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據《人民日報》報道，9月7日，全國人大常委會召開立法工作會議，部署十三屆全國人大常委會立法規劃實施工作。會後，全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標接受了記者採訪。
其中，將深化稅收制度改革和全面落實稅收法定原則，修改稅收徵收管理法，制定增值稅法、房地產稅法等10部單行稅法。備受各方關注的是房地產稅法擬5年內提請審議。
資料圖 （21世紀經濟報道（jjbd21）甘俊 攝）
2018年上半年，我看到了許多人期待和焦慮，畢竟A股的下跌和互聯網泡沫，使人們收斂起了過去經濟高速成長期的春風得意。我看到了更多人的失落和無奈，夢想並不豐滿，現實卻很骨感。
飄渺之間，房地產稅離我們越來越近了。這個話題由來已久，新近的討論其實夾雜著太多的流言。本文試圖羅列那些不理性的聲音，給出一種力求理性的旁觀者說。權當一種理性的理論探討吧。
01
房產稅和房地產稅的差異
資料圖（圖蟲/ 圖）
要開徵房產稅了。這回擬議中的，比已有的房產稅的覆蓋面要寬泛得多。出乎許多人意料的事情是，中國早已有房產稅，在1986年下半年，中央政府出臺了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，並在1987年付諸實施。
而傳說中將要開徵的是“房地產稅”，不是已經開徵的“房產稅”。兩者之間簡單來看差別在於多了一個“地”字，但實則差異甚大，具體差異如下：
一是如果屬房產稅，那麼是房屋和土地分離，只是對房屋徵稅，如果屬房地產稅，則土地和房屋將合併徵稅。
人們很自然地會發問：房地合併？商品房用地，是開發商向政府租來的國有土地70年使用權。涉及土地的房地產稅顯然繞不過土地這個命題。
假如：民法典要就國有土地使用權如何續約進行修改，改為接近永續的土地居住權。如此就可以房地合一地開徵房地產稅了嗎？
人們仍會發問，70年租約是開發商和國有土地歸屬部門的簽約，房主的土地使用權是基於上述簽約大產權的分割而來的分割產權，並不是土地使用權出讓的直接簽約方，同時房主們非常清楚，其房產價值中相當一部分是對70年土地使用權的租金，如果未來收取房地產稅，則這部分土地使用權租金應該扣除，否則就會造成重複徵稅。
實踐中，房地合一的房地產稅可能遭遇的法律細節問題，可能更錯綜複雜。這可能是徵稅前就需要釐清的現實問題。
二是1987年的房產稅條例，其納稅人主體是企事業單位，其稅基是當時的樓堂館所，該條例出臺的背景，是試圖對企事業單位的樓堂館所等房屋進行徵稅（稅率為1.2%），或者對其租金所得進行徵稅（稅率為12%），以彌補當時政府財力的不足。
而目前被熱議的房地產稅的納稅人是以家庭和個人為主，稅基是以住宅為主，和房產稅條例差異甚大。或者說，1987年版房產稅徵的是法人稅，對準的是非住宅；房地產稅徵的是居民稅，對準的是住宅。
三是已有的房產稅暫行條例，和擬議中的房地產稅，格局差異大。
從2013年底嘗試建立不動產統一登記平臺，並在2017年底實現全國聯網之後，這個平臺覆蓋的不動產並不僅僅是房屋，而是覆蓋了土地、林地、草場、海域等多種不動產，即便房屋也覆蓋了公共建築、工業建築、商業和經營性用房、住宅和宅基地自建房等多種房屋。
理論上說，房地產稅即不動產財產稅（property tax），或者說，基於不動產統一登記的房地產稅，稅基比你想象的寬泛得多，只是其中許多部類可能暫時不徵收，而將重點放在了居民所擁有的住宅上。
因此，請不要誤解房產稅和房地產稅，前者是格局不大的過去式，房地產稅則是格局宏大的將來式，有地無地的一字之差，謬以千里。
