自军民融合上升为国家战略以来，社会各界对军民融合的关注热情高涨，各种军民融合规划、产业园、联盟、基金等如雨后春笋般涌现，有力推动了军民融合发展走向深入。
但是部分地方和领域也存在一些问题，究其原因，主要集中在三个方面：
- 军民融合理论研究相对薄弱；
- 地方政府和民企对困难认识不足；
- 军工企业主动革新不够。
为做实军民融合发展这篇大文章，提出四点建议：
- 加强政策宣贯和监督评估；
- 建立专业开放的军民融合智库联盟；
- 制定《军民融合工作规则》；
- 引导各地因地制宜、因区施策。
01
主要问题
（一）对军民融合存在认识偏差
实地调研发现，不同地区不同部门对怎么融、谁主导、融什么等的认识不一致，部分地方工信部门表示，推动军民融合主要基于上级部门指示，自身尚无明确发展思路；一些地方国防科工系统反映，一无资金二无政策三无手段，导致推动工作难度很大；大部分地方领导在谈及军民融合时首先考虑的是发展地方经济，只有国防科工办等少数部门认为应以保军为首责。由于多数从本地区本部门本行业角度考量，未站在军民融合发展战略全局去谋划，导致行动上难以形成合力。
（二）产业园区建设“重量轻质”现象突出
很多地方将军民融合视为促进工业结构转型升级的重要抓手，纷纷搞产业园区、上项目。一些省未切实结合本地资源禀赋和军民融合产业基础条件，大量集中认定省级军民结合产业园区，片面追求高技术高附加值产业，产业链关联度小、平台功能不全、配套不够、模式创新不足，导致军民融合互动效应难以形成，并不同程度地出现“同质化”“泡沫化”现象。此外，由于多地纷纷争抢军工集团的军转民项目，助长了军工集团布局碎片化；一些军工企业主导建立的园区最终又成为了军工企业的新生产制造基地，对地方经济的辐射带动作用有限。
（三）军工、地方“一头冷一头热”对比明显
军工企业对军队而言，是“地方”、是“民”；对经济社会领域而言，是“军工”、是“军”。军工企业是天然的军民融合载体，在推动军民深度融合中应当扮演积极主动作为的军民融合“先行军”和“排头兵”角色。但从实践来看，部分军工集团推动军民融合的呼声很高、举措很少。一方面，集团层面自我配套、自我封闭的体系没有根本改变，优势民企“参军”的大门仍未打开；另一方面，下属单位特别是“三线”建设时期成长起来的军工企事业单位，对拓展民品的积极性不高。相比而言，地方政府依托军工企业抢抓军民融合发展机遇的热情普遍很高，民间投资机构、民企等社会力量参与的热情也很高。这种“一头冷一头热”现象，致使实践中政府、民企与军工企业联系不紧密，甚至出现了部分地方政府替军工企业谋划如何融合的窘境。
（四）军民融合投资“概念股”推波助澜
在军民融合上升为国家战略后，在投资机构的推动下，军民融合概念板块一度成为股市热点，军工企业高估值特征明显。从基本面看，国防军工板块表现并不突出，自2011年以来该板块净利润连续四年下滑，其股价上涨更多的因素在于对板块估值预期的提高上。部分被各大证券公司看好的民参军企业，基本面表现也不佳。比如，我国某上市军工民营企业2015年股价一度冲至119元最高位，2016年开始一路下跌至25元。实际上，该公司2015年就亏损5533万元，2016年三季报亏损4913万元。公司为增厚业绩卖掉北京三处自有房产，一时成为舆论热点。
02
原因探析
（一）军民融合理论研究相对薄弱
军民融合研究主要集中在背景形势、经验做法分析等方面，触及核心问题时浅尝辄止，提到解决办法时笔墨更少。究其原因，
一是基础研究体系薄弱。军民融合产业统计分类体系尚未建立，缺乏权威统计口径，给各地军民融合产业规模、结构等测算工作带来很大困难。针对军民深度融合发展目标，相应的融合度测算方法和表征指标也缺乏权威研究。二是对一些涉及重大利益矛盾的问题研究不够深入。比如，军民融合涉及的军转民知识产权管理、民参军知识产权保护，以及军工企业专家参与军品定型的“小圈子”模式等重大问题，目前仍无系统研究。三是对一些敏感性政策研究不足。比如，非国有企业申报军工固定资产投资项目时，依照现行规定国拨资金比例超过50%，要采用资本金注入方式，投资形成的股权属于国有股权，导致大部分民企不愿接受这种投资方式。据此，很多学者认为存在不公平、不公正，民营企业有“冤屈”。同时，由于国资委对投给军工集团的国有资本要求其保值增值，而对民企却没有明确的考核标准，军工集团也认为不公平。（二）地方政府和民营企业对困难认识不足
