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龐中英：中國與世貿組織改革：積極參與制定全球經濟新規則
作者：龐中英，作者系中國海洋大學海洋發展研究院院長，特聘教授
內容提要
目前，美國與中國的“貿易戰”仍在不斷升級，通過談判解決雙方貿易衝突的前景不明。中美貿易衝突擴大到世界貿易組織（WTO），與WTO的未來息息相關。在貿易衝突的背景下，長期爭論中的WTO改革再次凸顯出來。作為全球秩序的堅定捍衛者，歐盟仍然在努力協調各方，特朗普政府在改革WTO上與歐盟合作，中國也重申了堅定維護多邊貿易體制的立場，承諾與歐盟合作改革WTO。展望未來，中國與歐盟需儘快協調雙方立場，爭取提出共同改革方案。
關鍵詞
WTO改革，歐盟，美國，中國，全球經濟新規則
全球貿易衝突背景下的WTO改革
世界貿易組織（WTO）是制定和實施全球層次貿易規則的機構。沒有國際規則，也就沒有世界貿易，兩者是相輔相成的。以“規則為基礎”也是國際貿易領域的全球規範。這並不是西方的，而是全球的。
WTO是全球貿易治理的一個里程碑式的國際機構——其前身是關稅與貿易總協定（GATT），在冷戰結束後於1995年成立。WTO被認為是比其前身GATT更包容、更有利於貿易發展、更能夠解決國家之間貿易糾紛的機構，是以全球化為基礎的全球經濟可持續成長的最為重要的條件之一，是“世界貿易的穩定性與可預見性的衛士”。
需要指出的是，WTO的改革並非新話題。在成立以來的二十多年中，尤其是在過去十年，WTO的改革始終是其成員國和有關著名智庫討論的中心話題。其中，“WTO的危機”、“WTO失效”等判斷或警示的提出，說明了WTO所面對挑戰的嚴重性。
現任WTO總幹事阿澤維多認為WTO面臨迫切的改革任務。為此，阿澤維多曾發起與成員國的“危機談話”。在特朗普政府之前，美國和歐盟都曾提出過WTO的改革方案，這些方案要求取消被視為WTO基礎原則的“以共識為基礎的決策”，認為這樣可以提高WTO的效率，但這些方案卻可能使WTO的正當性（合法性）遭到打擊。
2006年，WTO多哈回合貿易談判因為眾口難調，不得不中止。2013年12月7日，在印度尼西亞舉行的WTO第九屆部長級會議發佈了《巴釐部長宣言》，達成了WTO成立18年、多哈回合談判啟動12年以來的第一份全球多邊貿易協定——《巴釐一攬子協定》。但是，這一協定只是多哈回合的一個縮水版協議，距離多哈回合談判的全面完成仍然十分遙遠。多哈回合談判的曲折折射出WTO的內在危機。
自2017年特朗普就任美國總統以來，尤其是進入2018年後美國對其最大的貿易伙伴（北美諸國、歐盟和中國）發動“貿易戰”，以WTO為代表的世界貿易秩序的危機狀態更趨嚴重。特朗普政府不願依靠WTO等機構代表的世界貿易秩序來解決其與最大的貿易伙伴的貿易糾紛，而是試圖使用其全球的超強實力（霸權）迫使貿易伙伴讓步。這實際上等於美國利用霸權向全球徵稅。
在WTO依然存在的情況下，大國之間的“貿易戰”本身是對WTO或者當今世界貿易秩序的一大嘲諷。WTO的使命、原則和體制是為了解決貿易爭端，尤其是大國之間的貿易爭端。如今，非但WTO管不了“貿易戰”，而且“貿易戰”正在摧毀WTO。
WTO是中美“貿易戰”的一部分。中美雙方都說自己在遵守WTO代表的全球競爭規則，同時都在指責對方違反WTO代表的全球競爭規則。雙方代表在WTO唇槍舌劍、針鋒相對。當然，中美在WTO問題上的交鋒並非新現象，一直存在。美國藉助WTO的貿易政策審議機制（TRM）審查中國在WTO的合規情況。
