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當前，由農村集體土地徵收直接或者間接引發的行政糾紛較多。一方面，這類案件事關被徵地農民切身利益，案件數量多，社會關注度高，矛盾易激化，息訴難度大，糾紛週期長。另一方面，由於現行法律法規有關農村集體土地徵收的救濟模式規定較為原則，被徵地農民的知情權、參與權、表達權和監督權未能得到充分尊重，土地行政主管部門、複議機關、司法機關的規定銜接不夠，客觀上出現了一些被徵地農民“求告無門”的狀況，不得不通過信息公開、信訪舉報等迂迴間接的方式表達訴求，形成了大量衍生型矛盾，嚴重消耗行政資源和司法資源,“程序空轉”的現象突出，並不能實質性化解糾紛、切實維護合法權益。對此，本期特邀業內人士，以爭議焦點為切入口，分析梳理農村集體土地徵收糾紛相關救濟途徑並給出工作建議，以供參考。
問題現狀
可訴與不可訴行政行為交織，易陷入重複訴訟
土地徵收補償是典型的多主體、多階段、多環節、多個行政行為的複合程序，包括徵地前階段、組卷報批階段和批准後實施階段。可訴與不可訴行政行為交織，起訴時機是否成熟、後階段行政行為作出後是否需要繼續受理前一階段的行政行為等問題較為複雜，實際操作中各地有關征地補償步驟程序也不完全一致，給司法審查帶來了很大難度。
農村集體土地徵收行為是否可訴?如果可訴，具體什麼行為可訴?在什麼階段可訴?誰可以當原告?誰是被告?對於這些基本問題，法院內部、法院與政府法制辦、法院與土地行政主管部門、不同土地行政主管部門的認識存在分歧，做法不一，亟待明確和統一。相關司法調研顯示，這一領域普遍存在的被訴行政行為表述不準確、訴訟請求不明確、起訴時機不恰當、證據材料不完整、易陷入重複訴訟和循環訴訟等問題，不僅浪費了社會和司法成本，也與“以人民為中心”的發展思想不相適應。
爭議焦點①
從徵地決定角度看，省政府徵地批覆表現形式及其可訴性
《土地管理法》第四十五條規定徵收土地由國務院批准或者省、自治區、直轄市人民政府批准。而具體的批准形式問題，實踐中並不統一。根據《關於認定被徵地農民“知道”徵收土地決定的意見》(國法〔2014〕40號)的表述，省級人民政府批准徵收的表現形式是作出“徵收土地決定”，似乎是由省級人民政府代表國家徵收土地。然而第四十六條又規定“國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。”因而實踐中普遍認為市、縣人民政府才是代表國家徵收土地的主體。由此可見國家徵收土地，可以分為兩個階段：一是省級人民政府根據市、縣級人民政府徵地申請作出批准徵地的審批文件。二是市、縣級人民政府接到徵地審批文件後，具體組織實施徵地。實踐中經常將省級人民政府審批文件籠統稱為“徵地批覆”，市、縣級人民政府的行為稱之為“徵地公告”。
2015年修訂實施的《行政訴訟法》明確人民法院受理公民、法人或者其他組織“對徵收、徵用決定及其補償決定不服”提起的行政訴訟。因此，省級人民政府“徵地批覆”是否可訴，取決於對“徵地批覆”性質認定。如將其直接視為“徵地決定”，則顯然應當屬於行政訴訟受案範圍;而如果將其定性為一種行政機關內部審批行為，同時明確市、縣級人民政府應另行作出徵地決定，則可考慮依據《最高人民法院適用〈行政訴訟法〉的解釋》第十九條規定精神，以對外發生法律效力的徵地決定上署名的市、縣級人民政府為被告。而當前，多數法院雖然均認為省級人民政府“徵地批覆”不可訴，但其理由卻多是認為：徵地批覆及其行政複議決定為最終裁決，不可訴。《最高人民法院關於適用〈行政複議法〉第三十條第二款有關問題的答覆》〔2005〕行他字第23號)稱，《行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情況：“一是國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定;二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。”就是說，公民、法人或者其他組織不服省、自治區、直轄市人民政府作出的徵收土地決定申請行政複議，複議機關作出的行政複議決定屬於最終裁決。最高人民法院公佈的判例認為，省級人民政府徵地批覆作出時，根據《行政複議法》第三十條第二款規定以及當時人民法院適用本款規定的一般標準，徵地批覆及其行政複議決定未被納入行政訴訟的受案範圍。
爭議焦點②
從徵收程序角度看，徵地程序中各階段性的可訴性問題
根據《土地管理法》的相關規定，徵地材料組織報批前應進行告知、確認、聽證的相關程序徵地批覆後應進行“兩公告一登記”的相關程序。
