——孟庆福、孟繁明诉被告天津市滨海新区人民政府北塘街道办事处其他行政管理案
案件基本信息
1.裁判书字号
天津市第二中级人民法院（2016）津02行终53号行政判决书
2.案由：
其他行政管理纠纷
3.当事人
原审原告（上诉人）：孟庆福。
原审原告（上诉人）：孟繁明。
原审被告（被上诉人）：天津市滨海新区人民政府北塘街道办事处。
原审第三人：天津新北建设集团有限公司
基本案情
2009年4月28日，原天津市塘沽区房地产管理局向天津新北建设开发有限公司（后更名为新北公司）就“塘沽区北塘西河沿德茂胡同片土地整理项目”核发了津国土房拆许字（2009）第030号《房屋拆迁许可证》，拆迁时间自2009年4月28日至2010年4月27日。原告孟庆福、孟繁明所有的被拆迁房屋坐落在原塘沽区北塘西前街4号，属于上述《房屋拆迁许可证》的拆迁范围。第三人新北公司分别于2009年5月18日、2009年6月19日与原告孟庆福、孟繁明签订了《住宅房屋拆迁补偿安置协议（优惠方案）》，还迁方式为实物还迁。上述房屋已拆迁完毕。
原告孟庆福、孟繁明诉称，房屋拆迁补偿安置协议约定还迁地点为“塘西路以东、华兴道以南、黎公路以西、新村道以北”，还迁房类型为中高层住宅。2014年11月选房时，发现还迁房坐落于塘汉路以东，原塘沽区新北公路以西，与约定地点相距甚远，且均为高层住宅。二原告要求履行协议，但被告及第三人事实上已经不能按还迁协议及通知约定交付还迁房。后被告及第三人作出涉案答复，直接强制改为货币安置，安置标准为6000元每平方米，该标准是2009年选择货币安置的补偿标准。二原告认为，被告及第三人欺骗原告，违约造成现在无法按照协议约定交付房屋的结果，补偿标准显失公平，无法弥补二原告损失。且第三人仅将安置过渡费支付到2014年11月，而二原告目前仍无钱买房，继续租房居住。请求判令撤销被告作出的《关于对北塘还迁居民提出意见的答复》，改为按照北塘拆迁片区现商品房均价进行货币补偿。
被告北塘街道办认为，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告不具有拆迁行政主体资格，不是本案适格被告。二、对二原告集访反映的意见，在政府信访办交办处理后，被告与第三人根据事实情况，遵照《信访条例》规定的“属地属事”原则，对二原告进行信访答复，不是具体行政行为，不具有强制力，也未对二原告实体权利义务产生实质影响，二原告要求撤销答复无法律依据。三、根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）的规定，本案系信访事项，人民法院应不予受理。综上，被告不是本案适格被告，涉诉答复是对二原告信访事项的答复，故二原告起诉事项不属行政诉讼受案范围，请求依法驳回二原告的诉讼请求。
案件焦点
北塘街道办事处在信访事项中民事主体提出的争议解决建议，即第三人新北公司出具的《关于对北塘还迁居民提出意见的答复》，加盖公章的行为的性质与效力。
法院裁判要旨
天津市滨海新区人民法院经审理认为：依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款和《信访条例》第四条规定可知，被告作为天津市滨海新区人民政府的派出机关，具有对上级信访部门交办的其辖区内居民发生的信访事宜进行处理的职权。《信访条例》第十四条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”北塘拆迁居民在信访过程中，反映的问题是其与第三人因履行房屋拆迁安置补偿协议产生的民事争议，该争议可通过协商或诉讼等途径解决。涉诉答复系第三人为解决该民事争议，单方提出的变更合同履行方式、履行时间等事宜的解决方案，还迁居民如不接受该方案，可通过民事途径解决。被告作为天津市滨海新区人民政府的派出机关，对属于民事争议的信访事项只有协调之责，并无相关法律法规赋予其干预平等民事主体间民事争议的职权，被告在被诉答复中加盖公章超越其法定职权，应当予以撤销。因被诉答复系第三人提出的解决民事争议的意思表示，被告在答复中加盖公章的行为被撤销，并不影响第三人意思表示的效力。二原告提出的“按照北塘拆迁片区现商品房均价进行货币补偿”的诉讼请求，属原告与第三人的民事争议范畴，不属人民法院审理行政案件范围，二原告可另行解决。综上，被告在《关于对北塘还迁居民提出意见的答复》中加盖公章的行为超越法定职权，依法应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：一、撤销被告天津市滨海新区人民政府北塘街道办事处于2014年11月20日在《关于对北塘还迁居民提出意见的答复》中加盖公章的行为；二、驳回原告孟庆福、孟繁明关于“按照北塘拆迁片区现商品房均价进行货币补偿”的起诉。
宣判后，孟庆福、孟繁明不服提出上诉。
二审法院同意一审法院裁判意见。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
法官后语
一、街道办事处具有处理上级信访部门交办的信访事项的职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《信访条例》第四条规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”《信访条例》第十四条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”根据上述规定，被告北塘街道办事处作为天津市滨海新区人民政府的派出机关，具有对上级信访部门交办的其辖区内居民发生的信访事宜进行处理的职权。
二、街道办事处在信访事项中民事主体提出的争议解决建议上加盖公章的行为不属于《信访条例》规定的信访处理行为。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中提出，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
根据信访条例的规定和该复函的精神，如果北塘街道办事处就上级信访职能部门的交办事项履行相关职责，向本案原告就其作出行政行为的事实、依据等，进一步告知和释明，则根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第九项，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因为信访办理行为并非行政机关行使“首次判断权”的行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不具有可诉性。
但是本案中，首先，原告信访所反映的房屋拆迁补偿安置协议系原告与本案第三人签订，并非被告作出的行政行为。其次，被告并非自行作出答复行为，即作出处理意见、复查意见、复核意见或决定，而是在第三人作出的答复中加盖公章。该加盖公章的行为，实质上是以自己名义对外确认第三人提出的民事争议解决方案，并非信访工作中协调处理行为，是作出了新的行政行为，并未被信访条例规定的不属于人民法院管辖的事项所排除。
三、街道办事处就信访事项中民事主体争议解决作出确认超越法定职权。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复（1996）12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。从上述司法解释和相关规范性文件可以看出，在房屋、土地征收、拆迁过程中，当事人签订房屋补偿安置协议后，就协议的履行、补偿、安置等问题发生争议，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。
本案中，第三人作出的答复是其就房屋拆迁补偿安置协议的补偿和安置向原告提出的单方意思表示。涉诉答复系第三人为解决该民事争议，单方提出的变更合同履行方式、履行时间等事宜的解决方案，该意思表示旨在解决第三人与原告之间的民事争议。还迁居民如不接受该方案，可通过民事途径解决。而被告作为天津市滨海新区人民政府的派出机关，对属于民事争议的信访事项只有协调之责。协调职责是指街道办事处就相关争议事项协助双方就争议事项进行沟通、调和、促使双方达成和解或一致意见的各项努力，协调职能的范围并不包括确认单方提出的变更合同履行方式、履行时间等事宜的解决方案，协调职能的方式并不涵盖就第三人向原告提出的单方意思表示上加盖公章，也并无相关法律法规赋予其干预平等民事主体间民事争议的职权。此外，被告在第三人答复中加盖公章的行为被撤销，并不影响第三人意思表示的效力。
作者单位：天津市滨海新区人民法院
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