隨著中國經濟在“入世”後的高速增長，此前主導WTO的美國和歐盟等越來越感受到來自中國的衝擊。美國和歐盟在WTO針對中國的立場與利益有共同的方面。特朗普政府在WTO“指責中國進行經濟侵略”，而歐盟“擔憂中國的情緒與美國是一樣的”。如歐盟貿易專員塞西莉亞•馬爾姆斯特倫指出：“我們該如何調和中國的國企模式與全球範圍內的公平競爭之間的矛盾？”
中美歐三方在WTO中的爭論本身就是WTO面臨的一箇中心問題，直接影響到WTO的未來。這一爭論引起了一些著名國際學者的關注。哈佛大學國際政治經濟學家羅德里克（Dani Rodrik）認為，“美國和歐洲的政策制定者問了一個錯誤的問題。與其說問題出在中國的政策上，不如說問題出在世界貿易體制上。WTO以及之後的每一份貿易協定都建立在如下觀點的基礎之上：不同國家的經濟行為最終將會趨同。但這種情況並沒有發生，中國的例子已經充分證明了這一點。更重要的是，本來就沒有充分理由認為不同國家的經濟模式會趨同。”羅德里克的結論是，“如果WTO已經失靈，那是因為貿易規則的手已經伸得太長。一套公正的世界貿易體系會承認經濟模式多樣性的價值。它應該在這些模式中尋找一條妥協之道，而不是收緊規則。”
WTO的確代表了更高的理想——世界經濟一體化。然而，理想和現實不一樣，現實中各國追求的仍然是各自的發展道路。一方面，中國與全球經濟的聯繫越來越緊密，另一方面，中國堅持自己的發展道路。美國特朗普政府出現，從另一個角度證明，即使是美國也要堅持自己的發展道路，也就是特朗普及其團隊不斷重申的美國“經濟民族主義”。
作為全球性組織，WTO已經進入各國的邊界（主權）內部，影響和制約著各國的國內政策，但對各國國內的情況卻關心不夠。正因為WTO走得太遠，所以該組織及其夥伴組織在“反全球化”和“去全球化”中成為民族主義和民粹主義攻擊的主要對象。全球經濟一體化正在遭遇至少是暫時中斷或者放慢的現實。作為治理全球經濟一體化最重要機構的WTO陷入四面楚歌。
現任WTO 總幹事阿澤維多（Roberto Azevêdo） 認為WTO 面臨迫切的改革任務。2018年7月25日，世界貿易組織總幹事阿澤維多在瑞士日內瓦出席媒體吹風會時表示貿易限制措施增加不利於世界經濟增長及創造就業，各方需以開放態度支持世貿組織更好發揮作用。
歐盟目前是WTO改革的領導者
與美國一樣，歐盟也是世界貿易規則的制定者和操控者。在WTO的改革中，歐盟發揮了領導作用。歐盟尋求中國對WTO改革的支持。2018年7月16日，《第二十次中國歐盟領導人會晤聯合聲明》（以下簡稱《中歐聲明》）在北京發表：“雙方堅定致力於打造開放型世界經濟，提高貿易投資自由化便利化，抵制保護主義與單邊主義，推動更加開放、平衡、包容和普惠的全球化。雙方堅定支持以世貿組織為核心、以規則為基礎、透明、非歧視、開放和包容的多邊貿易體制並承諾遵守現行世貿規則。雙方還承諾就世貿組織改革開展合作，以迎接新挑戰，併為此建立世貿組織改革副部級聯合工作組。”“雙方認可經貿高層對話在指導和促進中歐經貿關係中發揮的重要作用。歐盟注意到中國近期致力於改善市場準入和投資環境，加強知識產權保護，擴大進口，期待這些舉措得到全面落實並採取進一步的舉措。雙方致力於在雙邊貿易和投資領域確保公平和互利合作，並將合作解決各自企業面臨的市場準入問題。”中國堅定地支持多邊貿易體制也是對歐盟的支持。
2018年7月25日，歐盟委員會主席容克在華盛頓與美國總統特朗普發表了《美歐聯合聲明》，宣佈將致力於實現美歐之間“零關稅、零壁壘、零補貼”的自由貿易，共同推動WTO改革。雖然《美歐聯合聲明》一般被認為是歐盟對美國的妥協，但是特朗普政府同意改革WTO則是歐盟對美國的一個勝利，避免了特朗普政府在WTO之外尋求解決方案。但如同《中歐聲明》一樣，容克和特朗普並沒有詳細說明美歐如何改革WTO，更沒有說，美歐在WTO改革上的分歧能否克服和如何克服。