军品科研生产具有高投入、高门槛、小批量、多品种、多限制、长周期、单一需求方等复杂特点，与民品低成本、大批量、多元需求方、市场回报快等特点完全不同，地方和民营企业对这些困难和挑战缺乏准确把握。
一是部分地方以抓民品、抓产业的方式抓融合，甚至简单地以传统的招商引资形式抓融合。不少地方以编制军转民和民参军的技术推广目录的方式来解决信息对接、成果转化等问题，但真正落地的项目很少。二是军民融合产业园区建设和运营盲目照搬其他工业园区经验和做法，适合军品科研生产、军民供需对接和成果转化特点的园区配套条件建设缺乏，导致许多园区面临运营困难。三是很多民营企业简单照搬民品科研生产方式来安排人财物等资源，不能适应军品立项、招标、采购等程序要求，导致个别企业出现了资金链紧张等问题。（三）军工单位主动革新不够
军工单位“冷”在主动革新不够，主要表现在：
一是动力不足而“不想融”，主要集中在集团层面和二级单位。一方面，受多年军民体制分割、路径依赖、利益固化、央企考核机制等影响，军工集团在承接军品任务时，更倾向在集团内将任务从头包到底，吸纳优质社会资源参与的动力不足。另一方面，由于近些年来军工企业承担的军品业务繁重，集团内部缺乏激励制度，导致军工企业拓展民品市场的精力和动力也不足。二是权限不足而“不敢融”，主要集中在二级以下的子公司。这些单位往往缺乏自主决策权，特别是国资委出台《中央企业深化改革瘦身健体的改革方案》后，部分军工央企下属单位面临瘦身健体的压力，在对外投资、业务拓展、建立法人等方面，受到上级单位的严格限制。三是能力不足而“不能融”，主要集中在军工集团下属三级以下配套单位。这些单位因承包层级较低，研发能力不强，先进技术储备欠缺，设备设施较为落后，没有可供融合的技术、设施和人才。03
对策建议
（一）加强政策宣贯和监督评估
一是加强对《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》等政策的宣贯，引导各地准确把握军民融合规律和特点、核心和外围、出发点和落脚点，强化军地各部门的大局意识。二是各地制定《落实工作计划》，明确责任、细化任务和节点，推动各项工作有序展开。三是加强监督评估，引导各地各部门树立“一盘棋”思想，杜绝一哄而上和乱融合、假融合。（二）制定《军民融合工作规则》
国家层面编制军民融合工作规则，按照规范化、制度化和协同化的思路，清晰划分军地有关部门事权，规范工作运行程序；明确对接和协同的事项，理顺各部门间工作关系；围绕特定领域建立第一牵头部门负责制度，形成办事高效、运转协调、行为规范的议事决策机制、联合工作机制和督导问责机制。
（三）建立专业开放的军民融合智库体系
一是按照《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，军地多家智库加强协同攻关，集中优势智力资源，打造权威的军民融合智力支撑平台。二是围绕军民融合战略性、基础性的重大问题开展研究，推出一批军民融合重大课题。理论层面，如军民融合产业分类统计目录制定、军民融合度测算方法、优势民营企业评估标准等；实践层面，如区域军民融合发展现状及优化布局、民参军路径分析、军品市场总体竞争状况评估等。
（四）引导各地因地制宜因区施策
一是国家层面根据不同地区军工基础、经济特点、资源承载能力等，结合五大战区新格局，制定《全国军民融合功能区规划》，明确区域军民融合功能定位，引导各地因地制宜、因区施策。二是地方和园区按照功能定位，科学合理确定本地军民融合发展方向和重点。具备相对优势的军工大市或经济大市，要多一些深耕细作和探索创新，形成一批可复制、可推广的经验。比如，针对民参军可能存在的技术自主可控问题、知识产权问题、产品质量问题、违约问题等潜在风险，要加强政策创新和机制创新来规避。对于尚未起步的地区，则要多一些定力谋划，既要吸收其它地区的成功经验和做法，更要结合本地资源禀赋科学规划，不能片面追求高技术高附加值产业。三是加强园区发展情况的运行监测和质量评价。明确监测的“硬标准”，比如，军民融合领域的独角兽企业数量、军民科技成果转化规模和效益、公共服务平台功能成效等。军民融合科技创新面临形势与背景