一是調查、確認行為是否可訴。新的《行政訴訟法》以“行政行為”取代了原法中“具體行政行為”的表述，承認了調查行為等事實行為的可訴性。徵地報批前的調查確認行為直接關係被徵地農民的實際利益，原則上屬於司法審查範圍。但另一種意見認為，對於“徵地調查結果確認行為”屬於徵地報批中的過程性行為，不宜單獨起訴。
二是市、縣級政府依據徵地批覆實施體徵收行為的載體是什麼，公告是否可訴。直接對被徵地單位產生權利義務影響的，實際上是市、縣政府的批後實施行為。但由於缺乏“徵收決定”這樣一個明確、具體的載體，市、縣政府及部門往往主張：徵收土地公告，是國務院或者省級政府批准徵收的內容;徵地補償安置公告，是經國務院或者省級政府批准的補償標準和經市縣人民政府批准的補償安置方案，公告只是送達方式，告知被徵收人及利害關係人徵地決定的相關內容，其本身並不創設新的權利義務，對被徵收人及其他利害關係人不產生實質性影響，因此市、縣政府及部門不承擔法律責任。另一種意見認為，在地方政府未單獨作出徵地決定或者補償決定的情況下，直接在徵收土地公告中載明具體徵收內容，或者在徵收土地公告中增加了徵地批覆未規定內容的情況下，可以公告為被訴行政行為。
爭議焦點③
從徵收補償角度看，補償標準爭議應通過何種途徑提出
補償問題直接涉及被徵地農民的實際利益，但補償標準和補償數額的確定涉及較強的專業性，人民法院傾向於在行政程序中解決土地地類糾紛、土地面積糾紛、附著物及青苗數量糾紛等。《土地管理法實施條例》在吸收借鑑國際經驗的基礎上，創設了專門解決補償糾紛的徵地補償安置爭議協調裁決制度，根據該《條例》第二十五條第三款的規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批准徵用土地的人民政府裁決。為此，隨著《關於加快推進徵地補償安置爭議協調裁決制度的通知》的發佈，這項制度得以全面推行。天津、甘肅等15個省(自治區、直轄市)通過地方政府規章或規範性文件建立了這項制度，浙江等4省(市)成立了徵地補償安置爭議協調裁決辦公室等專門機構，受理和裁決了大量案件。
《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》(法釋〔2011)20號)肯定了“裁決前置”的原則，規定“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。”同年，國務院法制辦經徵求全國人大法工委和最高人民法院的意見，並報國務院領導同意，印發了《國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》(國法〔2011〕35號)暗指《土地管理法實施條例》第二十五條關於“裁決”的規定屬於《行政複議法》(1999年10月1日起施行)施行前公佈的“有關行政複議的規定與本法的規定不一致的”的情形，應當適用行政複議法，明確“被徵地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。”至此，“裁決”轉為“複議”，原有的裁決制度在全國範圍內全面萎縮，一些先行省份如安徽、河南等，紛紛廢止了裁決辦法。
工作建議
堅持權責對等原則改革徵地制度
複議申請人(原告)表面上是對省政府徵地批覆或者自然資源主管部門的徵地信息公開行為不服，實際上絕大多數是徵地補償安置過程中的利益博弈，很多徵地糾紛都是針對徵地報批和實施過程中的具體行政行為的，具體表現在對鄉鎮政府、村集體甚至是村幹部個人有意見，或者是針對徵地過程中的告知、清點確認、聽證等程序不規範、不到位等細節問題有異議。發生複議或者訴訟案件時，往往陷入被審查主體與侵權行為主體不相一致的尷尬境地，由於主體不對稱、責任不明確、監督不到位，不僅監督和救濟的效果不盡如人意，還錯過了從源頭化解糾紛的最佳時機，容易造成問題上交、矛盾上移。
筆者認為，根據國務院關於政府內部審批事項清理結果，國務院和省級人民政府的徵地批覆屬於政府內部審批事項，批覆對象是下級政府，與被徵收人並不直接發生關係。可以考慮借鑑《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，在徵地批覆作出後增加市縣政府根據徵地批覆作出徵收土地決定的環節，徵收決定才是與被徵收人產生直接利害關係的具體行政行為，以便解決主體不對稱、權責不統一的問題，進一步將徵地糾紛納入法治化解決的渠道。
農村集體土地徵收，涉及立法、執法、複議和司法等各環節，化解徵地糾紛，需要儘快達成共識，針對不同環節、不同主體的行為，統籌考慮設計多元化的解決機制和救濟途徑，並實現相互協調、銜接，共同努力為被徵地農民提供暢通管用的權利救濟途徑。
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