事實上，歐盟和美國在如何改革WTO上存在不一致。與歐盟不同，特朗普政府的WTO改革方案意味著取消WTO中的發展中國家條款，意味著放棄WTO的“以共識為基礎的決策”原則。這勢必引發WTO內部的大地震。然而，歐盟則考慮到了WTO的正當性和有效性，認為只有在WTO正當性不受傷害的情況下才能修改“以共識為基礎的決策”原則。
根據特朗普政府目前的作為，美國將通過雙邊談判建立一個個新的雙邊貿易安排，但美國並沒有說明這些新的雙邊貿易安排是否有違WTO的原則（例如是否違反了WTO的非歧視原則），以及一旦與WTO原則衝突怎麼辦。即使不考慮WTO，這些雙邊貿易安排如果不能相互協調以避免相互衝突（如美歐貿易安排與美日貿易安排之間的衝突），也將給美國帶來新的貿易問題。
總體來看，在WTO改革問題上，即使不考慮歐盟如何在其內部取得一致，它如何協調與美國的不一致和與中國等這樣的既不是“富國”也非“窮國”的“新興經濟體”的差異，此外，滿足廣大發展中國家成員維持和加強WTO包容性的要求也很困難，歐盟要想拿出得到大多數成員支持的WTO改革方案並不容易。
中國與WTO改革
20世紀最後幾年和21世紀初，“全球化”正高歌猛進，WTO需要擴大，尤其是需要接納中國。中國進入WTO不僅是中國想進，而且是美國和歐盟想要中國進。最近有人把當年美國克林頓政府如何歡迎中國入世和今天特朗普政府如何在WTO反對中國做了比較，這一有意思的比較反映了中美關係的巨大變化。但是，為什麼美國對待在WTO的中國有這麼大的變化？著名經濟學家、山東大學教授盛洪認為，2001年時“中國只是一個‘小國’”。“當時中國的GDP佔全球的比重只有4.1%”，“只是世界市場舞臺上的一個新生”。美國和歐盟對中國放寬某些條件，如允許中國有不對稱的關稅水平，明確規定了對作為發展中國家的某種優惠和照顧。“但在15年後，中國已經不是小國了，而是世界舞臺上的龐然大物。經濟總量位列世界第二，佔世界經濟的份額達到15%。”承受中國巨大競爭力的外國企業感到焦慮。“即使是美國這樣一個世界最大經濟體、技術領先的國家，也感到了不安。”美國人公然對“中國製造2025”提出質疑，要求中國取消這一政策，認為“中國製造2025”提出的對製造業技術升級進行政府補貼的做法，就違反了公平的貿易原則。
2018年6月28日，中國政府發表《中國與世界貿易組織》白皮書，引起全球矚目。這是自2001年中國加入WTO以來發表的首份關於WTO的白皮書，該白皮書系統回顧了17年來中國與WTO的關係，重申中國的基本立場：反對貿易保護主義，呼籲全球各國尊重WTO代表的國際貿易規則。不過，白皮書沒有觸及WTO改革這個話題。
WTO改革是中國面臨的大挑戰。不改革或者改革不成功，WTO註定失去存在的理由。中國需要理解並研究WTO的改革，並提出中國的改革方案。中國首先要承認今日之中國與2001年入世時的中國是不同的。事實上，這種不同正是目前歐盟主導和美國同意的WTO改革的主要原因之一。