在我国持续聚焦科技创新和军民融合发展的大形势下，军民融合科技创新作为天然的结合体，是落实国家军民融合发展战略和创新驱动发展战略的有力抓手，并受到了广泛关注。
（一）《中华人民共和国促进科技成果转化法》中首次出现“军民融合”
2015年8月29日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议讨论通过的《中华人民共和国促进科技成果转化法》中，新增“国家建立有效的军民科技成果相互转化体系，完善国防科技协同创新体制机制”和“国务院和地方各级人民政府应当加强科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购、军民融合等政策协同，为科技成果转化创造良好环境”条文。这是“军民融合”一词首次在法律条文中呈现，体现了国家对促进军民融合科技创新和军民科技成果相互转化的关切。
（二）国务院近期出台的系列促进科技创新政策中多次提到“军民融合”
9月，中办国办印发的《深化科技体制改革实施方案》将“军民科技融合深度发展”列为主要目标之一；《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》也提出“强化创新政策与相关政策的统筹协调，促进军民融合发展”，并要求相关地方提出专项创新改革试验方案，以及研究支持改革试验的政策措施。此外，针对具体支撑领域，今年国务院也出台了一系列文件，如《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》、《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》，充分显示了国家统筹推进军民融合和创新驱动发展战略的决心。
（三）国家有关部委围绕军民融合科技创新和成果转化开展了体系研究
在理论研究方面，工信部军民结合推进司已先后开展了国防科技成果转化的收益分配、军民两用技术成果转化体系等研究；总装备部围绕国防知识产权的相关权利归属和利益分配等问题开展了系列研究，为深入促进国防科技成果转化奠定了坚实的理论基础。在政策研究方面，工信部出台了《促进军民融合式发展的指导意见》，提出到2020年先进军用技术在民用领域的转化和应用比例大幅提高，军民结合高技术产业规模不断提升。2015年，工信部开始部署实施《军民融合深度发展2015专项行动》，将“培育协同创新中心”、“加速军用技术成果推广转化步伐”列为其重点任务；国防科工局也启动实施《2015年国防科工局军民融合专项行动计划》，明确提出，将研究制定国防科技工业促进科技成果转化的指导意见，积极鼓励国防科技知识产权向民用领域转让。可见，国家相关部委已将军民融合科技创新与成果转化作为推动军民融合深度发展的一项重要任务加以重视。
（四）“三权”下放成为科技成果转化政策改革的新趋势
从中关村国家自主创新示范区先行先试的“1+6”系列政策（2010年）、“新四条”（2013年）、“京校十条”（2014年），到2014年财政部、科技部和国家知识产权局联合出台的《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》，再到近期的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》、《深化科技体制改革实施方案》等政策，在科技成果转化方面都反映了几个明显的政策改革信号，即使用权、处置权和收益权（简称“三权”）下放给符合条件的项目承担单位，以及股权激励和分红激励政策的推广实施。而且，科技成果转化作为“大众创业、万众创新”的重要方面，已成为国务院常务会议的“常客”，受到中央的密切关注。这一趋势对于提高军民融合科技创新能力、打通军民融合科技成果转化通道也有较好的借鉴意义。
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