02
理性看待滬渝房產稅
資料圖（圖蟲/圖）
未來房地產稅，就是滬渝房產稅的推而廣之？對不起，這幾乎是不可能的事情。回顧一下，滬渝開徵房產稅試點的歷程。
以上海為例，在2011年就以《上海市開展對部分個人徵收房產稅試點的暫行辦法》，於當年年底開始房產稅試點。
請注意這個上海地方稅務的試點，看起來是援引了1987年中央政府的房產稅暫行條例為上位法，實則存在問題。
因為1987年的條例闡明瞭納稅對象為法人，稅基為非住宅；而上海的試點則納稅對象為自然人，稅基為住宅，在當時，稅收法定原則的執行不是太嚴謹，半遮半掩之間，滬渝房產稅試點悄然走過了將近八年。
我們已經解釋清楚，擬議中的房地產稅，是房地合一徵稅，而滬渝的房產稅則是房地分離徵稅，箇中緣由，就在於當年如果將土地合併徵稅，法律挑戰可能更大。
我們也不妨看一下滬渝房產稅試點至今的一些實效：
一是過去八年滬渝房價的小氣候由於房產稅而和全國房價的大氣候出現明顯差異了嗎？人們幾乎觀察不到差異性。
二是上海房產稅試點的主要內容，是上海居民住宅首套免稅，二套以上須納稅，外地人在滬房產均須納稅；扣除基數為人均60平米；稅率視須納稅房屋單價的高低分為0.4%和0.6%兩檔。
人們很容易發現，在滬渝，大部分住宅是免稅的。
而擬議中的房地產稅，公開強調的是“寬稅基”，稅基是不動產，不僅僅是房屋，更不僅僅是住宅。
如果按首套住宅免稅，目前各方聲稱中國城鎮家庭戶均住宅套數，從1.01套到1.08套不等，如果按照滬渝的做法，那麼是捨棄了整數的1，追逐0.01-0.08，這也許是公眾所期待的“超窄稅基”，但可能並非實際可行的。
三是上海房產稅到底收到了多少稅？在2016年大約是40多億元，在2017年大約是113億元。
對比之下，2017年全國個人所得稅徵收額大約1萬億元，其中京滬兩個城市的個稅都超過了1600億，如果假定上海住宅市值在全國住宅總市值中的佔比，和上海個稅在全國個稅中的份額接近的話，則可估算出，如果滬渝模式在全國推廣，地方政府從房產稅中僅能汲取約800億元。
這和2017年全國土地出讓收益金的5萬億，以及涉房稅費的2萬億，差異過於懸殊。或者說，以滬渝模式在全國推行房產稅，則這樣的靴子輕輕落地後，給房地產業帶來的可能是意外驚喜，而地方政府則可能對此類房產稅既無熱情，也不大可能據此形成地方主體稅種。
03
房地產稅會如何落地？
資料圖（新華社/圖）
一覺醒來，房地產稅已落地？在提倡依法治國的今天，房地產稅如何開徵，必然需要一個程序正義，不可能象地震或者海嘯一樣突然降臨。
一是立法有其根據立法法的程序，準確描述此過程已超出了我的能力。
大致是人大法工委列入重點立法工作、然後釐定草案，然後一審、二審，這個過程需要反覆徵詢部委辦局、地方政府和公眾的意見，這在個稅辦法的修訂中已有體現。
方案決定之後，再由國家主席簽署頒佈，但頒佈日並非實施日，房地產稅是中央立法、地方執行的地方稅種，尤其是縣區基層政府獲益的稅種，因此地方政府還需要依法再製定地方實施細則，才能最終落地。
這不可能是一個秘密決策過程，更不可能突如其來地落地，而必然有一個徵求和吸收民意的過程。
二是其實至今，到底是以統一不動產登記平臺為基礎，制定不動產稅法案，將房屋作為不動產的一部分納入其中，還是直接制定房地產稅，而不動產稅法案另行作為房地產稅的上位法來從長計議，還尚待進一步清晰化。
04
首套房免稅嗎？會有抵扣嗎？
資料圖（新華社/圖）
首套房免稅。這個流言言之鑿鑿，細思量後卻覺得可信度不高。
房地產稅涉及市場經濟各大利益主體之間的重大利益調整，要做大經濟增長的蛋糕日趨不易，導致改變切分蛋糕規則的熱情暗流湧動。