當下各方都在聚焦關於全球經濟的新規則，而WTO的改革就是制定新的全球貿易規則。剛加入WTO時，中國還不是世界貿易規則的制定者，而現在WTO的改革為中國在新的國際體系中參與全球貿易規則的制定提供了歷史性機會。經歷了目前的“貿易戰”，特朗普政府也許會意識到，“美國第一”與“以規則為基礎”的全球經濟並不矛盾。美國要在這個世界維持主導地位，即便按照特朗普的邏輯，規則也是很重要的。只是特朗普不會要其口口聲聲的不利於美國的規則。特朗普政府之所以要推翻這類規則，就是因為在特朗普看來，它們對美國“不公”。特朗普所說的改革，就是要讓這些“不公”的規則，變得對美國“公平”起來。“貿易戰”緣起於全球經濟缺少與時俱進的規則，而“貿易戰”可能在新的有利於美國的全球經濟規則形成後終結。
如何看待目前關於“全球經濟新規則”的爭執和爭議？最近，金磚一詞的原創者、現任英國皇家國際問題研究院主席吉米•奧尼爾在就新的全球經濟新規則接受採訪時就認為，隨著舊國際秩序越來越不適應新的全球經濟，全球經濟治理日益成為尖銳的挑戰。未來，全球經濟規則不可能由單一的經濟集團來制定。要真正治理新的全球經濟，各方都要參與全球經濟規則的形成。
筆者大體贊同吉米•奧尼爾的看法。對中國有兩點建言：第一，在形成新的全球經濟規則方面，中國是不可或缺的。排除中國的全球經濟新規則是不可能的。中國能做很多大而關鍵的事情。其中最大的事情是，中國要力阻世界滑向不以或者少以規則為基礎。發達先進的經濟體的經驗告訴我們，以規則為基礎的世界對繼續走向進步、現代化、高質量發展和更美好生活的中國更加重要。第二，中國一定要求同存異，在政治方面力阻“新冷戰”發生，尋求與美歐日等世界主要經濟體在全球經濟的新規則方面達成最大共識和交集。
在全球經濟新規則爭論中觸及的根本問題也是中國進一步深化改革和擴大對外開放要面對的問題。WTO的改革無疑將有助於中國國內的深化改革和開放。這是一個相輔相成的過程。
從與外部主要貿易伙伴的關係看，WTO仍然是解決雙邊挑戰的根本之道。中美貿易談判需在以下這點上達成一致：雙方都要回到WTO，WTO才是中美之爭的解決方案。中美雙方的任何解決方案若是與WTO的原則不一致，那麼在解決問題的同時也會製造新問題，最後還是要回到WTO。這是因為中美兩國都是全球化世界的主體，所謂雙邊的問題，其實本質上是多邊的。
結語
改革WTO是國際共識。在目前大國之間貿易關係緊張的情況下，WTO改革再次變得迫切。現在的主要問題是WTO改革的原則是什麼，目標是什麼，以及如何改革。總體看，改革的根本原則仍然是要把正當性和有效性結合起來。在目標方面，大的激進的目標很難實現，而小的漸進的目標則不足以解決目前全球貿易關係的緊張，因此各國之間需要探索WTO的適度改革目標。而在目標確定後，WTO秘書處和主要成員國，尤其是中美歐，需要協調立場，提出改革的路線圖或者方案。
今天的世界經濟體系由三類國家組成，第一類是七國集團和經合組織代表的發達經濟體（“富國”）；第二類是廣大發展中國家（“窮國”）；第三類則是介於“窮國”和“富國”之間的是以中國、印度、巴西等為代表的“新興經濟體”。這三類國家反映了世界經濟的多樣性。“一套公正的世界貿易體系會承認經濟模式多樣性的價值。它應該在這些模式中尋找一條妥協之道”。但是，求取“公平”貿易的特朗普政府是否承認世界經濟的多樣性？是否如此走向貿易的公平？歐盟是否會接受世界經濟的多樣性，並以此改革WTO？如果WTO這樣改革，這與原來的GATT是不是差別不大？這樣的世界貿易治理是否能夠提供世界經濟競爭在21世紀需要的新規則？
中國和歐盟既然已經成立了WTO改革工作組，就需要儘快協調雙方立場，爭取提出共同改革方案。WTO應該儘快召開成員大會，討論WTO改革，決定WTO的命運。而2018年和以後舉行的二十國集團（G20）等全球經濟論壇，應該把WTO的改革列為主要議題。
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