 年繳存職工中，收入高於上年當地社會平均工資 3 倍的群體佔 6.07%，收入低於社平工資的群體佔 49.81%，中等收入群體佔 44.12%。根據我們估算，高收入群體對全國標準費率的影響約為 1 個點，不過再考慮低收入群體對費率向上的影響，相互抵消後影響假設忽略不計。
那麼扣除上述三個原因的影響後，全國企業職工基本養老保險標準費率應該為 24.6%，也就是說當前 21.6%的實際費率仍然偏低，這就是企業沒有按照規定基數繳費導致的。換算成繳費基數的話，全國平均的繳費基數應該是上一年社平工資的 88%(=24.6%/28%)，而當前企業實際的繳費基數為上一年社平工資的 77%(=21.6%/28%)。
► 如果按照規定基數上繳社保費，企業的社保費成本相比現在要提高 14%(=88%/77%-1)。2017 年企業繳納的社保費合計約 5 萬億，也就是說，繳費基數規範化會增加社保費收入約 7000 億，其中企業承擔 74%，個人承擔 26%。調整至工業企業口徑將拖累工業企業利潤總額下滑 3%。
► 個人社保費率標準為 10.5%，這個在各省市間差異度不大。繳費基數提升也會增加個人社保費的支出，雖然可以稅前抵扣，但是仍然會降低個人的可支配收入。根據我們測算，個人的可支配收入會降低 1.3%[=(1-10.5%*88%)/(1-10.5%*77%)-1]。
不同企業以及員工受影響程度不同，以前把繳費基數降得越多受這個政策衝擊也就越大，例如未上市的中小企業受衝擊程度可能就大於已上市的大企業。以前完全按照規則繳納社保費用的企業就不受影響，但是如果人為的降低繳費基數，這在未上市的中小企業中比較常見，就會受到較大的影響，也就是 2018 年《社保白皮書》中提到的 73%的不合規企業。如果人為的把繳費基數調降至 60%的下限，也就是 2018 年《社保白皮書》中提到的 31.7%的不合規企業，那中性估計企業的社保費成本相比現在就會提高 47%(=88%/60%-1)。
社保覆蓋面可能擴大，意味著繳費範圍的擴大
2017 年底參加城鎮職工基本養老保險的在職職工約 2.9 億，對比 4.2 億的城鎮就業人員，覆蓋率為 69%(圖表 1)。
根據《勞動法》第七十二條“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”;根據《社會保險法》第四條“中華人民共和國境內的用人單位和個人依法繳納社會保險費”;國發[2005]38 號規定“城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險”;這都顯示社會保險是由政府主導建立、
強制參與，由稅務部門徵收社保費可能進一步提高覆蓋率。靜態測算覆蓋率每提高5 個百分點，將增加社保徵繳收入約 4000 億元，調整至工業企業口徑將拖累工業企業利潤總額下滑 1.5%。
以浙江和廣東的例子來看，改為地稅全責徵收社保費之後，參保職工人數加速增長(圖表 2)。浙江省於 2006 年 8 月出臺《關於推進社會保險費五費合徵工作的意見》(浙政辦發[2006]111 號)，之後的兩年參加城鎮職工基本養老保險的人數加速增長;2008 年11 月 19 日廣東省出臺《社會保險費地稅全責徵收實施辦法(暫行)》，之後的兩年參加城鎮職工基本養老保險的人數也出現加速增長。
分省份來看，中西部的一些省份以及個體經濟比較活躍的地區覆蓋率較低，可能受這次政策影響比較大(圖表 3)，
例如甘肅、雲南、重慶、安徽等地的覆蓋率不到 50%，後者如江蘇和福建覆蓋率分別為 59%和 55%，也不到全國整體水平。而廣東、杭州和廈門已經由地稅全責徵收，受影響較小。
降低社保費率已是當務之急
過去幾年徵繳力度的提升抵消了降費率給企業減負的影響，企業的實際負擔反而在上升。
雖然我國從 2015 年開始每年都有調降社保費費率的政策出臺，最多為企業降低近 4 個百分點的費率(圖表 4)。
然而從2014年，即城鎮職工基本養老保險徵繳收入不抵支出開始，社會平均工資增速逐年放緩，但是人均繳費增速卻在加速提升，從實際繳費比例在2017年更是大幅提升 2個百分點(圖表5、6)。
強制性的社保繳存要求在某種程度上也可以看成是一種稅負，現在社保費改由稅務部門徵收，就更是如此。
► 根據目前的全國標準，企業承擔社保費率為 30%(取中值)，個人為 10.5%，也就是說企業的人工成本是員工工資的 1.3 倍，個人的到手收入是工資的 2/3(假設 25%的稅率)。再加入住房公積金(企業和個人各 12%)的影響，前面兩個數字將變為 1.42倍和 58%(假設 25%的稅率)。
► 根據世界銀行公佈的 2018 年全球企業綜合稅率排行榜，中國以 67.3%的綜合稅率在全球 189 個有數據經濟體中名列第 12 位，其中社保稅負排名第 2 位。
如此高的社保繳存比例增加了企業的負擔，不利於企業經營和投資，降低了個人的可支配收入，不利於消費，在當前的宏觀背景下負面影響更加突出，降低繳存比例已是當務之急。劃轉國資充實社保為降稅費創造了空間。
社保費率下調 6-8個點或能降低從嚴徵收對企業的影響。基於前文計算顯示目前社保實際費率可能比全國標準低約5個百分點。參考目前已經執行地稅全責徵收的地區，即廣東、浙江和廈門，它們的社保費率就比全國標準低。如前文所述，廣州、廈門和杭州基本養老保險企業的繳費比例比全國低6-8個點。2018年《社保白皮書》顯示，受訪企業預期仍希望繼續降低費率:27.34%的企業選擇了“比目前降低8~10個百分點會更加合理且能做到合規”，佔比最多;22.34%的企業選擇了“比目前降低4~5個百分點會更加合理且能做到合規”，佔比次多。綜合來看，社保費率下調6-8個點或能降低從嚴徵收對企業的影響。
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