一是房地產稅在西方是基層政府的主要稅源，州政府也只是少量分享。
未來中國可能也不例外，再有10-15年城市化和工業化進程初定時，地方政府也會從目前的土地財政和招商引資求發展模式，向以房地產稅汲取稅收逐漸轉型，考慮到當下土地財政是每年五六萬億元的級別，個人所得稅則越過了萬億元門檻，因此如果擬議中的房地產稅在落地伊始，就定義為首套房免稅。
如前文所述，在城鎮居民戶均住宅套數略高於一套時，稅基會變得非常小；同時，由於農村居民宅基地屬集體產權，農戶免費使用，加之城鄉鴻溝導致2.8個農民才相當於1個城鎮居民的收入，這會使得將宅基地自建房納入房產稅近乎不近人情。
因此大致可判斷，如果首套房免稅，那麼房地產稅預期可汲取的稅收收入，將長期處於億級。這與預期的效果可能相差較大。
二是雖則首套房免稅的期望值看起來過高，但房地產稅包含一定的扣除是必須的，例如人均居住面積的免稅扣除額。
可參考的兩個數據是，住建部指出，目前城鎮人均居住面積為46.8平米，上海市房產稅的人均免稅扣除面積為60平米。
估計未來房地產稅可能也會有一定的免稅面積扣除，因城施策決定了一二線的扣除面積小一些，三四五線的扣除面積大一些。如果說個稅的專項附加抵扣在具體實施中難度頗大的話，那麼房地產稅的抵扣實施難度會更棘手些。
三是我們無意揣測處於襁褓中的房地產稅的諸多細節。
總體看，美國家庭實際繳納的房地產稅佔美國家庭中位數收入的大約為3%-6%；按實繳稅額和房屋市值佔比，可推算的房地產稅實際稅率大致在0.8%，縣區基層政府獲得房地產稅稅收的絕大部分，並用之於公共教育、道路和醫療等公共服務。
如果中國的房地產稅與美國類似，那麼按城鎮家庭的可支配收入，大致可以估算出，一個和美國房地產稅負相近的情景模擬是：在寬稅基、低稅率和有抵扣之後，中國城鎮家庭通常的房地產稅負大約在2250－4500元/年的區間，政府可汲取的稅收大約在每年1萬億元。
05
房地產稅實際開徵需要強大數據平臺
資料圖（新華社/圖）
不動產統一登記平臺已全國聯網了，房地產稅還會遠嗎？從基礎信息平臺全國聯網，到房地產稅落地，仍非易事。尤其是細則釐定的困難，可能超乎想象。
一是在2017年8月聯網的是不動產登記信息管理基礎平臺，這個平臺是依據2015年3月的《不同產統一登記暫行條例》而建的，實際開始平臺建設的時間可能在2013年下半年，歷經約四年，終於建成了基礎平臺。後續的工作仍然艱苦，包括基礎數據質量的檢驗、數據補充和整合、數據清洗和挖掘等。
由於不動產統一登記平臺至少涉及自然資源部、公安部、民政部、財稅部門以及地方政府，要形成一個有利於房地產稅徵收的可靠的大數據平臺，不是一樁容易的事情，畢竟中國家庭人口的構成、家庭動產和不動產的構成、人戶分離現象等，都使得目前聯網的基礎信息管理平臺，是雄關漫步的開始。
回顧一下央行個人徵信系統的艱難歷程，我們就不難知道，從不動產登記信息管理基礎平臺的聯網，到房地產稅的開徵落地，期間的時間間隔不易判斷，房地產稅實際開徵所不可或缺的、翔實可信的強力平臺的建成，是個浩大的艱苦工程。
二是假定這樣的平臺已經建成，甚至房地產稅已接近頒佈實施，地方政府制定細則也殊非易事。
目前人們普遍用“寬稅基、低稅率、有抵扣”來形容擬議中的房地產稅，但要真正做到卻絕非易事。
例如，就稅基的確認而言，有人會問70年使用權租約的土地是否可以房地合一徵稅？就稅率而言，怎樣的稅率算是合適的？
哪怕是0.5%的稅率，在一二線城市的普通工薪階層，可能都未必負擔得起，如果首套房免稅，可能會失望於無法汲取足夠多的稅收。
就稅率而言，中央立法可能給出的只是稅率區間，地方如何確定最終稅率？如何設定稅收徵收環節？如果有人以超長租約的名租實售來避稅呢？
就有抵扣而言，有的家庭將老人送到昂貴的老年公寓，更多的家庭則選擇居家養老；有的家庭將孩子送到每年學費五萬美元以上的歐美名校，更多家庭則是選擇國內高校，贍養老人和撫養子女的費用如何扣除才合理？
因此要形成兼顧多方利益平衡的接地氣的房地產稅，需要不斷磨合。而地方細則之難，需要事先就心裡有數。
06
房地產稅
不等於房地產市場發展長效機制
儘管政府多次強調，要加快建立有利於促進房地產平穩健康發展的長效機制，但什麼是“長效機制”？
人們並不甚明瞭，唯一可以解讀的是，當下的五限、六限等各類限制措施，似乎是短期調控措施，如果長效機制得以確立，那麼這些短期調控措施也許會陸續退出歷史舞臺。
問題的關鍵在於，“長效機制”的政策工具箱，到底包含些什麼內容？房地產稅是否就是長效機制重要的，甚至唯一的內容？
一是不應過度期待房地產稅可以縮小房價的區域性差異。
以美國和加拿大為例，房地產稅建立已久，殘酷的現實是，紐約、舊金山和溫哥華等城市的核心區域房價高，房地產稅稅率也高；鏽帶地區和農業州房價始終不高，房地產稅稅率也很低。
人們觀察不到依賴不同的房地產稅率，拉平不同城市房價差異的可能性。因此看起來，房地產稅主要功能是充實地方財力，尤其是充實縣區基層政府的財力，而不是拉平房價。
二是不管長效機制究竟覆蓋了哪些內容，究其政策目標，是為了促進房地產平穩健康發展，也就是說，房地產稅的釐定和落地，並不以帶來樓市大起大落、刺穿泡沫或釀成樓市低迷不振為政策目標。
至於政策目標和實效之間的落差，則取決於政策制定的合理性和精確性。
三是人們擔心，長效機制會否帶來逆向長效機制的衍生？
例如房地產稅使得業主向租戶轉嫁稅負，從而造成貌似向富人徵稅，實則有多套房的富人和疲於租房的窮人共攤稅負呢？
粗略估計，目前租賃市場規模也就約1.2萬億元，一二線城市租戶的租金收入比普遍超過35%,也就是租戶必須用其月薪的超過1/3來租住一間10多平米的隔間，考慮到目前一些大學生求職困難、起薪較低；考慮到在城市中擔任繁重體力勞動的打工群體也收入微薄，房主向租戶完全轉嫁房地產稅負擔幾乎是不可能的，但即便轉嫁20%（即2000億元）的負擔，也足以導致全國租金上升約16%，高房租將使城市對年輕人的漂泊生涯構成更大的威脅。
07
房地產稅究竟有多重要？
資料圖（新華社/圖）
房地產稅從擬議到落地，可能會給房地產行業帶來怎樣的影響？可能至少包含三個波次的影響。
第一波次是對預期逆轉衝擊。公眾對房地產稅即將開徵形成一致預期，並導致“房價永遠上漲”信念的動搖，如此公眾購房意願將持續降溫，樓市去化將隨之放緩，房價亦軟，這很可能已在發生。
第二波次衝擊是一審草案衝擊。當公眾開始研讀人大的房地產稅一審草案時，其定量衝擊模擬可以比較靠譜地展開，全國樓市將據此展開真實的整體調整。如果實際稅負和美國的情形類似，則預期房價可能出現一輪溫和調整，不會太劇烈。
第三波次是各地實施細則的落地，它將來導致區域市場的快速、分化調整，部分房地產稅的負擔有可能轉嫁給租戶，導致住宅租金上漲。
我們必須承認，甚至在房地產稅正式開徵之前，其對市場的第一、二波次的影響已逐步展開。
房地產稅有多重要？
它幾乎是繼1994年分稅制改革之後，最重要的稅制改革，它標誌著一個時代的序幕，即中國家庭的稅負，開始對政府財稅發揮日益重要的作用。
政府的努力是為了讓民眾有更多獲得感，而人民對美好生活的嚮往，就是奮鬥目標。
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來源|21世紀經濟報道（ID：jjbd21）
作者|北京師範大學金融研究中心教授 鍾偉
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